畢瓊仙

（云南省石林彝族自治縣農(nóng)林局，云南 石林 652200）

1 引言

2002年6月11日，國(guó)家林業(yè)局頒布了《林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)施辦法》，對(duì)林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的目的、任務(wù)、方法和要求，以及質(zhì)量控制、造價(jià)控制、進(jìn)度控制等作了詳細(xì)規(guī)定，是各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定地方相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的總依據(jù)。隨后云南省相繼出臺(tái)了《云南省營(yíng)造林工程監(jiān)理實(shí)施細(xì)則》、《監(jiān)理公司設(shè)立辦法》、《監(jiān)理管理辦法》、《監(jiān)理工作方法》、《招投標(biāo)制辦法》等標(biāo)準(zhǔn)、辦法，確保了林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理工作順利進(jìn)行。通過幾年的實(shí)踐，監(jiān)理制使工程建設(shè)方與施工方分離，監(jiān)理單位依法對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理并實(shí)行監(jiān)理單位工程師負(fù)責(zé)制，公平、公正地維護(hù)業(yè)主與被監(jiān)理單位的合法權(quán)益，不斷規(guī)范、完善自身行為，提高了工程質(zhì)量，充分發(fā)揮了投資效益。但是，由于林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的特殊性，在實(shí)施過程中仍存在問題和不足。

2 林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的特點(diǎn)

（1）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是支持社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和基礎(chǔ)性建設(shè)，屬社會(huì)公益建設(shè)范疇。它本身行業(yè)性的經(jīng)濟(jì)效益低下，尤其是在“禁伐令”實(shí)施后，只有經(jīng)濟(jì)投入，難見經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。但森林所提供的強(qiáng)大的生態(tài)功能，是增強(qiáng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。

（2）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)投資大，投資期限長(zhǎng)，林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，見效慢。

（3）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)地域特殊，主要是邊窮山區(qū)、荒山禿嶺，包括荒山造林、退耕還林（草）、石漠化綜合治理、生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林等，點(diǎn)多面廣，管理難度較大。

（4）林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)是以國(guó)家投資為主，全民參與的社會(huì)公益性活動(dòng)。

3 實(shí)行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制的意義

3.1 有利于提高林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量

長(zhǎng)期以來，由于林業(yè)生態(tài)工程項(xiàng)目建設(shè)面廣、類型復(fù)雜、多在邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便、投資額低、建設(shè)周期長(zhǎng)、多無專業(yè)施工隊(duì)等原因，未能實(shí)行監(jiān)理制，缺乏制約機(jī)制，從而不同程度地影響了工程質(zhì)量。林業(yè)生態(tài)工程實(shí)行監(jiān)理制以后，從施工準(zhǔn)備階段（作業(yè)設(shè)計(jì)）到合同工程項(xiàng)目完工驗(yàn)收合格為止，依據(jù)有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)林業(yè)生態(tài)工程的作業(yè)設(shè)計(jì)、種苗、整地、栽植、撫育、施工進(jìn)度及投資等各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)理，上一道工序不合格，不允許進(jìn)入下一道工序，發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量問題的，責(zé)令施工單位停工、返工，將有效地防止出現(xiàn)“豆腐渣工程”，避免“工程腐敗”，有利于提高林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量。

3.2 有利于控制項(xiàng)目成本，確保投資效益

林業(yè)生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)生物工程，必須尊重自然規(guī)律；林業(yè)生態(tài)建設(shè)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，進(jìn)行成本核算。石林縣自2006年以來，每年將上千萬元的資金投入到林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)，管好、用好工程建設(shè)資金，意義重大。實(shí)行林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理制，通過監(jiān)理師簽字方可撥付工程款，將林業(yè)生態(tài)建設(shè)的成本管理與效益掛鉤，與物質(zhì)利益掛鉤，與責(zé)任掛鉤，能有效控制項(xiàng)目成本，避免為爭(zhēng)取國(guó)家資金，而不計(jì)成本、盲目蠻干的做法，確保工程投資效果。

