裴紅萍，宋 樾

（水利部預算執(zhí)行中心，100053，北京）

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步推進、先易后難、分步實施”的原則，自2005年以來，水利財務管理部門在水利部黨組的領導下，以預算項目支出績效評價為切入點，穩(wěn)步推進水利預算績效管理改革，取得了明顯成效。

一、推進水利預算績效管理的主要措施

1.加強理論研究和制度建設，夯實預算績效管理基礎

2005年，財政部推行預算項目績效考評制度以后，水利部財務管理部門在部黨組的統(tǒng)一部署下，及時選取“引江濟太”“節(jié)水型社會建設”等項目開展預算項目績效考評試點工作。在實踐的基礎上，水利部財務主管部門及時啟動了水利預算績效管理理論研究和制度建設工作。2009年，組織開展了 “水利部直屬預算單位行政事業(yè)類項目績效考評指標體系”課題研究工作，探索建立普遍適用于水利行業(yè)管理、具有普遍指導意義的、比較完整和規(guī)范的績效考評指標體系，對推動水利預算績效考評工作進行了有益的嘗試。2012年，根據(jù)財政部推動預算績效管理工作的最新形勢和水利預算管理的實際需要，水利部黨組將“水利績效管理體系建設研究”列為年度重大研究課題，委托財政部財科所等權威機構承擔，開展構建水利績效管理體制和制度的研究工作。該課題完成后，“關于推進水利預算績效管理的意見”“水利部預算支出績效評價工作規(guī)程”及其配套的考核辦法等有望頒布實施，將對水利預算績效管理制度體系建設起到重要的推動作用。

2.完善管理機構，加強預算績效管理工作組織領導

經過協(xié)調，水利部初步構建起了預算績效組織管理體系，管理體制從單一的財務部門管理向財務部門與相關業(yè)務部門齊抓共管轉變。對于“防汛”“水質監(jiān)測”等涉及單位較多的經常性專項，水利部明確由業(yè)務分管副部長作為單位負責人，相關業(yè)務主管司局的負責人作為項目負責人的管理體制，由財務司會同業(yè)務主管司局，對各項目單位提出的績效目標和評價指標進行匯總審查，并共同開展績效評價工作，評價報告經部領導審定后再正式上報財政部。

2012年9月，財政部印發(fā)《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》以后，水利部及時成立了部預算管理領導小組指導水利部預算管理工作，由分管財務工作的副部長擔任組長，相關業(yè)務司局主要負責人為成員，績效管理中的重大問題由領導小組研究協(xié)調解決。預算管理領導小組的成立，初步形成了“財務搭臺，多方參與”的局面，為績效管理工作提供了組織保障。

3.重視績效目標管理，前置預算績效管理端口

根據(jù)財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預 〔2011〕416號），預算績效管理分為績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和運用管理4個環(huán)節(jié)?？冃繕斯芾硎菍嵤╊A算績效管理的前提和基礎。同時，制定績效目標和評價指標也是水利預算績效管理的重點和難點。為此，水利部探索建立了 “自下而上”“自上而下”相結合的績效目標管理模式和從預算編制源頭確立績效目標的管理制度，將預算績效管理端口前置?！耙簧稀苯ㄗh階段由各項目承擔單位自行申報績效目標，水利部進行匯總梳理后，結合財政部反饋的意見和建議，由部機關相關業(yè)務主管司局根據(jù)業(yè)務工作目標、項目工作內容和工作量提出各打捆項目的績效指標框架和績效目標指標值，上報分管部領導審批確定后再自上而下逐級分解。各級預算單位根據(jù)業(yè)務司局分解指標完成“二上”績效目標填報工作?！白韵露稀迸c“自上而下”相結合的預算績效目標管理方式使得項目與中心工作的結合更加緊密，績效目標和指標的設定更加科學、完善。

2012年，為進一步推進預算管理的科學化、精細化，提高水利財政資金使用效率和效益，水利部制定和印發(fā)了 《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》。該辦法要求所有申報水利部部門預算的項目應在預算編制年度前一年完成項目立項必要性、可行性等方面的論證儲備入庫。

4.多方參與，努力提高預算績效管理水平

水利部在推動預算績效管理過程中，既堅持由財務管理部門牽頭，做到責任明確，又堅持邀請相關業(yè)務主管部門參與，借助行業(yè)專家和社會中介的力量，不斷提高預算績效管理水平。在水利預算績效管理工作中，水利財務管理部門負責確定年度績效管理試點范圍和績效目標管理工作，組織績效評價工作，并對部屬預算單位的預算績效評價工作進行指導和監(jiān)督。業(yè)務部門參與項目績效目標、指標值的審核、過程監(jiān)控和績效評價工作。財務管理部門和業(yè)務主管部門的協(xié)調配合，不僅進一步推動了預算管理與業(yè)務工作的結合，而且有利于業(yè)務部門進一步理清各項目單位職責落實和業(yè)務開展情況。

