魏顯棟

（水利部長江水利委員會水政監(jiān)察總隊(duì)，430010，武漢）

一、專項(xiàng)整治行動開展情況

2011年4—7月，長江委聯(lián)合河南、湖北兩省水利廳組織相關(guān)地方水行政主管部門，在丹江口水庫庫區(qū)范圍內(nèi)開展了違法攔汊筑壩活動的清理排查和專項(xiàng)整治行動，經(jīng)過集中整治，依法制止和糾正多起水事違法行為，查處多起水事違法案件，加強(qiáng)了丹江口水庫水行政管理，規(guī)范了丹江口水庫庫區(qū)水事活動秩序。

1.行動緣由

丹江口水庫地跨湖北、河南兩省，是南水北調(diào)中線工程的重要水源地，有著特殊的地理區(qū)域位置和重要的防洪、調(diào)水功能。2011年年初以來，長江委多次接到群眾舉報，稱丹江口水庫存在非法攔汊筑壩行為。2—3月間，長江委水政監(jiān)察人員在丹江口水庫庫區(qū)執(zhí)法巡查時，發(fā)現(xiàn)庫區(qū)存在多處非法攔汊筑壩行為，侵占庫容、阻礙行洪、污染水環(huán)境等危害越發(fā)顯現(xiàn)，任其發(fā)展將嚴(yán)重影響丹江口水庫的正常運(yùn)行和南水北調(diào)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須堅(jiān)決制止和嚴(yán)厲打擊。

針對丹江口水庫內(nèi)違法攔汊筑壩活動猖獗的狀況，長江委于2011年4月2日，向河南、湖北兩省水利廳下發(fā)了《關(guān)于在丹江口水庫開展攔汊筑壩違法行為專項(xiàng)整治的緊急通知》（以下簡稱《緊急通知》），要求兩省水利廳盡快組織相關(guān)地方水行政主管部門全面排查各自轄區(qū)范圍內(nèi)的違法攔汊筑壩行為，采取“清、查、糾、改、督”的方式開展專項(xiàng)整治行動。

2.地方排查

《緊急通知》下發(fā)后，兩省水利廳高度重視，組織成立了專項(xiàng)整治領(lǐng)導(dǎo)小組，及時將通知內(nèi)容進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，并強(qiáng)調(diào)必須按要求對庫區(qū)違法攔汊筑壩行為進(jìn)行全面清理排查，及時整改排查存在的問題。

河南省南陽市水利局、淅川縣水利局迅速開展了地毯式自查工作，縣水政監(jiān)察大隊(duì)分為兩個工作組沿庫進(jìn)行巡邏，累計(jì)組織巡邏艇巡邏20余次，出動執(zhí)法人員130余人次，排查沿丹江口水庫200余處，支流20余條。湖北省十堰市水利水電局在接到省水利廳轉(zhuǎn)發(fā)的《緊急通知》后，立即向丹江口市、武當(dāng)山特區(qū)、鄖縣、鄖西縣等相關(guān)縣市區(qū)水行政主管部門傳達(dá)通知精神，并要求各地組織專班，以普遍巡查與重點(diǎn)檢查相結(jié)合的方式，對庫區(qū)周邊攔汊筑壩情況進(jìn)行全面排查。

經(jīng)排查，發(fā)現(xiàn)近10起違法攔汊筑壩行為，相關(guān)水行政主管部門對發(fā)現(xiàn)的問題按照不同情況采取不同措施，既堅(jiān)持一視同仁又做到有的放矢，既講求實(shí)效又做到法律無情、執(zhí)法有節(jié)的基本原則，對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的水事違規(guī)行為現(xiàn)場予以糾正，需要補(bǔ)辦手續(xù)的，積極指導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主開展有關(guān)工作，按程序辦理；對水事違法行為責(zé)令立即停止，提出限期整改要求，并力促整改及時到位，切實(shí)處理好發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與保護(hù)水資源的關(guān)系；對不聽勸阻、我行我素的以身試法者堅(jiān)決依法予以嚴(yán)懲，該拆除的拆除，該清理的清理。

3.聯(lián)合督導(dǎo)

