劉國棟
白山市國土資源局,吉林白山 134300
隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展、人口快速增長,土地資源越來越緊缺。傳統(tǒng)的用地粗放的方式已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟日益發(fā)展的需要,開發(fā)區(qū)作為城鎮(zhèn)發(fā)展和土地利用的重點區(qū)域,在我國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用,因此,為改善供求矛盾,在土地有限的情況下,必須提高土地利用效率,充分挖掘土地利用潛力,通過改善經(jīng)營管理、增加經(jīng)濟投入等方式提高土地經(jīng)濟效益,建立集約高效的用地模式。本文結合吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作實際,簡述評價過程如下。
吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)經(jīng)吉林省人民政府批復成立于2002年5 月30 日,是以發(fā)展礦泉飲品為支柱性產(chǎn)業(yè),同時發(fā)展長白山特產(chǎn)業(yè)及紅色旅游業(yè)的生態(tài)環(huán)保型省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)位于中國長白山靖宇礦泉城西南3km 處,規(guī)劃總面積11.8km2。
本次評價范圍為經(jīng)國土資源部公告界線范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)土地,總面積為56.50 公頃,共分兩大區(qū)塊。第一區(qū)塊面積為24.82 公頃,四至范圍為東至惡河,南至西洋參集團鹿場,西至鹿鳴村,北至保安村;第二區(qū)塊面積為31.68 公頃,四至范圍為東至靖宇陵園,南至惡河,西至娃哈哈水廠,北至新建村。
1)評價方法以定量評價為主,同時結合定性分析,采用實地調(diào)查的方法對整體進行評價,并重點分析典型情況,調(diào)查結果以統(tǒng)計學數(shù)據(jù)進行分析評價;
2)用地調(diào)查利用第二次土地調(diào)查地籍調(diào)查圖作為工作底圖,結合遙感影像圖,采用全野外實地調(diào)查的方式,對基礎工作底圖進行實地核對,對底圖沒有標注的地塊進行補測與落位;
3)程度評價采用多因素綜合評價法。其中,評價指標的權重值和理想值的確定采用專家咨詢法;
4)潛力測算采用趨勢分析法、目標逼近法。
吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)總占地面積為56.5020 公頃,其中已建成城鎮(zhèn)建設用地13.03 公頃,占開發(fā)區(qū)土地總面積的23.06%;未建成城鎮(zhèn)建設用地11.77 公頃,占開發(fā)區(qū)土地總面積的20.83%;不可建設土地31.70 公頃,占開發(fā)區(qū)土地總面積的56.11%。
在開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi),已建成城鎮(zhèn)建設用地面積為13.03公頃。其中,工礦倉儲用地和交通運輸用地面積最多,4.98公頃用于工礦倉儲用地,4.05 公頃用于交通運輸用地,分別占已建成城鎮(zhèn)建設用地的38.22%、31.08%;剩余3.16 公頃用于住宅用地,0.84 公頃劃分為公共管理與公共服務用地,分別占已建成城鎮(zhèn)建設用地的24.25%、6.45%;無商服用地和其他城鎮(zhèn)建設用地。
在開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi),未建城城鎮(zhèn)建設用地面積為11.77公頃。其中,44.4%已建成農(nóng)村集體建設用地,共計5.23 公頃;其他未建成城鎮(zhèn)建設用地面積6.54 公頃,占未建成土地面積的55.56%。
在開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi),靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不可建設土地為31.70 公頃,其中31.64 公頃(占99.81%)屬于自然、生態(tài)保護區(qū)土地,剩余0.06 公頃(占0.19%)屬于江河湖泊泄洪、滯洪區(qū)土地。
在開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi),開發(fā)區(qū)已供應國有建設用地16.70公頃,尚可供應土地8.10 公頃,不可供應土地31.70 公頃,分別占土地總面積的29.56%、14.34%、56.11%。
在開發(fā)區(qū)已供應國有建設用地中,8.05 公頃(占48.20%)是通過劃撥方式供應土地;有償方式供應土地8.65 公頃,占已供應國有建設用地的51.80%。有償使用土地中有償使用且未到期土地8.65 公頃,占有償使用土地面積的100%,不存在有償使用且已到期但未處置土地。
吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值為86.12。其中,土地利用狀況、用地效益、管理績效目標分值分別為76.17、92.36、100。從靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)各項指標的分值來看,指標分值都較高,達到了開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設的各項目標。