為進一步提高預算績效評價的客觀性和公正性，水利部還積極探索建立預算績效管理智庫，在水利財政預算績效評價環(huán)節(jié)引進專家和中介機構參與。對于一些支出規(guī)模大、專業(yè)性較強或復雜程度較高的項目，聘請專家或中介機構介入績效評價全過程。從績效目標的設定、實施過程的中期監(jiān)控到績效評價的各個環(huán)節(jié)，均有專家或中介機構進行專業(yè)參與評定和指導，不斷提高水利預算績效評價的專業(yè)化程度。

二、水利預算績效管理工作的難點

1.在預算績效目標管理環(huán)節(jié)，科學合理確定績效目標的難度較大

從制度層面來看，財政部出臺的《關于推進預算績效管理的指導意見》和《財政支出績效評價管理辦法》雖然對績效目標的設定、審核作出相關規(guī)定，但僅是局限于過程、環(huán)節(jié)或績效目標設定工作本身作出的粗略規(guī)定。有關績效目標管理的獨立成文的制度規(guī)定還沒有出臺，績效目標管理工作缺乏科學合理的量化指標進行指導或者約束。從水利財政資金的屬性來看，公益性很強的支出屬性導致對外部提供的有效公共服務無法用類似企業(yè)利潤等績效指標進行衡量。如“防汛業(yè)務費”項目支出所產生的經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和可持續(xù)性影響應用什么績效指標進行反映，如何準確進行計算和測量，用何種標準進行事后評價等，非常復雜。從預算績效管理基礎工作來看，科學合理的績效目標應與單位發(fā)展目標、項目工作目標高度相關，并且是具體的、可衡量的、一定時期可實現(xiàn)的。由于大多數(shù)水利直屬預算單位沒有編制中長期發(fā)展規(guī)劃和項目預算規(guī)劃，導致部分水利財政資金支出績效目標不明確，年度間的績效目標銜接不清晰，績效指標、指標值無法建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎之上，科學合理的績效指標體系建立難度較大。

2.在預算績效運行跟蹤監(jiān)控管理環(huán)節(jié)，缺乏有效的信息搜集反饋機制和跟蹤監(jiān)控手段

首先，績效監(jiān)控的標準難以建立?？冃ПO(jiān)督評價指標體系是衡量被監(jiān)督單位或對象績效目標完成程度的尺度，指標體系和評價標準的缺乏制約了績效監(jiān)督工作的開展。其次，績效監(jiān)督取證困難。實施績效監(jiān)督必須建立在較為完備的資料收集工作基礎之上。但由于水利預算績效管理工作開展時間不長，預算績效的觀點還不夠深入，被績效監(jiān)督的單位或者項目資料收集往往不全，加上財務管理水平跟不上，項目支出核算不清晰，導致績效監(jiān)控取證難度較大。再次，水利預算績效管理信息系統(tǒng)缺失，績效監(jiān)控手段落后。理想的預算績效監(jiān)控應該是適時的、便捷的。例如，防汛業(yè)務費項目的中績效產出指標——“防汛值班人次”和水質監(jiān)測業(yè)務項目“斷面監(jiān)測頻次”應該可以在每次績效產出后，及時在績效監(jiān)控信息系統(tǒng)填報，以便主管部門隨時了解績效目標完成情況，實現(xiàn)全過程監(jiān)控。由于水利預算績效管理信息系統(tǒng)尚未建立，主管部門無法對績效目標運行情況、績效指標完成情況等實現(xiàn)及時掌握，也難于及時發(fā)現(xiàn)績效目標偏離情況，導致績效管理失控和失范。

3.在預算績效評價實施管理環(huán)節(jié)，確定、選取科學合理的績效評價指標體系和評價方法難度大

首先，設置科學規(guī)范的績效評價指標難度大?？冃гu價指標是預算績效評價的核心和關鍵。由于水利財政資金支出的業(yè)務領域具有多樣性，評價指標必須符合不同業(yè)務領域的不同特點，才能客觀、公正地體現(xiàn)財政支出的績效，短時間內要設置出適用于不同水利財政資金支出的評價指標難度較大。同時，由于既往基礎數(shù)據(jù)收集工作薄弱，評價信息不對稱，評價指標與績效目標結合不夠緊密等原因，導致難以科學規(guī)范地設置績效評價指標，也難于對水利財政資金支出績效真正進行量化衡量。

