賀 瀾

（審計(jì)署，100125,北京）

2011年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中明確要求，要把水利作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)，突出加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，大力發(fā)展民生水利，力爭(zhēng)通過5至10年努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面。貫徹落實(shí)2011年中央1號(hào)文件精神，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村宏偉目標(biāo)的要求，水利建設(shè)任務(wù)很重，投資需求量仍然很大。中央水利建設(shè)基金成為全國(guó)尤其是中央統(tǒng)籌水利建設(shè)和管理的重要資金來(lái)源和渠道，是建立完善水利投融資機(jī)制的重要組成部分。

一、中央水利建設(shè)基金歷史沿革及有關(guān)規(guī)定

1997年1月，為加快水利建設(shè)步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改變重點(diǎn)水利工程設(shè)施和江河防洪體系建設(shè)滯后狀況，緩解水資源供需矛盾，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了 《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》（國(guó)發(fā)〔1997〕7號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱 《暫行辦法》）， 規(guī)定自1997年1月1日起征收水利建設(shè)基金，執(zhí)行期限至2010年12月31日。2011年1月，財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法〉的通知》（財(cái)綜〔2011〕2 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）規(guī)定自2011年1月1日起繼續(xù)征收水利建設(shè)基金，執(zhí)行期限至2020年12月31日。

1.中央水利建設(shè)基金征收來(lái)源和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，中央水利建設(shè)基金是從中央有關(guān)部門收取的政府性基金（包括車輛購(gòu)置附加費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)、鐵路建設(shè)基金、市話初裝費(fèi)、郵電附加、中央分成的電力建設(shè)基金）中，按3%的比例提取，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他可用于水利建設(shè)基金的資金。2001年后，市話初裝費(fèi)、郵電附加費(fèi)取消，車輛購(gòu)置附加費(fèi)由車輛購(gòu)置稅取代，電力建設(shè)基金轉(zhuǎn)為農(nóng)網(wǎng)還貸基金。目前，中央水利建設(shè)基金的來(lái)源主要有港口建設(shè)費(fèi)、鐵路建設(shè)基金。2011年新頒布的《管理辦法》規(guī)定中央水利建設(shè)基金來(lái)源：一是從車輛購(gòu)置稅收入中定額提取；二是從鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)收入中提取3%；三是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其他可用于水利建設(shè)基金的資金。

2.中央水利建設(shè)基金使用范圍

《暫行辦法》規(guī)定，水利建設(shè)基金首先要用于現(xiàn)有的水利工程建設(shè)。2002年前，中央水利建設(shè)基金使用結(jié)構(gòu)為：70%用于水利工程建設(shè)，30%用于防汛應(yīng)急。2002年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》，將水利建設(shè)基金的具體使用范圍調(diào)整為：55%用于水利工程建設(shè)，30%用于水利工程維護(hù)，15%用于應(yīng)急度汛。新頒布的《管理辦法》規(guī)定，中央水利建設(shè)基金專項(xiàng)用于關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的防洪和水資源配置工程建設(shè)及其他經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的水利工程建設(shè)、中央水利工程維修養(yǎng)護(hù)、防汛應(yīng)急度汛。資金使用結(jié)構(gòu)仍延續(xù)了2002年規(guī)定，同時(shí)規(guī)定各部分資金結(jié)余可統(tǒng)籌安排使用。

二、中央水利建設(shè)基金預(yù)算管理情況

1.水利工程部分

對(duì)用于工程建設(shè)的中央水利建設(shè)基金，一般是每年10月份國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部告知水利部下一年中央水利建設(shè)基金可支出規(guī)模，水利部根據(jù)基金規(guī)模及水利建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，編制中央水利建設(shè)基金建議計(jì)劃，落實(shí)到具體項(xiàng)目，并報(bào)送國(guó)家發(fā)改委。在下一年初，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文下達(dá)當(dāng)年中央水利建設(shè)基金計(jì)劃；水利部收到文件后，即辦理轉(zhuǎn)下計(jì)劃文件，各單位根據(jù)水利部轉(zhuǎn)下的計(jì)劃及項(xiàng)目實(shí)際，層層下達(dá)到項(xiàng)目實(shí)施單位。

水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算編制的程序?yàn)椋核繀R總向國(guó)家發(fā)改委提出中央建設(shè)基金項(xiàng)目建議投資計(jì)劃；國(guó)家發(fā)改委商財(cái)政部、水利部確定中央水利建設(shè)基金項(xiàng)目及金額；水利部預(yù)算單位按照確定的項(xiàng)目表編制水利建設(shè)基金項(xiàng)目（水利工程部分）政府性基金預(yù)算；財(cái)政部下達(dá)水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算。如果國(guó)家發(fā)改委未能在“二上”部門預(yù)算報(bào)送前確定中央建設(shè)基金項(xiàng)目投資計(jì)劃，水利部則不編制水利建設(shè)基金項(xiàng)目 （水利工程部分）政府性基金預(yù)算。在國(guó)家發(fā)改委下達(dá)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃（草案）并確定水利建設(shè)基金項(xiàng)目后，另行向財(cái)政部單獨(dú)申請(qǐng)預(yù)算，以追加預(yù)算的方式下達(dá)資金。