2011年4—5月，長江委派出督察組，分別會同河南、湖北兩省水利廳對丹江口水庫攔汊筑壩違法行為專項(xiàng)整治情況進(jìn)行督導(dǎo)。督察組先后聽取了相關(guān)地方水行政主管部門對轄區(qū)范圍內(nèi)丹江口水庫違法攔汊筑壩行為清理排查和專項(xiàng)整治情況的工作匯報及部分項(xiàng)目建設(shè)單位整改情況匯報，并要求相關(guān)地方水行政主管部門繼續(xù)加大日常監(jiān)管力度，共擔(dān)一份責(zé)，共盡一份力，堅(jiān)決打擊水事違法行為，依法查處水事違法案件，維護(hù)好丹江口水庫正常的水事秩序。

4.掛牌督辦

長江委對重大水事違法案件進(jìn)行了掛牌督辦，多次發(fā)文或到現(xiàn)場督辦，確保案件一查到底、執(zhí)行到位。十堰市漢丹源農(nóng)牧漁發(fā)展專業(yè)合作社泗河非法筑壩項(xiàng)目，于2011年2月23日開始施工，建成壩頂長度約83 m，寬度約23 m，壩高約10 m，壩頂高程約150 m的土壩,違反了防洪法第二十二條的規(guī)定，屬一起典型危害防洪安全的違法建設(shè)行為。當(dāng)事人在收到《責(zé)令停止水事違法行為通知書》和《關(guān)于責(zé)令限期拆除泗河筑壩工程的通知》后，仍然不予理會繼續(xù)違法施工。在專項(xiàng)整治行動中，長江委將此案作為典型進(jìn)行掛牌督辦，與湖北省水利廳組成聯(lián)合督察組進(jìn)行現(xiàn)場督導(dǎo)，大壩終被依法強(qiáng)制爆破拆除。

二、存在的問題

執(zhí)法實(shí)踐表明，丹江口水庫監(jiān)管是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，違法筑壩專項(xiàng)整治行動不能僅停留在搞突擊行動層面上。本次專項(xiàng)整治行動雖然取得了一定的成效，但不可否認(rèn)，還存在不少困難，同時也暴露出一些問題。

1.水法規(guī)缺失致使執(zhí)法權(quán)限不清

目前，流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門在丹江口水庫的水行政管理方面缺少操作性強(qiáng)的法律法規(guī)具體規(guī)定，也沒有規(guī)范性文件指導(dǎo)，而傳統(tǒng)的水庫管理模式往往帶有片面重視技術(shù)管理和工程管理，忽視水資源、水域保護(hù)和水行政管理的觀念，更多是以水利樞紐工程的管理、維護(hù)養(yǎng)護(hù)為主要工作內(nèi)容，以水利樞紐工程的安全運(yùn)行為目的，僅將水工程管理確權(quán)劃界用地作為管理范圍，致使水庫監(jiān)管職責(zé)不清，執(zhí)法主體模糊，造成了流域機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門在具體處理上的困惑，這給嚴(yán)厲打擊違法行為以及進(jìn)一步治理帶來了一定的難度。

2.水法制觀念淡薄引起逐利沖動

庫區(qū)部分建設(shè)單位和少數(shù)民眾法律意識不強(qiáng)，對有關(guān)水法規(guī)的嚴(yán)肅性認(rèn)識不夠，在水行政執(zhí)法人員多次到現(xiàn)場宣傳水法規(guī)、多次進(jìn)行說服教育和耐心解釋并明確指出嚴(yán)重法律后果的情況下，面對圍庫養(yǎng)殖的誘惑和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，毫不顧及河道防汛行洪能力、防洪安全和水資源保護(hù)，仍然我行我素繼續(xù)違法建設(shè)，對水法規(guī)沒有敬畏之心。

3.違規(guī)建設(shè)導(dǎo)致無序開發(fā)

有的非法攔汊筑壩是看重丹江口水庫水源地金字招牌的區(qū)域優(yōu)勢，配合旅游開發(fā)等招商引資項(xiàng)目，部分建設(shè)單位往往主觀上抱著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的良好愿望，但是由于對水法規(guī)要求的基本建設(shè)程序和審批規(guī)定不夠重視，肆意開發(fā)建設(shè)，侵占河湖，占用河道岸線，給庫區(qū)涉水項(xiàng)目建設(shè)秩序、水資源管理和水環(huán)境保護(hù)帶來較大負(fù)面影響。

