孔令澤

（云南宣威市來賓鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 宣威655402）

1 引言

依法治林是實(shí)現(xiàn)林業(yè)建設(shè)和林業(yè)保護(hù)的基本途徑。森林資源是陸地生態(tài)環(huán)境的主體，是維持生態(tài)平衡的基礎(chǔ)性因素，隨著現(xiàn)代生產(chǎn)、生活用材量和資源利用量的增加，毀林開荒、放火燒山等破壞性因素的影響，林業(yè)建設(shè)的緊迫性更為突出，因此，在現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)中，必須強(qiáng)化依法治林的力度，在提升林木覆蓋率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)保護(hù)效能。

2 依法治林的困境

依法治林是進(jìn)行林業(yè)建設(shè)的有效條件，尤其在現(xiàn)代林業(yè)遭到破壞并要求持續(xù)化發(fā)展的環(huán)境下，加強(qiáng)治理的強(qiáng)制性、規(guī)范性，則成為提升森林覆蓋率的基本途徑，但是，從森林資源現(xiàn)狀和支持依法治林的條件來看，依法治林工作要面對(duì)重重挑戰(zhàn)。

2.1 森林資源破壞度高

森林資源在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、降低噪音等方面具有重要作用，同時(shí)，為人類生產(chǎn)生活提供木材資源支持，但是，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)利益最大化的刺激下，森林破壞現(xiàn)象越來越突出，進(jìn)而引發(fā)一系列的環(huán)境問題、生態(tài)問題以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。

其一，在工農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，由于片面性的發(fā)展觀念影響，往往以環(huán)境代價(jià)為前提，這就造成亂砍濫伐、毀林燒山等，進(jìn)而引發(fā)水土流失、森林銳減、生物滅絕、沙漠?dāng)U大、空氣污染、水質(zhì)破壞等現(xiàn)象，而生態(tài)環(huán)境對(duì)人類生存具有對(duì)應(yīng)性反作用，因此這就危害著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的持續(xù)化發(fā)展。其二，森林資源受破壞的直接后果便是環(huán)境、生態(tài)危機(jī)，隨著森林覆蓋率降低、沙漠化的擴(kuò)展，很多地區(qū)面臨著水土大量流失、綠洲變沙漠、干旱、水災(zāi)等危機(jī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界每天森林損失1100萬hm2，沙漠化土地為600萬hm2，全世界有1／3的土地受到侵蝕，淡水資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，100多個(gè)國(guó)家嚴(yán)重缺水，而在森林破壞作用下，全球溫室效應(yīng)持續(xù)下降，進(jìn)而引發(fā)海洋水位上升、水澇災(zāi)害等。

2.2 法制保障不足

隨著環(huán)境破壞的加劇，針對(duì)環(huán)保的制度越來越多，同時(shí)，其涉及領(lǐng)域越來越廣泛，這在一定程度上為依法治林工作的展開提供了有效條件，但是，就其制度內(nèi)部細(xì)化和制度落實(shí)來看，仍存在很多問題。

一方面，細(xì)節(jié)性的規(guī)定缺失。在依法治林制度如《環(huán)境保護(hù)法》、《森林法》及其實(shí)施條例《森林防火條例》、《森林采伐更新管理辦法》等中，將宏觀性的治理方式、注意事項(xiàng)，以及對(duì)違規(guī)或是違法行為進(jìn)行定位，但是，就如何進(jìn)行細(xì)節(jié)性和具體性治理，并沒有做出相應(yīng)的規(guī)定和懲處措施，這就增強(qiáng)了治林工作的主觀性，進(jìn)而引發(fā)不正當(dāng)治理、過度懲罰等現(xiàn)象。其二，并沒有設(shè)置基層治理部門或是部門內(nèi)部構(gòu)成不合理。很多地方，尤其是基層治理中，往往缺失森林防護(hù)觀念，將治理工作緊緊停留在口頭，并沒有設(shè)置專門性的治理機(jī)構(gòu)以及配備相應(yīng)的管理人員，這就造成林業(yè)治理缺乏強(qiáng)制力；一些地方設(shè)置了管理機(jī)構(gòu)，但是，內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)性技能缺失，政治素質(zhì)較低，等等，不能有效滿足林業(yè)治理要求。

