潘 敏

(同濟(jì)大學(xué)極地與海洋國(guó)際問題研究中心，上海200092)

中國(guó)是個(gè)近北極國(guó)家，北極地區(qū)的生態(tài)和環(huán)境變化關(guān)乎全球環(huán)境的安危，更危及中國(guó)的氣候、經(jīng)濟(jì)、能源等安全。作為安理會(huì)常任理事國(guó)之一，中國(guó)有義務(wù)有責(zé)任保障北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不受破壞，維護(hù)北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定。所以，推行積極參與的北極政策勢(shì)在必行。目前中國(guó)參與北極事務(wù)的現(xiàn)狀可以說(shuō)是喜憂參半，有利因素與存在的障礙并行。

(一)中國(guó)參與北極事務(wù)的有利因素

目前中國(guó)參與北極事務(wù)存在著相對(duì)有利的國(guó)際環(huán)境，如有法理依據(jù)，并得到北極北歐五國(guó)的支持。而北極國(guó)家存在著矛盾和分歧，中國(guó)可以利用他們之間的矛盾，謀求參與的途徑。

首先，中國(guó)開展北極活動(dòng)有法理依據(jù)。關(guān)于北極地區(qū)的治理早已不是白紙一張，1920年《斯瓦爾巴德條約》是當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)“北極治理”的典范?，F(xiàn)有安排中既包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》這樣的全球性治理框架，還包括建立北極理事會(huì)和巴倫支歐洲北極理事會(huì)的區(qū)域協(xié)議，以及國(guó)際海事組織主持制定的航運(yùn)守則等，中國(guó)可以利用其中一些條約和協(xié)議參與北極地區(qū)的事務(wù)。

中國(guó)是《斯瓦爾巴德條約》的成員國(guó)之一。1920年2月9日，英國(guó)、美國(guó)、丹麥、挪威等18個(gè)國(guó)家簽訂了《斯瓦爾巴德條約》?！端雇郀柊偷聴l約》是迄今為止北極地區(qū)第一個(gè)、也是唯一的具有國(guó)際性的政府間非軍事條約。條約規(guī)定挪威“具有充分和完全的主權(quán)”，北極斯瓦爾巴德群島“永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭(zhēng)的目的所利用”。《斯約》模式確立了主權(quán)與治權(quán)分離的原則，保證了群島的長(zhǎng)期和平。中國(guó)與其他締約國(guó)一樣，其公民可以自由進(jìn)入和逗留，只要不與挪威法律相抵觸，就可以在這里從事生產(chǎn)、商業(yè)、科考等一切活動(dòng)。1925年，當(dāng)時(shí)的段祺瑞臨時(shí)政府簽署《斯瓦爾巴德條約》，中國(guó)因而成為該條約的成員國(guó)之一。這個(gè)條約為中國(guó)參與北極事務(wù)提供了一個(gè)有力的支撐。

北極問題實(shí)質(zhì)上是海洋問題，海洋問題的基本法就是1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，它制定了人類開發(fā)和使用海洋資源的一些基本原則?！豆s》及其附屬條約為解決北極大陸架劃界、國(guó)際海底資源開發(fā)以及公海利用等方面提供基本的法規(guī)依據(jù)。北極國(guó)家在很多場(chǎng)合表達(dá)了依據(jù)《公約》來(lái)解決北極問題的立場(chǎng)。中國(guó)政府于1996年5月批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，按照公約規(guī)定:中國(guó)有權(quán)進(jìn)入北極公海地區(qū)行使包括海洋科學(xué)研究在內(nèi)的公海自由，而且這種自由不受北極國(guó)家大陸架擴(kuò)張的影響。

國(guó)際海事組織是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)海上安全、保安和防止船舶造成海洋污染的專門機(jī)構(gòu)，其制定的海事法律包括航行安全、環(huán)境保護(hù)、船員管理等內(nèi)容均可適用于北極。中國(guó)是國(guó)際海事組織的A類理事國(guó)，中國(guó)可以利用這個(gè)平臺(tái)參與北冰洋水域的管理。此外，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織可能是未來(lái)北極區(qū)域性漁業(yè)秩序的主導(dǎo)者，中國(guó)在1995年簽署《有關(guān)養(yǎng)護(hù)與管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定執(zhí)行協(xié)定》時(shí)特別聲明，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第21(7)和第22(1)中涉及的檢查國(guó)執(zhí)法行動(dòng)應(yīng)事先獲得船旗國(guó)授權(quán)。

其次，北極八國(guó)中有五個(gè)為北歐國(guó)家，即挪威、瑞典、芬蘭、丹麥和冰島。為了得到這些國(guó)家的支持，中國(guó)在外交上進(jìn)行了一系列的努力。