4.僥幸心理催生冒險行為

有的非法攔汊筑壩者往往認(rèn)為身處偏僻地區(qū)，相關(guān)部門可能監(jiān)管不到，抱著僥幸心理，只考慮如何謀取不法利益，漠視法律，以身試法，非法筑壩圍庫進(jìn)行漁業(yè)養(yǎng)殖。如果不有效整治和依法查處，更易被跟風(fēng)效仿，形成違法筑壩泛濫之勢。

5.執(zhí)法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)有待落實(shí)

在本次專項(xiàng)整治行動中，強(qiáng)制爆破拆除十堰市漢丹源農(nóng)牧漁發(fā)展專業(yè)合作社泗河土壩，請爆破公司及相關(guān)費(fèi)用達(dá)到80余萬元，相關(guān)水法規(guī)雖然明確規(guī)定“誰設(shè)障，誰清障”，但在實(shí)踐中，因當(dāng)事人利令智昏，孤注一擲，筑壩采取借款或貸款建設(shè)的方式，其經(jīng)濟(jì)上百余萬元的債務(wù)本已無力承受，根本無能力支付清障費(fèi)用，而執(zhí)法單位也沒有此項(xiàng)預(yù)算費(fèi)用，致使執(zhí)法工作做得越多，執(zhí)法單位的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)越沉重，給執(zhí)法工作帶來較大困難。

6.庫區(qū)消落地確權(quán)劃界工作滯后

根據(jù)水庫調(diào)度運(yùn)行方式初步估算，丹江口大壩加高工程完成后，水庫消落區(qū)面積約 35萬畝 （2.33萬hm2），由于自然地理?xiàng)l件和歷史原因，這部分土地一直未辦理注冊登記，沒有完成或開展確權(quán)劃界工作，沒有設(shè)置界碑、界樁，消落地基本處于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和群眾自由支配自發(fā)利用階段,導(dǎo)致在經(jīng)營上存在較大的隨意性，在一定程度上破壞了庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，造成水土流失、水環(huán)境污染和防洪安全隱患的發(fā)生。

三、思考與建議

為有效維護(hù)丹江口水庫庫區(qū)正常水事秩序，針對執(zhí)法工作中遇到的困難和存在的問題，應(yīng)從以下幾方面著手加以解決：

1.加快水庫管理立法步伐

有法可依是依法治理的前提和基礎(chǔ)，盡快出臺針對丹江口水庫管理的法規(guī)或辦法十分必要和緊迫。建議加快水庫管理立法工作步伐，重視水法規(guī)體系的配套銜接，從保障防洪安全、工程安全和供水安全角度對庫區(qū)基本建設(shè)作進(jìn)一步規(guī)范，明確水庫管理部門職能職權(quán)，理清水庫管理部門和地方水行政主管部門在水庫的水行政執(zhí)法職責(zé)和相互關(guān)系，提高執(zhí)法效能，把庫區(qū)各項(xiàng)水事活動納入法制管理的軌道，使水庫水行政執(zhí)法工作有法可依、有章可循。同時，盡快擬定庫區(qū)確權(quán)劃界方案，開展庫區(qū)消落地確權(quán)劃界，完成丹江口水庫界碑、界樁、水位警示牌、宣傳牌設(shè)置等相關(guān)工作，解決水庫管理權(quán)屬問題。

2.廣泛宣傳，深入普法

“知法才能守法”。必須開展集中性和經(jīng)常性相結(jié)合的水法規(guī)宣傳教育活動，加大水法規(guī)宣傳教育力度，營造依法治水輿論氛圍，形成良好的水行政執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)相關(guān)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政和依法治水的意識，提高水行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和能力，增強(qiáng)庫區(qū)民眾的水法律意識和水法治觀念，不斷提高群眾對水法規(guī)的認(rèn)知度和守法自覺性。建立暢通便捷的社會參與和監(jiān)督渠道，公布舉報電話，設(shè)立舉報箱，充分發(fā)揮其他個人和組織的監(jiān)督作用，引導(dǎo)、鼓勵公眾積極參與治理。同時，充分依托新聞媒體等多種宣傳平臺，對大要案的查處情況進(jìn)行跟蹤報道，營造聲勢，用群眾身邊發(fā)生的已查處的典型違法案例教育群眾，讓抽象的法律條文具體化，在全社會起到“查處一案、打擊一個、震懾一方、教育一片”的警示和威懾作用，力求以最低的監(jiān)管成本取得最高的行政效能，做到懲防并舉、事半功倍。