其次，制定合理的評價標準難度大。其制定需要依據(jù)一定量的有效樣本為基礎，并借助數(shù)學統(tǒng)計原理進行嚴謹?shù)臏y算。基礎數(shù)據(jù)的缺乏導致樣本收集困難，水利工作地域分布廣導致同樣工作所需財政支出差異大，水利財政支出績效以社會公益效益為主、難于量化等原因，導致績效評價標準設置難度大。而現(xiàn)行水利預算績效評價標準主要依據(jù)一些行業(yè)規(guī)范和工程上的管理指標，側重于技術、工程和資金使用的合規(guī)性評價，難以真正實現(xiàn)對水利財政資金使用效益的有效評價。

再次，選取合適的評價方法難度大?，F(xiàn)行的預算績效評價方法主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法和公眾評判法等。由于收付實現(xiàn)制會計核算制度導致的投入核算不準確，歷史基礎數(shù)據(jù)收集情況、不同單位、地域財政支出情況差異，績效評價主體機構人員配備現(xiàn)狀等因素制約，在實際預算績效評價工作中選擇合適的評價方法難度較大。

4.在績效評價結果的運用環(huán)節(jié)，評價結果的權威性、公信力不足導致運用難以落實

首先，受評價指標、標準和方法的科學性、合理性的限制，評價結果的權威性、公信力不足，導致評價結果的約束力不強，難于真正發(fā)揮規(guī)范績效管理、完善預算編制、提高水利財政資金使用效益的作用。其次，運用評價結果共識達成尚需時日。預算績效管理不僅僅是財務管理部門的責任，更需要業(yè)務主管部門、各級水利預算單位和項目單位的強力協(xié)作。但由于沒有相關法律制度的約束，預算績效管理的意識不到位和共識尚未有效形成，導致目前水利績效評價結果還未得到很好的運用，各單位、部門還不能應用評價結果進行有效的預算績效分析和改進，從而真正發(fā)揮提高水利財政資金效益的作用。

三、繼續(xù)深化水利預算績效管理的措施建議

1.繼續(xù)加強制度建設工作

認真落實《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015 年）》中關于“完善管理制度體系”的主要任務和重點工作要求，在財政預算績效管理制度框架體系內，逐步探索建立具有水利行業(yè)特色、覆蓋全部水利財政資金支出的、操作性和針對性更強的水利預算績效管理制度體系。要通過制度建設，進一步明確水利預算績效管理落實《預算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》的具體工作安排。要通過制度建設，進一步明確財務資金管理部門、業(yè)務主管部門、紀檢監(jiān)察部門和內部審計部門、資金使用單位、項目負責人在預算績效管理中的責任和分工，逐步建立起職責明確、權責對稱、分工協(xié)調的水利預算績效管理組織構架。要通過制度建設或完善水利預算執(zhí)行考核機制、預算執(zhí)行監(jiān)控機制，逐步建立起水利預算績效管理考核機制和問責機制，為在水利預算績效管理領域真正落實“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”提供制度保障。要通過制度建設，明確參與水利預算績效管理的專家、中介機構的準入機制和管理要求，為建設水利預算績效管理專家學者庫、中介機構庫提供制度依據(jù)。

2.繼續(xù)開展理論研究工作

要認真研究、借鑒西方發(fā)達國家關于財政支出績效管理改革的經驗和做法，重點關注這些國家在社會公益事業(yè)投入財政支出、水利管理財政資金支出等方面的績效管理做法，為處于起步階段的水利預算績效管理提供理論基礎和改革經驗。要認真系統(tǒng)研究總結國內部分省市在財政支出績效管理改革方面的實踐探索，為推動水利預算績效管理提供操作層面的方式方法。要細致深入地研究水利財政資金支出的特點特性，逐類逐項地總結提煉出每一類資金支出后的產出和效益指標，并明確績效評價的標準，逐步解決績效目標不明確，績效指標不細化、不量化，績效評價標準不明確、不科學等現(xiàn)實問題，逐步建立起較為完善的績效指標庫。

3.逐步完善改革配套基礎支撐條件

要大力宣傳預算績效管理理念，充分利用各種媒體在水利財政資金支出領域涉及范圍內廣泛宣傳預算績效管理的基本理念、基本要求、典型做法、經驗效益等。要加大培訓工作力度，將財務管理人員、水利財政資金支出責任人、參與預算績效管理人員納入培訓范圍，不斷提高水利預算績效管理人員隊伍的業(yè)務能力和績效管理的工作質量。要盡快開展水利預算績效管理信息系統(tǒng)建設工作，重視績效管理基礎數(shù)據(jù)的收集整理工作，開展水利預算績效管理信息系統(tǒng)建設工作，進一步提高水利預算績效管理信息化水平。