該部分中央水利建設(shè)基金投資納入中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃，“十一五”以來(lái)，該部分工程主要用于黃河下游治理、西霞院反調(diào)節(jié)水庫(kù)等項(xiàng)目。從實(shí)際執(zhí)行的情況來(lái)看，該部分中央水利建設(shè)基金的投資是作為發(fā)改委中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的補(bǔ)充資金，每年的項(xiàng)目計(jì)劃安排相對(duì)固定。

2.水利工程維修養(yǎng)護(hù)部分

依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào)）規(guī)定：“水利工程日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)數(shù)額，由財(cái)政部門會(huì)同同級(jí)水行政主管部門依據(jù)《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》確定?！端こ叹S修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》由國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同財(cái)政部門共同制定?！睋?jù)此，2004年兩部共同印發(fā)了《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)）》，每年部門預(yù)算中的中央水利建設(shè)基金（水利工程維修養(yǎng)護(hù)）按照定額標(biāo)準(zhǔn)和日常維修養(yǎng)護(hù)工程量核定，按照定額全額保障，已落實(shí)到具體項(xiàng)目和單位。

該部分中央水利建設(shè)基金收支已納入水利部部門預(yù)決算統(tǒng)一管理使用，每年與部門預(yù)算一起編報(bào)執(zhí)行。

3.應(yīng)急度汛部分

中央水利建設(shè)基金應(yīng)急度汛資金下達(dá)為每年6—8月，其資金使用方向主要是工程應(yīng)急修護(hù)和信息系統(tǒng)修復(fù)。該部分中央水利建設(shè)基金的支出使用是在每年汛期到來(lái)前，各地結(jié)合汛前檢查情況，本著“保證重點(diǎn)、先急后緩”的原則，編報(bào)應(yīng)急項(xiàng)目建議計(jì)劃，由省財(cái)政、水利部門匯總后聯(lián)合上報(bào)財(cái)政部、水利部。財(cái)政部、水利部根據(jù)每年國(guó)家防汛工作總體部署和重點(diǎn)，研究確定年度應(yīng)急度汛項(xiàng)目具體安排意見，按項(xiàng)目下達(dá)資金。重點(diǎn)用于保證國(guó)家防總汛前檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，以及國(guó)家、流域防汛重點(diǎn)和跨省項(xiàng)目的處置經(jīng)費(fèi)。水利部直屬單位和農(nóng)業(yè)部直屬墾區(qū)應(yīng)急度汛資金，由水利部、農(nóng)業(yè)部匯總后分別向財(cái)政部提出申請(qǐng)。

三、中央水利建設(shè)基金管理使用中存在的主要問題

①中央水利建設(shè)基金收入支出管理機(jī)制尚不健全，造成收入的不穩(wěn)定性、支出的不確定性、政府調(diào)控難度大等狀況，這也是目前政府性基金收支管理存在的共性問題。

中央水利建設(shè)基金在2010年調(diào)整了征收范圍，這種調(diào)整主要是因?yàn)檎麄€(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了大的變化，20世紀(jì)90年代制定的征收范圍已不再適用，也反映出中央水利建設(shè)基金收入管理的不穩(wěn)定因素存在。

②中央水利建設(shè)基金支出的非穩(wěn)定性阻礙了基金收入的預(yù)算化進(jìn)程。政府性基金收入是政府收入的重要組成部分，對(duì)政府調(diào)控能力有著直接影響。這種不穩(wěn)定因素在一定程度上制約了政府的調(diào)控能力。

中央水利建設(shè)基金中工程投資部分作中央預(yù)算內(nèi)計(jì)劃投資的補(bǔ)充，在項(xiàng)目安排上不確定因素導(dǎo)致基金年末結(jié)余較大，2010年度預(yù)算安排規(guī)模劇減，差額較大。結(jié)余資金主要集中在水利工程建設(shè)部分。形成原因主要是資金下達(dá)時(shí)間與計(jì)劃時(shí)間不銜接，2007—2011年，中央水利建設(shè)基金水利工程建設(shè)計(jì)劃于每年年初由國(guó)家發(fā)改委以發(fā)改綜合1號(hào)文下達(dá)計(jì)劃，但財(cái)政部撥付資金是每年的5—7月，其中2009年水利工程建設(shè)資金于當(dāng)年12月15日才下達(dá)撥付。水利工程建設(shè)有其自身的特殊性，大部分項(xiàng)目在汛期和冬季都不宜開展基礎(chǔ)工程建設(shè)。該年度支出資金的大量結(jié)余造成了后兩年度為消化結(jié)余減少了當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行數(shù)，2010年中央水利建設(shè)基金用于工程投資建設(shè)的支出僅為8 000萬(wàn)元，相比前3年大幅度減少。