挪威是北歐北極五國(guó)中與中國(guó)關(guān)系較為復(fù)雜的一個(gè)，雙方關(guān)系可謂一波三折。2010年8月，挪威外交大臣約納斯·加爾·斯特勒在北京訪問期間表示支持中國(guó)獲得北極理事會(huì)觀察員身份。但是2010年10月，諾貝爾獎(jiǎng)委員會(huì)決定將本年度的和平獎(jiǎng)授予中國(guó)持不同政見者劉曉波，這一事件引起了中方的強(qiáng)烈不滿，中挪關(guān)系隨之降至冰點(diǎn)。一位不愿透露姓名的歐盟“高層外交人士”表示:“只要中國(guó)當(dāng)局仍拒絕與挪威政府對(duì)話，挪威就很難同意中國(guó)成為北極理事會(huì)永久觀察員國(guó)［1］?！?/p>

但是2011年1月24日在挪威北部召開的“北極前沿”會(huì)議上，挪威外交大臣斯特勒重申支持中國(guó)成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)。他指出中國(guó)和挪威處在政治交往的低潮，雙方還沒有安排具體的會(huì)晤日程，挪威方面比較關(guān)注中國(guó)對(duì)此番表態(tài)的反應(yīng)［2］。頒獎(jiǎng)事件之后，奧斯陸還多次向北京解釋，諾委會(huì)是由挪威議會(huì)任命的，獨(dú)立于政府之外。挪威政府這一系列主動(dòng)示好的舉措明顯是向中國(guó)傳遞改善關(guān)系的訊號(hào)，只要中方把握住時(shí)機(jī)，兩國(guó)關(guān)系會(huì)走出低谷，這對(duì)中方能否獲得北極理事會(huì)永久觀察員的資格較為重要。不管中挪關(guān)系如何曲折，2013年5月15日北極理事會(huì)第八次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，挪威還是舉手同意中國(guó)成為正式觀察員①那時(shí)稱永久觀察員(perpetual observer)，目前已改稱為正式觀察員(formal observer)。。

另一個(gè)北歐國(guó)家瑞典對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)持比較明確的態(tài)度。根據(jù)中國(guó)外交部副部長(zhǎng)宋濤2012年4月16日的表述，瑞典支持中國(guó)成為北極理事會(huì)的永久觀察員［3］。瑞典國(guó)際發(fā)展合作部部長(zhǎng)嘉妮拉·卡爾森(Gunilla Carlsson)2012年4月25日接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者采訪時(shí)證實(shí)了這一觀點(diǎn)［4］。

丹麥因?qū)Ω窳晏m島擁有主權(quán)而成為北極國(guó)家之一。丹麥對(duì)中國(guó)加入北極理事會(huì)也是持歡迎態(tài)度。據(jù)英國(guó)媒體報(bào)道，丹麥駐華大使裴德盛2011年10月28日表示中國(guó)對(duì)北極地區(qū)有著自然、合法的經(jīng)濟(jì)和科學(xué)利益，因此丹麥政府希望中國(guó)成為北極理事會(huì)的正式觀察員。對(duì)此，加拿大的北極問題專家分析說(shuō)丹麥人想借此提升自己在北極理事會(huì)的影響力，吸引中國(guó)投資幫助其開發(fā)位于北極的格陵蘭島［5］。

2012年4月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶對(duì)冰島進(jìn)行了友好訪問，兩國(guó)簽署了北極合作框架協(xié)議。在這個(gè)協(xié)議中，中冰兩國(guó)表示雙方爭(zhēng)取明年率先建成中歐之間第一個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。中方愿同冰方認(rèn)真落實(shí)達(dá)成的共識(shí)，在投資、清潔能源、科技、教育等領(lǐng)域擴(kuò)大交流合作，在北極事務(wù)中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，攜手應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，共享發(fā)展機(jī)遇，造福兩國(guó)人民。兩國(guó)總理在會(huì)面時(shí)均表示雙方將密切北極事務(wù)磋商，開展極地海洋航運(yùn)等合作。冰島方面表示支持中國(guó)積極參與北極事務(wù)，參與北極地區(qū)的和平開發(fā)和利用，冰島愿意同中國(guó)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作［6］。