2.3 依法治林實(shí)施力度不夠

不同部門具有不同的權(quán)力和義務(wù)，如森林公安機(jī)關(guān)享有森林法授權(quán)和林業(yè)刑事偵破權(quán)，林政部門是林業(yè)綜合執(zhí)法部門，林業(yè)工作站、檢疫站等具有自身職能等，但是，在實(shí)際權(quán)力執(zhí)行中，由于管理者法制意識(shí)不強(qiáng)、法律工作范圍界定不清等，引起跨部門、跨職責(zé)工作，甚至出現(xiàn)部門利益相爭(zhēng)的情況，進(jìn)而影響了執(zhí)法的透明性和科學(xué)性。

2.4 外界支持力量薄弱

要實(shí)現(xiàn)依法治林有效性，必須促使法制部門、執(zhí)行部門以及管理對(duì)象形成合作關(guān)系，促使被管理者接受管理，但是，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，往往出現(xiàn)收錢不辦事、隨意開罰單、民眾不配合等現(xiàn)象，究其原因，在于依法治林認(rèn)識(shí)度不夠和治理方式不得力。

3 走出困境、提升生態(tài)保護(hù)效能的途徑

3.1 健全森林法律法規(guī)，進(jìn)行制度細(xì)化

《森林法》是依法治林的權(quán)威性法律依據(jù)，其適應(yīng)了我國(guó)國(guó)情的需要，工作中，要以其為根本指導(dǎo)，嚴(yán)格按照其規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依法治林工作出現(xiàn)很多新問題，尤其是《森林法》沒有涉及到的空白領(lǐng)域，這就造成執(zhí)法過程中，無法可依，因此，必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)行制度性補(bǔ)充，并將執(zhí)法方式、違法行為、處罰強(qiáng)度和方式等進(jìn)行規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)權(quán)威性制度的保障作用。

3.2 完善林業(yè)管理機(jī)制，提供基礎(chǔ)保障

林業(yè)管理機(jī)制是保證依法治林的基礎(chǔ)因素。一方面，根據(jù)不同的治理范圍，要制定具體制度，以規(guī)定各個(gè)方位的不同職責(zé)和義務(wù)，如以林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，明晰林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益和義務(wù)；對(duì)公益林、商品林進(jìn)行制度規(guī)范，以宏觀指導(dǎo)林業(yè)工作方向；對(duì)重點(diǎn)林區(qū)進(jìn)行權(quán)責(zé)規(guī)定，以有效解決國(guó)有森林資產(chǎn)所有權(quán)虛化問題等。另一方面，加強(qiáng)相關(guān)性機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是基層管理機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格按照行政處罰程序，建立相關(guān)性的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并對(duì)其部門職責(zé)進(jìn)行定位，實(shí)現(xiàn)部門權(quán)力的獨(dú)立性，避免多個(gè)部門職責(zé)不清；同時(shí)，加強(qiáng)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，并實(shí)現(xiàn)內(nèi)部部門的優(yōu)化組合，強(qiáng)化直接的聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法有效性和全面性；配備高素質(zhì)、高能力和高技術(shù)的管理人才，以有效提升依法治林的質(zhì)量。