③財(cái)政部門預(yù)算管理不到位。盡管政府性基金收入實(shí)行“收支兩條線”管理，但實(shí)質(zhì)上只是把收與支分離，并沒有做到真正意義上的“收支脫鉤”?？梢哉f(shuō)，目前實(shí)施的部門預(yù)算尚未達(dá)到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排之目的，只是從形式上將中央水利建設(shè)基金收入納入預(yù)算管理，這是部門預(yù)算和財(cái)政綜合預(yù)算改革難以到位的主要障礙。

水利部作為中央水行政主管部門并不掌握中央水利建設(shè)基金的總體收入情況。其編制年度水利建設(shè)基金工程投資部分支出預(yù)算是按照國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部在每年年末通知的計(jì)劃數(shù)。但實(shí)際情況是水利工程建設(shè)在年初由發(fā)改委下達(dá)投資計(jì)劃后，在每年5—7月以追加預(yù)算的形式下達(dá)資金；應(yīng)急度汛則是在汛前由水利部組織編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，在每年6—8月以追加預(yù)算的形式下達(dá)資金。這種計(jì)劃和資金不銜接的撥付模式在一定程度上影響了水利部對(duì)中央水利建設(shè)基金投資、維護(hù)及應(yīng)急度汛項(xiàng)目資金的安排使用。

四、幾點(diǎn)建議

①健全中央水利建設(shè)基金管理制度。由于國(guó)家目前還沒有一個(gè)完善的基金管理法規(guī)，缺乏必要的監(jiān)管手段，導(dǎo)致政府性基金立項(xiàng)、征收、管理中出現(xiàn)諸多問題。

對(duì)中央水利建設(shè)基金財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督辦法是財(cái)政部于1997年制定的，在2011年新《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》出臺(tái)后并沒有針對(duì)新管理辦法制定配套的預(yù)算編制辦法和財(cái)務(wù)管理規(guī)定。建議應(yīng)進(jìn)一步建立健全中央水利建設(shè)基金管理制度，盡快制定和出臺(tái)有關(guān)中央水利建設(shè)基金管理的法規(guī)，促進(jìn)基金的征收、管理、使用走上規(guī)范化、科學(xué)化軌道。

②強(qiáng)化基金預(yù)算管理，促進(jìn)中央水利建設(shè)基金在收入核定和支出時(shí)間上更科學(xué)，更貼近水利投資建設(shè)的實(shí)際需要。建議水利部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部按照中央水利建設(shè)基金征收規(guī)?？茖W(xué)合理地確定出水利基金收入和支出規(guī)模，在參照上年度收入規(guī)模的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度政府基金收入的具體情況，提前中央水利建設(shè)基金的撥付使用時(shí)間，也即在現(xiàn)有國(guó)庫(kù)集中支付制度下，中央水利建設(shè)基金支出額度的控制應(yīng)該可以更加科學(xué)合理地結(jié)合水利投資實(shí)際需求進(jìn)行宏觀進(jìn)度上的把握。

③根據(jù)政府性基金預(yù)算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，統(tǒng)計(jì)中央水利建設(shè)基金的滾存額度，在“十二五”期間結(jié)合水利投資建設(shè)的需要，有針對(duì)性地安排投資項(xiàng)目和年度維修及應(yīng)急度汛支出。中央水利建設(shè)基金籌集和使用應(yīng)充分考慮水利工程建設(shè)維修項(xiàng)目的特殊性和應(yīng)急度汛工作的時(shí)效性，科學(xué)合理安排水利建設(shè)基金支出使用時(shí)間和方式。

④從“十一五”中央水利建設(shè)基金的投入和支出使用情況來(lái)看，中央水利建設(shè)基金的來(lái)源主要是從車輛購(gòu)置稅收入中定額提取和從鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)收入中提取3%。以2011年數(shù)據(jù)作參考，2011年中央政府性基金中鐵路建設(shè)基金收入648億元，港口建設(shè)費(fèi)收入136.03億元。從收入來(lái)源分析，中央水利建設(shè)基金存在的結(jié)余資金量較大，中央水利建設(shè)基金的支出規(guī)模在中央水利投資總體支出中比重偏小，以2011年為例，未納入年度預(yù)算的中央水利建設(shè)基金工程資金加上應(yīng)急度汛資金（不含地方分配使用）3.782 5億元，僅占2011年度中央投資水利建設(shè)支出總量1 141億元的0.32%。建議財(cái)政部、水利部結(jié)合當(dāng)前改革形勢(shì)下的稅收來(lái)源，科學(xué)合理規(guī)劃中央水利建設(shè)基金的征收范圍，逐年安排消化現(xiàn)有的中央水利建設(shè)基金結(jié)余資金，在年度預(yù)算中補(bǔ)充中央直屬水利工程建設(shè)項(xiàng)目及應(yīng)急度汛資金，從而更好地發(fā)揮中央水利建設(shè)基金在國(guó)家水利建設(shè)中的作用和效益。

[1]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國(guó)水利，2011（4）.

[2]王為民.我國(guó)政府性基金及附加收入規(guī)范管理研究[J].改革與戰(zhàn)略，2007（12）.