中國(guó)同芬蘭的關(guān)系隨著雙方經(jīng)貿(mào)往來(lái)的擴(kuò)大而得以進(jìn)一步的提升。國(guó)務(wù)院總理溫家寶在結(jié)束對(duì)冰島的訪問之后，邀請(qǐng)芬蘭北極大使訪問北京，并就委托芬蘭方面為中方建造新的破冰船達(dá)成合作意向。中國(guó)將采購(gòu)第二艘破冰船實(shí)現(xiàn)同時(shí)對(duì)北極和南極的科考，并通過向芬蘭公司訂貨來(lái)加強(qiáng)與芬蘭的關(guān)系，以此換取芬蘭對(duì)中國(guó)申請(qǐng)成為北極理事會(huì)永久觀察員資格的支持。

再次，俄羅斯態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

在北極問題上，俄羅斯也是最反對(duì)中國(guó)成為北極理事會(huì)永久觀察員的國(guó)家之一。然而，俄羅斯副總理謝爾蓋·伊萬(wàn)諾夫卻于2011年7月表態(tài)，不反對(duì)中國(guó)進(jìn)入北極。他說(shuō):“北極理事會(huì)成員國(guó)決定在2013年才審議關(guān)于增加觀察員國(guó)的問題。主要的條件是尊重(北極理事會(huì)成員國(guó)的)領(lǐng)土權(quán)利和主權(quán)。因此，包括中國(guó)在內(nèi)的任何一個(gè)國(guó)家同意這些條件，就可以獲得觀察員國(guó)的地位［7］?！?/p>

俄羅斯近年來(lái)在北極問題上可謂動(dòng)作不斷。2001年俄羅斯認(rèn)為北冰洋海底綿延2000公里的羅蒙諾索夫海嶺是西伯利亞大陸架的自然延伸，并以此為根據(jù)向聯(lián)合國(guó)提出了對(duì)北極的領(lǐng)土要求，被聯(lián)合國(guó)以證據(jù)不足予以駁回。2007年8月2日，俄羅斯國(guó)家杜馬副主席奇林加羅夫率領(lǐng)科考隊(duì)員乘深海潛水器從北極極點(diǎn)下潛至4000多米深的北冰洋洋底，并在洋底插上了一面鈦合金制造的俄羅斯國(guó)旗。2011年，俄羅斯繼續(xù)在羅蒙諾索夫和門捷列夫山脈附近對(duì)北極大陸架進(jìn)行第二次考察以證明北冰洋水下的山脈歸屬俄羅斯大陸架，并決定于2012年再次向聯(lián)合國(guó)遞交一份關(guān)于延伸北極大陸架邊界的申請(qǐng)。2011年7月1日，俄羅斯國(guó)防部長(zhǎng)謝爾久科夫證實(shí)，俄擬向摩爾曼斯克和阿爾漢格爾斯克等地派駐兩個(gè)特種旅，以維護(hù)俄在北極地區(qū)的利益。

俄羅斯在北極的一系列舉措激起了其他北極國(guó)家的強(qiáng)烈不滿，紛紛采取相應(yīng)的措施與之對(duì)抗，俄羅斯在北極因遭遇了以美國(guó)為首的西方國(guó)家的全面包圍而倍感孤獨(dú)。在北極地區(qū)，俄羅斯沒有可以借助的力量，這在國(guó)家之間的利益爭(zhēng)奪中是非常不利的，俄羅斯再?gòu)?qiáng)悍也敵不了其他國(guó)家的聯(lián)合圍攻。那么作為俄羅斯友好同盟的中國(guó)，顯然是俄羅斯?fàn)帄Z北極地區(qū)的最佳選擇，引進(jìn)中國(guó)力量，無(wú)疑會(huì)使自己的壓力驟減，有了回旋的余地。因此俄國(guó)開始改變?cè)诒睒O問題上對(duì)中國(guó)的態(tài)度。據(jù)俄塔社消息，在北京出席有關(guān)會(huì)議的俄羅斯極地工作者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、南北極考察中心主任亞歷山大·奧爾洛夫表示，俄羅斯極地工作者建議與中國(guó)同行在極地研究方面開展合作。俄方建議中國(guó)專家在北極地區(qū)那些非常堅(jiān)固、足以起降飛機(jī)的浮動(dòng)冰塊上建基地。奧爾洛夫說(shuō):“我們只提供基地，而中國(guó)的極地工作者可以進(jìn)行他們所需的任何實(shí)驗(yàn)”。他還特別強(qiáng)調(diào)，這只是合作的第一步。據(jù)透露，中方對(duì)俄方的建議“很感興趣”［8］。

俄羅斯聯(lián)合中國(guó)以擺脫其在北極的被動(dòng)局面，客觀上有利于打破中俄在北極問題上的僵局。在2013年5月北極理事會(huì)基律納會(huì)議上，俄羅斯政府一改反對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的態(tài)度，投了贊同票，接納中國(guó)成為正式觀察員。