3.3 是實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要手段

全面質(zhì)量管理是起源于工業(yè)制造業(yè)的一種現(xiàn)代科學(xué)管理方法，它的精髓是：高質(zhì)量的產(chǎn)品不是檢測(cè)出來的，而是在各個(gè)環(huán)節(jié)生產(chǎn)出來的。要獲得高質(zhì)量的產(chǎn)品，就必須對(duì)質(zhì)量的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程控制，而不是事后的監(jiān)管。當(dāng)前，石林縣的林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量管理，在整體上尚處于事后檢查和統(tǒng)計(jì)管理的初始階段。防護(hù)林建設(shè)、退耕還林工程、石漠化綜合治理等項(xiàng)目實(shí)施后，完成建設(shè)任務(wù)的數(shù)量已不成問題，而林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量已成為目前工作的主要矛盾，成為工程成敗的關(guān)鍵。如果林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)質(zhì)量上不去，即使完成了規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)，也無法最終實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)目標(biāo)，將會(huì)給國(guó)家造成巨大的人力、物力和財(cái)力浪費(fèi)。重結(jié)果管理而輕過程管理已是一種落后的管理方法。實(shí)行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制，就是把林業(yè)生態(tài)工程質(zhì)量推行到工程實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，是最終實(shí)現(xiàn)全面質(zhì)量管理的必要手段。

3.4 有利于完善林業(yè)管理機(jī)制，規(guī)范工程建設(shè)行為

監(jiān)理制作為連接業(yè)主責(zé)任制、招投標(biāo)制和合同制的中心環(huán)節(jié)，在其他行業(yè)已成為工程建設(shè)中必不可少的重要組成部分。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展的今天，林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)也必須面向市場(chǎng)，接受市場(chǎng)規(guī)則，現(xiàn)在有各種形式的綠化公司、專業(yè)隊(duì)和個(gè)人作為獨(dú)立的法人，參與林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)。在林業(yè)生態(tài)工程中實(shí)行監(jiān)理制，同時(shí)實(shí)行項(xiàng)目管理，加快推行項(xiàng)目法人制和招投標(biāo)制，對(duì)于完善林業(yè)管理機(jī)制，規(guī)范林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)行為具有重要意義。

4 林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)推行監(jiān)理制的現(xiàn)狀

林業(yè)系統(tǒng)自20世紀(jì)90年代開始引進(jìn)工程監(jiān)理制，但主要是對(duì)行業(yè)內(nèi)的林產(chǎn)工業(yè)、民用建筑等項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理。林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目推行工程監(jiān)理制是近十年來才提出來并實(shí)施的。

2002年4月17日，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布了《造林質(zhì)量管理暫行辦法》，明確提出推行造林工程項(xiàng)目監(jiān)理制，規(guī)定凡投資在50萬元以上的造林工程項(xiàng)目，要逐步實(shí)現(xiàn)聘請(qǐng)有造林監(jiān)理資質(zhì)的監(jiān)理單位，對(duì)承建單位的造林施工質(zhì)量，進(jìn)行全過程的監(jiān)理。2002年6月11日，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)監(jiān)理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了實(shí)施監(jiān)理的具體方案。2003年7月23日，國(guó)家林業(yè)局又發(fā)布了《退耕還林工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》（試行）。這些部門規(guī)章的發(fā)布，為林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境。

截至2013年，已有云南和葳工程監(jiān)理有限公司、昆明建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司、云南金杉監(jiān)理咨詢有限公司等，參與監(jiān)理過石林縣昆石路面山植樹造林恢復(fù)植被工程、石漠化綜合治理工程等項(xiàng)目，為石林縣林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)作出了積極努力。但由于這項(xiàng)工作起步晚、起點(diǎn)低等諸多方面的原因，工作中還存在一些困難和問題。