3.加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通齊抓共管

針對丹江口水庫水行政執(zhí)法點(diǎn)多、線長、面廣、水事活動眾多、違法行為頻繁發(fā)生、執(zhí)法任務(wù)艱巨的特點(diǎn)，強(qiáng)化流域與區(qū)域水政監(jiān)察隊(duì)伍之間的聯(lián)動協(xié)作，積極探索流域與行政區(qū)域水行政執(zhí)法會商和聯(lián)動機(jī)制的形成，推動與庫周公安、交通、海事、國土等部門的橫向聯(lián)系，努力爭取社會及地方政府各部門領(lǐng)導(dǎo)對水庫水政工作的重視與支持，逐步建立定期協(xié)商、信息通報、定期排查、聯(lián)合調(diào)查、案件督辦和案件移送等工作機(jī)制，充分發(fā)揮各職能部門的資源優(yōu)勢，切實(shí)形成工作合力，通力協(xié)作，齊抓共管，多措并舉，織就一張庫區(qū)全覆蓋的水行政執(zhí)法網(wǎng)，在協(xié)調(diào)和互動中推進(jìn)丹江口水庫管理的新局面。

4.落實(shí)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障

保證專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，提高水行政執(zhí)法對丹江口水庫水資源可持續(xù)利用的保障、護(hù)航能力，避免追求部門利益問題，消除執(zhí)法部門帶有趨利動機(jī)的行政執(zhí)法行為，維護(hù)法律權(quán)威，確保法律的尊嚴(yán)。爭取恢復(fù)水行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一著裝，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，在裝備保障、待遇落實(shí)、資金投入等多方面給予支持，切實(shí)增強(qiáng)執(zhí)法人員的使命感，不斷提高水行政執(zhí)法的執(zhí)行力，更好地為維護(hù)丹江口水庫正常的水事秩序保駕護(hù)航。

5.轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，注重日常監(jiān)管

按照預(yù)防為主、防查并重的原則，堅(jiān)持開展經(jīng)常性的執(zhí)法巡查，加大丹江口水庫水行政執(zhí)法日常監(jiān)管力度，通過常態(tài)化的執(zhí)法巡查，靠前管理，靠前監(jiān)督，靠前執(zhí)法，管小管早，及時掌握水事動態(tài)，避免水事違法活動規(guī)模擴(kuò)大，降低水事違法活動的危害程度和查處難度，降低行政管理成本和執(zhí)法成本，實(shí)現(xiàn)從“突擊整治”向“日常監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)長效管理。同時，加強(qiáng)事前引導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)論證，及時告知相關(guān)單位有關(guān)水法規(guī)的規(guī)定，積極指導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主開展有關(guān)前期工作、按程序辦理有關(guān)手續(xù)，變事后查處為事前預(yù)防，把水事違法案件消滅在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)庫區(qū)水行政執(zhí)法日常監(jiān)督檢查工作的規(guī)范化、制度化。

6.加大水事違法案件的查處力度

積極履行水行政執(zhí)法職責(zé)，嚴(yán)厲打擊水事違法行為，依法查處水事違法案件，堅(jiān)持露頭就打，堅(jiān)決防止反彈，始終保持嚴(yán)管、嚴(yán)治、嚴(yán)打的高壓態(tài)勢，通過嚴(yán)格執(zhí)法，確保法律尊嚴(yán)，樹立法律權(quán)威，塑造流域機(jī)構(gòu)和水行政主管部門的良好形象。

四、結(jié) 語

丹江口水庫是南水北調(diào)中線工程的重要水源地，管理好丹江口水庫，事關(guān)“一庫清水送京津”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，開發(fā)保護(hù)好丹江口水庫，事關(guān)和諧社會的構(gòu)建。流域管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)地方水行政主管部門要從促進(jìn)丹江口水庫水資源的可持續(xù)利用和庫區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，以高度的政治責(zé)任感，積極推進(jìn)庫區(qū)水行政執(zhí)法工作的開展，加大水行政執(zhí)法力度，以執(zhí)法促管理，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]李建章.深入推進(jìn)水利法治建設(shè)全面提高依法行政水平——訪水利部政策法規(guī)司司長趙偉[J].中國水利，2010（24）.