最后，北極國(guó)家之間的矛盾與分歧，客觀上有利于中國(guó)參與北極事務(wù)。雖然北極國(guó)家在對(duì)待非北極國(guó)家時(shí)表現(xiàn)出了罕見的“同仇敵愾”，但是這并不能掩蓋他們彼此之間的矛盾與分歧。如何善于利用他們之間的矛盾以達(dá)到為我所用的目的，這是掃清中國(guó)參與北極障礙的有效方法之一。

北極理事會(huì)要求各成員國(guó)和平協(xié)商，解決各自主權(quán)爭(zhēng)議問題，但其中一些成員國(guó)間仍存在尖銳的主權(quán)糾紛和矛盾，主要為俄羅斯、美國(guó)、加拿大、挪威和丹麥5國(guó)。其中比較突出的有俄羅斯和加拿大、挪威等國(guó)間的羅蒙諾索夫海嶺問題，加拿大和丹麥間的漢斯島主權(quán)問題，以及加拿大和美國(guó)間的西北航道主權(quán)問題。

俄羅斯認(rèn)為，羅蒙諾索夫海嶺是俄羅斯西伯利亞北部地區(qū)大陸的自然延伸，應(yīng)當(dāng)屬于俄羅斯的大陸架。而羅蒙諾索夫海嶺從新西伯利亞群島穿過北極點(diǎn)附近一直延伸到格陵蘭島北岸，如果這一主張成立，則意味著俄羅斯領(lǐng)土將增加120萬(wàn)平方公里，還將與丹麥的格陵蘭島、加拿大或許還有美國(guó)的水下管轄區(qū)交界，對(duì)此加拿大、丹麥公開表示異議。

漢斯島是加拿大和丹麥兩國(guó)位于北緯80度加拿大埃斯米爾島與丹麥領(lǐng)地格陵蘭間內(nèi)爾斯海峽上一個(gè)長(zhǎng)3公里、寬僅1公里的小島，此島雖小卻位于海峽中央，島嶼歸屬哪方，哪方就會(huì)憑空多出200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。因此兩個(gè)北約盟國(guó)為此差點(diǎn)刀兵相見，并多次爆發(fā)所謂“酒瓶戰(zhàn)爭(zhēng)”(各自派軍人登島，并埋下一瓶本國(guó)產(chǎn)烈酒作為給對(duì)方的“禮物”以聲明主權(quán))［9］。

西北通道又稱西北走廊，指自北大西洋經(jīng)加拿大北部努納武特、西北、育空三個(gè)地區(qū)的北極列島進(jìn)入北冰洋，再由白令海峽進(jìn)入太平洋的航道，它是連接大西洋和太平洋的捷徑，戰(zhàn)略位置十分重要。如果船隊(duì)經(jīng)由這條通道往來(lái)北大西洋和遠(yuǎn)東地區(qū)，就能將原本漫長(zhǎng)的航線縮短6000公里至8000公里。這條通道大部分穿越加拿大控制的北極列島和北冰洋海域，加拿大一向認(rèn)為主權(quán)屬自己，美國(guó)雖對(duì)此有異議，但以往由于冰層未化，通道不通，爭(zhēng)之無(wú)益，故表態(tài)不多。近年來(lái)隨著北冰洋海冰以每年10多萬(wàn)平方公里的速度消退，西北通道的價(jià)值逐漸體現(xiàn)，美國(guó)公開提出“北冰洋航道公海論”，引發(fā)加美關(guān)系一度緊張［9］。

北極國(guó)家之間的矛盾與分歧為中國(guó)在北極發(fā)揮應(yīng)有的作用預(yù)留了空間。在解決彼此之間分歧過程中，他們?yōu)樵黾觿倮I碼，不約而同地把目光注意到中國(guó)身上。除前文所說(shuō)俄羅斯、丹麥之外，美國(guó)和加拿大也有拉攏中國(guó)以對(duì)抗其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的意愿。