土地利用狀況評價目標分值為76.17,在三個評價目標中分值最大。其中,三個子目標土地利用程度、用地結構狀況和土地利用強度的分值分別為98.05、63.70、70.80。
用地效益評價目標分值為92.36%,其中工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度分值92.32,工業(yè)用地產(chǎn)出強度分值92.40,指標值較高??梢娪玫匦б鏍顩r好。
根據(jù)調(diào)查結果顯示,吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)目前無到期項目用地和閑置土地,這充分表明,靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)督管理成效顯著。開發(fā)區(qū)土地有償使用率和土地招拍掛率處于較高水平,工業(yè)用地項目都以有償使用方式供應,2007 年以來工業(yè)項目用地的供應均按國家規(guī)定以招拍掛方式供應。從調(diào)查和測算的結果分析,目前吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi)土地集約利用程度較高,可挖潛力較小。
4.1.1 開發(fā)區(qū)土地利用集約程度較高
從開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結果分析,土地利用集約度綜合分值為86.12%。其中,土地利用狀況、用地效益、管理績效目標分值分別為76.17、92.36、100,達到了開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設的目標,土地利用集約程度較高。
4.1.2 開發(fā)區(qū)用地結構合理
在開發(fā)區(qū)評價范圍內(nèi),已建成城鎮(zhèn)建設用地面積為13.03公頃。其中,工礦倉儲用地4.98 公頃,占已建成城鎮(zhèn)建設用地的38.22%;交通運輸用地4.05 公頃,占已建成城鎮(zhèn)建設用地的31.08%;住宅用地3.16 公頃,占已建成城鎮(zhèn)建設用地的24.25%;公共管理與公共服務用地0.84 公頃,占已建成城鎮(zhèn)建設用地的6.45%;無商服用地和其他城鎮(zhèn)建設用地。這一比例關系與吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)劃布局總體上協(xié)調(diào)的,各種功能用地之間存在相互促進的關系。目前開發(fā)區(qū)在建設的和未供應擬建的全部是工礦倉儲用地,未來工礦倉儲用地比例會上升,用地結構符合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展方向。
4.1.3 開發(fā)區(qū)土地利用強度的整體效率較高
已建成城鎮(zhèn)建設用地內(nèi)的總建筑面積為3.11 公頃,綜合容積率為0.24;工礦倉儲用地上的總建筑面積為2.70 公頃,工礦倉儲用地容積率為0.54;已建成城鎮(zhèn)建設用地內(nèi)的建筑基底面積為2.97 公頃,綜合建筑密度為22.79%;工礦倉儲用地內(nèi)的建筑基底、露天堆場和露天操作場面積為2.79 公頃,工礦倉儲用地建筑密度為56.02%。開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地的容積率和建筑系數(shù)均符合國家規(guī)定的控制指標,說明靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在項目用地管理上,認真執(zhí)行國家相關產(chǎn)業(yè)政策,促進項目用地的節(jié)約集約利用。
4.1.4 開發(fā)區(qū)土地利用監(jiān)督管理成效顯著
吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)已供應國有土地16.70 公頃,其中以有償方式供應土地8.65 公頃,土地有償使用率為51.80%;以劃撥方式供應8.05 公頃,分別為原城鎮(zhèn)居民用地和交通運輸用地及公共管理與公共服務用地。以招拍掛方式供應土地6.07公頃,全部為工礦倉儲用地,占有償供應面積的71.17%。經(jīng)調(diào)查,吉林靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)認真貫徹執(zhí)行國家土地管理的有關法律法規(guī)政策,供地方式符合國家政策,2007 年以來供應的工礦倉儲用地全部通過以招拍掛方式出讓土地。截止到評價時點,開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)不存在有償使用已到期和閑置土地。這充分表明,靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的土地利用監(jiān)督管理成效顯著。
4.1.5 開發(fā)區(qū)未來用地面臨緊張
從開發(fā)區(qū)幾年來的開發(fā)建設和用地情況來看,開發(fā)區(qū)用地量逐年在增加,在國土資源部公告的靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)界址范圍內(nèi)已基本完成項目空間布局。