3.3 強(qiáng)化林業(yè)行政執(zhí)法，提升執(zhí)法力度

依法治林歸根要落實(shí)到行政執(zhí)法上，因此，必須從各個(gè)方面強(qiáng)化林業(yè)行政執(zhí)法力度。其一，進(jìn)行執(zhí)法制度性建設(shè)，為行政執(zhí)法提供制度保障。林業(yè)行政機(jī)關(guān)要建立首問負(fù)責(zé)制度、一次性告知制度、服務(wù)承諾制度、過錯(cuò)追求制度等促使從業(yè)人員具備相應(yīng)的制度支持與約束，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)范化工作；制定統(tǒng)一性執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，以促使工作者依照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法的科學(xué)性。其二，強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升行政執(zhí)法的科學(xué)性和透明性。行政執(zhí)法要取得實(shí)效，必須依靠強(qiáng)有力的監(jiān)督保障，因此，必須建立監(jiān)督制度，設(shè)置專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各級(jí)行政主管部門、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法部門的監(jiān)督，并以調(diào)查問卷、訪談等方式，對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行實(shí)際管理，對(duì)執(zhí)法過程中存在的問題，進(jìn)行輔助解答，以有效提升執(zhí)法科學(xué)性；在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中，由于執(zhí)法者思想素質(zhì)落后，往往造成違法執(zhí)政現(xiàn)象，這就要求強(qiáng)化從業(yè)者監(jiān)督，在各級(jí)部門中，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并配置相應(yīng)工作人員，以實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部、部門之間的監(jiān)督，進(jìn)而提升行政執(zhí)法工作的透明性。其三，改善執(zhí)法方式，提升執(zhí)法實(shí)效。執(zhí)法方式有強(qiáng)制執(zhí)法、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)等，而行政處罰往往是最常用的一種方式，其面向違規(guī)性行為，而要實(shí)現(xiàn)其效果，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化規(guī)定，同時(shí)，將行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政監(jiān)督等方式進(jìn)行綜合，以改變單一型的行政處罰方式帶來的不利影響。

3.4 加強(qiáng)行政人員素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)水平

由于行政執(zhí)法過程中，行政人員技能業(yè)務(wù)因素、法制因素和素質(zhì)因素的影響，往往出現(xiàn)不規(guī)范執(zhí)法、亂罰款、高罰款、輕懲罰等現(xiàn)象，這就影響了依法治林的實(shí)際效果，而行政執(zhí)法，從根本上說，是行政執(zhí)法者發(fā)揮作用的過程，因此，必須強(qiáng)化從業(yè)者的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)法制教育，提升執(zhí)法者專業(yè)水平。一方面依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，對(duì)行政人員進(jìn)行法制教育，促使其熟悉部門法律法規(guī)、執(zhí)法權(quán)限、程序、范圍等，同時(shí)，以案例分析方式，對(duì)從業(yè)者違法執(zhí)政行為進(jìn)行分析，以促使從業(yè)者嚴(yán)格依法執(zhí)政。另一方面，以培訓(xùn)、教育等方式，提升從業(yè)者的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平，并設(shè)定從業(yè)考核，堅(jiān)持持證上崗、從業(yè)規(guī)范等，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)型人才培養(yǎng)。其二，加強(qiáng)人文培訓(xùn)與教育，強(qiáng)化從業(yè)者職業(yè)素質(zhì)。林業(yè)行政工作者不僅要具備過硬的專業(yè)技能和法制意識(shí)，而且必須能夠樹立堅(jiān)實(shí)的職業(yè)道德、人文素養(yǎng)，以抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金錢的刺激，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政。

3.5 開展法制教育宣傳，引動(dòng)內(nèi)外力量

實(shí)現(xiàn)依法治林需要領(lǐng)導(dǎo)者、執(zhí)政者和民眾的協(xié)作，因此，必須加強(qiáng)層級(jí)性法制宣傳，提升民眾的環(huán)保意識(shí)。強(qiáng)化行政部門內(nèi)部宣傳，將法制教育與林業(yè)工作、員工道德、基層建設(shè)等相結(jié)合，以保證宣傳的有效性；樹立依靠群眾的思想，充分利用媒體、廣告、節(jié)日、活動(dòng)等，展開普法教育，以提升民眾的環(huán)保意識(shí)和法律意識(shí)，促使民眾參與到植樹造林、愛林護(hù)林工作中。

4 結(jié)語

在森林資源被破壞的環(huán)境下，空氣污染日益加劇、荒漠化面積大幅擴(kuò)展、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，這不僅危害了生態(tài)環(huán)境，而且危及著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人類的持續(xù)化發(fā)展，而依法治林作為提升森林覆蓋率的基本措施，其自身存在的問題也制約了林業(yè)行政執(zhí)法的落實(shí)，因此，必須建立健全相關(guān)性的法律、制度，并強(qiáng)化行政人員依法行政的意識(shí)和能力，以提升依法治林工作的科學(xué)性和有效性。

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