5 存在的問題

5.1 思想認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一

由于林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制還處在摸索階段，其優(yōu)越性還沒有得到充分顯現(xiàn)，人們對(duì)這項(xiàng)制度的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一。不論是業(yè)主，還是施工方，對(duì)工程監(jiān)理都存在一些模糊認(rèn)識(shí)。業(yè)主方往往認(rèn)為，本單位就有搞林業(yè)工程的內(nèi)行人，自己派幾個(gè)質(zhì)檢員自行監(jiān)控就可以了，何必再花錢去請(qǐng)社會(huì)監(jiān)理？而施工方則更多地考慮其經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)工程監(jiān)理持不歡迎或者不配合的態(tài)度。有些政府主管部門的質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，往往把工作的重點(diǎn)放在怎樣爭(zhēng)取到國(guó)家的工程項(xiàng)目資金上，而忽視怎樣把國(guó)家的資金投入效果實(shí)現(xiàn)最大化的問題。這些認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一，是監(jiān)理制推行進(jìn)程中必須要解決的一個(gè)問題。林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)的參與各方，都要提高對(duì)工程監(jiān)理制的認(rèn)識(shí)。其實(shí)，20世紀(jì)80年代，建筑行業(yè)推行監(jiān)理制時(shí)，這類模糊認(rèn)識(shí)也同樣存在，經(jīng)過十幾年的工程實(shí)踐，人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)了它，實(shí)現(xiàn)了從不理解到被動(dòng)接受，再到主動(dòng)選擇監(jiān)理的可喜轉(zhuǎn)變。林業(yè)生態(tài)行業(yè)現(xiàn)在需要的也是這種轉(zhuǎn)變。

5.2 管理制度上的不協(xié)調(diào)

工程監(jiān)理制的實(shí)行，需要有一定的法制環(huán)境。推行工程監(jiān)理制較為成功的工程項(xiàng)目主要是土木工程類，如建筑、鐵道、交通、水利、民航等工程。這些工程的建設(shè)都要遵循嚴(yán)格的建設(shè)程序，普遍推行了一整套規(guī)范的管理制度。這些制度包括項(xiàng)目決策評(píng)估制、工程招標(biāo)投標(biāo)制、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、合同管理制和工程監(jiān)理制。這些制度的建立，為工程監(jiān)理制的實(shí)行創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。工程監(jiān)理制正是在這些配套制度的基礎(chǔ)上，才充分顯示其優(yōu)越性。

就林業(yè)生態(tài)工程而言，雖然其建設(shè)程序也是遵循決策評(píng)估、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工驗(yàn)收等基本程序，但在配套制度方面尚不夠完善。項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程招標(biāo)投標(biāo)制在林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目上沒有完全真正落實(shí)，因此，工程監(jiān)理制的推行過程中存在一些不協(xié)調(diào)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式與適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工程監(jiān)理制，沒有實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)對(duì)接。

在建設(shè)領(lǐng)域的大多數(shù)行業(yè)，工程監(jiān)理制是一項(xiàng)強(qiáng)制推行的制度。哪些工程必須實(shí)行監(jiān)理，哪些工程可以不進(jìn)行監(jiān)理，都有明確的規(guī)定。而對(duì)林業(yè)生態(tài)工程，雖然在一些部門規(guī)章中有規(guī)定，但不是強(qiáng)制性規(guī)定，因此，制度建設(shè)是林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制推行過程中面臨的一個(gè)難題。

5.3 業(yè)主授予監(jiān)理的投資控制權(quán)不到位

工程監(jiān)理的主要職責(zé)是對(duì)工程進(jìn)行“三大控制”，即質(zhì)量控制、進(jìn)度控制和投資控制。為了使監(jiān)理工程師能夠履行上述職責(zé)，業(yè)主必須授予監(jiān)理工程師實(shí)施控制的權(quán)力。而在這三大權(quán)力中，投資控制權(quán)即工程費(fèi)用的支付權(quán)是最核心的權(quán)力。只有有了費(fèi)用的支付權(quán)，才能有效地約束施工單位的行為，發(fā)揮其監(jiān)督管理的作用。其他行業(yè)的普遍做法是通過施工合同和委托監(jiān)理合同，將這些權(quán)力授予監(jiān)理工程師，監(jiān)理工程師享有充分的費(fèi)用支付控制權(quán)。當(dāng)工程質(zhì)量達(dá)到工程師滿意后，由工程師簽發(fā)《支付證書》，業(yè)主在接到支付證書后，才能向承包人付款。當(dāng)工程質(zhì)量達(dá)不到要求時(shí)，監(jiān)理工程師有權(quán)拒絕支付。

而現(xiàn)行的林業(yè)生態(tài)工程管理制度，采用的是“報(bào)賬制”，即在造林任務(wù)結(jié)束后，林業(yè)主管部門組織檢查驗(yàn)收，出具工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，然后憑工程驗(yàn)收?qǐng)?bào)告支付工程款。在這種管理體制下，投資控制的權(quán)力仍然掌握在業(yè)主手中，沒有授予監(jiān)理工程師充分的權(quán)力，影響了監(jiān)理實(shí)施控制的效能。這是一個(gè)需要從制度上予以解決的問題。