從開發(fā)區(qū)未來發(fā)展戰(zhàn)略來看:開發(fā)區(qū)按照“構建靖宇工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展重心,建設現(xiàn)代化新城區(qū)”的戰(zhàn)略定位,及打造“三大基地”和“兩大中心”的未來發(fā)展方向,開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位為:礦泉飲品產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代中藥科技產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)特產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)。根據(jù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)定位,結合開發(fā)區(qū)區(qū)位特點,開發(fā)區(qū)具體布局為:礦泉飲品產(chǎn)業(yè)園區(qū)、現(xiàn)代中藥科技園區(qū)、生態(tài)農(nóng)特食品加工園區(qū)、商貿(mào)物流園區(qū)、科技文化商務園區(qū)。靖宇經(jīng)濟開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)域現(xiàn)已基本形成,杭州娃哈哈、農(nóng)夫山泉、康師傅、吳太等著名品牌企業(yè)已落戶開發(fā)區(qū)(均在公告范圍之外)因此,從開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展來分析,現(xiàn)國土資源部公告的用地范圍無法滿足開發(fā)區(qū)發(fā)無法滿足開發(fā)區(qū)未來發(fā)展的需要。
4.2.1 更新用地理念,實現(xiàn)土地資源科學利用
轉變傳統(tǒng)的粗放式的土地利用觀念,提高對土地集約利用的意識。當前,土地資源越來越緊缺,為改善供求矛盾,在土地有限的情況下,必須提高土地利用效率,充分挖掘土地利用潛力,通過改善經(jīng)營管理、增加經(jīng)濟投入等方式提高土地經(jīng)濟效益,建立集約高效的用地模式。
4.2.2 加強規(guī)劃控制,嚴格限定發(fā)展空間
開發(fā)區(qū)經(jīng)過近幾年的建設發(fā)展,原先的規(guī)劃已不適應發(fā)展的需要,大部分開發(fā)區(qū)都在重新編制新的區(qū)域規(guī)劃。在修編規(guī)劃時必須統(tǒng)籌兼顧,本著高起點規(guī)劃,高水平設計,高質(zhì)量建設,高效能管理的原則,經(jīng)過系統(tǒng)科學嚴格規(guī)范的考察論證,報省、市兩級審批。規(guī)劃一經(jīng)批準,就必須嚴格執(zhí)行,不得隨意變動、更改,必須嚴格禁止隨意擴大開發(fā)范圍的行為。
4.2.3 以產(chǎn)出效益最大化為目標,堅持供地與項目投入掛鉤
集約高效利用土地,提高單位面積產(chǎn)出,因此,嚴把土地招商關至關重要,在土地招商引資過程中,要吸引占地少、技術含量高、附加值高的項目。對入?yún)^(qū)企業(yè)的單位土地投資密度、投入產(chǎn)出率和上繳稅收等,制定科學嚴格合理的入園標準。對已征用而尚未開發(fā)的土地,督促有關單位抓緊開發(fā)建設;對沒有能力開發(fā)或不準備開發(fā)的土地必須收回;對征用后用作抵押的,應以妥善處理,堅決杜絕“征而不用,多征少用,征作他用”等違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。
4.2.4 充分運用市場機制,促進集約用地
嚴格執(zhí)行我國土地利用等相關政策規(guī)定,充分運用地價杠桿等市場機制調(diào)控土地市場,提高土地利用效益,同時,建立健全土地預警機制,防范不良行為發(fā)生,引導和規(guī)范土地市場健康有序發(fā)展。
4.2.5 建立建設用地集約利用的激勵和約束機制
在目前土地有限的情況下,必須提高土地利用效率,要建立健全激勵和約束機制,嚴格執(zhí)行有關制度,通過充分發(fā)揮稅收的杠桿作用等經(jīng)濟手段,做到企業(yè)效益要同土地利用效率相掛鉤,形成鼓勵和支持企業(yè)提高土地利用效率的相關政策。在土地利用項目中對于建筑密度、容積率、單位面積產(chǎn)出、利潤額等方面要制定相應的集約用地標準,對用地單位在項目完成時間期限內(nèi)土地利用效率好、單位面積產(chǎn)出高的企業(yè)進行鼓勵,必要時可以實施獎勵措施,從而極大地調(diào)動社會全體成員積極性;對那些沒有在期限內(nèi)完成的項目的用地單位可以適當予以處罰,督促其改善經(jīng)營管理,建立集約高效的用地模式。
4.2.6 強化低效土地處置,實現(xiàn)存量用地效益化
要強化低效土地的處置利用,通過利益吸引、服務促進、政策限制、氛圍逼迫、處罰問責等各種經(jīng)濟、行政、法律措施提高用地單位積極性,引導用地單位盤活閑置地;建立健全用地單位退出機制,通過土地補償?shù)韧緩酱龠M土地流轉,把閑置、半閑置和低效利用土地向優(yōu)質(zhì)項目轉移,實現(xiàn)存量用地效益化。
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