5.4 林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理人才儲(chǔ)備不足

在林業(yè)行業(yè)，懂得林業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)人才，可以說人才濟(jì)濟(jì)，但是，既懂得林業(yè)生產(chǎn)，又熟知各種工程技術(shù)規(guī)程、規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還要懂得工程監(jiān)理基本理論和方法的綜合性人才卻為數(shù)不多。林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制需要一定規(guī)模這樣的人才。監(jiān)理工程除了要具備上述知識(shí)，還應(yīng)具有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格。由于林業(yè)系統(tǒng)工程監(jiān)理的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制還不完善，對(duì)林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理工程師的專門培訓(xùn)也不多，監(jiān)理工程師的準(zhǔn)入資格主要是通過建設(shè)部的全國(guó)注冊(cè)監(jiān)理工程師考試取得。目前，取得這一資格的人數(shù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全面推行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理的要求。

6 對(duì)策

6.1 完善工程管理制度，規(guī)范工程監(jiān)理行為

推行林業(yè)生態(tài)工程監(jiān)理制，首先要有制度作保證。林業(yè)主管部門應(yīng)根據(jù)不同類型工程的具體特點(diǎn)，對(duì)必須采取監(jiān)理的工程規(guī)模和范圍作出明確規(guī)定；對(duì)工程監(jiān)理的具體實(shí)施辦法，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出更加切實(shí)可行的實(shí)施規(guī)范；建立和完善工程監(jiān)理的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，對(duì)監(jiān)理企業(yè)的資質(zhì)和監(jiān)理人員的執(zhí)業(yè)資格進(jìn)行有效的管理；對(duì)工程監(jiān)理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)作出明確的規(guī)定。進(jìn)一步落實(shí)和規(guī)范項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程招標(biāo)投標(biāo)制等相關(guān)制度，并編制適合林業(yè)生態(tài)工程的合同文件等等。在制度建設(shè)方面，還有大量的工作要做。只有制度完善了，使工程監(jiān)理有法可依，才能使工程監(jiān)理全面推行。

6.2 加強(qiáng)輿論宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)

工程監(jiān)理制的優(yōu)越性是勿庸置疑的。由于林業(yè)生態(tài)工程推行監(jiān)理制才剛剛起步和工程本身的特殊性、復(fù)雜性，人們對(duì)監(jiān)理制還存在各種模糊認(rèn)識(shí)，這是很正常的。這就需要政府有關(guān)部門加強(qiáng)輿論宣傳，加強(qiáng)業(yè)內(nèi)人士對(duì)工程監(jiān)理的認(rèn)知，讓更多的人了解這項(xiàng)制度的好處。政府林業(yè)主管部門首先要提高認(rèn)識(shí)，重視監(jiān)理制的推廣，把它當(dāng)做加強(qiáng)工程管理、確保工程質(zhì)量的一個(gè)重要手段。參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)的建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位，都要改變傳統(tǒng)觀念，更新管理理念，樹立質(zhì)量意識(shí)，以國(guó)家利益為重，以實(shí)現(xiàn)投資人的投資目的為根本出發(fā)點(diǎn)，積極推行和嚴(yán)格實(shí)施工程監(jiān)理制，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)工程更加快速和健康地發(fā)展。

6.3 加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)人才

工程監(jiān)理是一項(xiàng)智力服務(wù)活動(dòng)，監(jiān)理人員需要具備很高的素質(zhì)。目前，監(jiān)理人員儲(chǔ)備不足，必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)一定規(guī)模的能勝任監(jiān)理工作的專業(yè)人才隊(duì)伍。

7 結(jié)語

工程監(jiān)理制在一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)過幾百年的不斷發(fā)展和完善，其基本理論和方法，已得到世界各國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的廣泛認(rèn)同。隨著我國(guó)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的迅速發(fā)展和人們質(zhì)量意識(shí)的不斷提高，林業(yè)生態(tài)工程實(shí)行監(jiān)理制是必然的趨勢(shì)。只要我們認(rèn)真探索，努力實(shí)踐，解決好監(jiān)理過程中存在的問題，一定會(huì)給石林縣的林業(yè)生態(tài)建設(shè)帶來實(shí)實(shí)在在的好處。

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