2010年4月10日，由多家基金會(huì)支持的“美國(guó)北極治理項(xiàng)目”組出臺(tái)了一份研究報(bào)告，《大變革時(shí)代的北極治理:重要問題、治理原則與未來(lái)進(jìn)程》更進(jìn)一步建議，“應(yīng)該對(duì)重要的非北極力量如中國(guó)……在北極理事會(huì)中的永久觀察員地位予以認(rèn)可”［10］。美國(guó)著名的極地研究學(xué)者，Oran R.Young在《海洋與海岸法國(guó)際學(xué)刊》上發(fā)表的《北極大勢(shì):急劇變化時(shí)代的治理》一文中認(rèn)為在“全球環(huán)境變化對(duì)北極帶來(lái)的挑戰(zhàn)的大框架下，對(duì)北極事務(wù)的有效治理必須吸納包括中國(guó)在內(nèi)的北極圈外圍國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)的參與，并且北極八國(guó)將不得不承認(rèn)這些國(guó)家在北極作為重要利益相關(guān)方的合法權(quán)益［11］?！泵绹?guó)政府對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)也多次口頭表達(dá)不排斥，歡迎中國(guó)參與北極事務(wù)。雙方認(rèn)為中美在維護(hù)現(xiàn)行海洋制度方面有更多的共同點(diǎn)。通過多層面的對(duì)話，中美兩國(guó)在宏觀層面上取得共識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)微觀層面極地問題的合作。目前在微觀合作層面，中美之間在一些領(lǐng)域中已有所進(jìn)展，尤其在全球氣候變化、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。鑒于中國(guó)在北極地區(qū)同美國(guó)沒有實(shí)質(zhì)性沖突，美國(guó)國(guó)內(nèi)有人主張借助中國(guó)力量抗衡其他兩個(gè)北極大國(guó)俄羅斯和加拿大的北極影響。

作為北極地區(qū)大國(guó)的加拿大，雖然是北極理事會(huì)創(chuàng)始國(guó)，卻與俄羅斯、美國(guó)、丹麥等國(guó)一直存在著海疆糾紛，如今面對(duì)俄羅斯咄咄逼人的北極攻勢(shì)和盟友美國(guó)盛氣凌人的海洋政策，加拿大努力尋找一種以合作為主、以斗爭(zhēng)為輔的北極政策。為了扭轉(zhuǎn)在北極爭(zhēng)奪中的不利局面，加拿大邀請(qǐng)中國(guó)加入北極理事會(huì)，力圖促進(jìn)北極地區(qū)集體行動(dòng)。加拿大表示，鑒于當(dāng)前和未來(lái)中加兩國(guó)在北極的利益，加拿大應(yīng)采取積極行動(dòng)讓中國(guó)成為北極群體中的一個(gè)新的、負(fù)責(zé)任的成員，而不是坐等中國(guó)以后闖入而引發(fā)沖突。正如當(dāng)年加拿大率先承認(rèn)新中國(guó)一樣，如今加拿大也是第一個(gè)向中國(guó)敞開北極大門的國(guó)家。當(dāng)然，商業(yè)關(guān)系是焦點(diǎn)。中國(guó)駐加拿大大使章均賽在加拿大總理哈珀訪問中國(guó)前夕表示，中國(guó)希望、也應(yīng)該成為北極理事會(huì)觀察員國(guó)［12］。2013年加拿大擔(dān)任北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，同意了中國(guó)的請(qǐng)求，從而為中國(guó)進(jìn)一步參與北極事務(wù)創(chuàng)造了有利的條件。

(二)中國(guó)參與北極事務(wù)存在的障礙

北極的海域劃分、科研價(jià)值、環(huán)境生態(tài)變化、自然資源開發(fā)、未來(lái)航道的使用、潛在的地緣戰(zhàn)略價(jià)值等都關(guān)系到中國(guó)的未來(lái)，但中國(guó)最關(guān)注的還是北極氣候變化及其科考價(jià)值，在北極的活動(dòng)也主要集中于科研。盡管如此還是引發(fā)一些北極國(guó)家的抵制和無(wú)端猜疑。事實(shí)上北極八國(guó)的關(guān)門主義政策也決定了中國(guó)參與北極事務(wù)的艱辛，可以說(shuō)有利因素與障礙并存。

首先，中國(guó)遭到了北極八國(guó)“門羅主義”的阻撓。2011年，中國(guó)商人黃怒波計(jì)劃在冰島購(gòu)地建設(shè)旅游設(shè)施，結(jié)果遭到拒絕。有分析認(rèn)為，黃怒波購(gòu)地遭拒反映了北極國(guó)家對(duì)區(qū)域外國(guó)家染指北極的高度戒備，這種戒備以及北極國(guó)家奉行的門羅主義，正是中國(guó)參與北極面臨的最大障礙［13］。

目前，世界上還沒有專門關(guān)于北極的國(guó)際條約。相關(guān)國(guó)際法的缺失，導(dǎo)致北極國(guó)家有機(jī)會(huì)采取各種手段跑馬圈地，試圖控制更多的北極領(lǐng)土和海域，以便將來(lái)開發(fā)那里的資源。北極八國(guó)試圖利用它們所處的地理優(yōu)勢(shì)，既不愿制定新的國(guó)際條約來(lái)約束自己在北極的行動(dòng)，也不希望區(qū)域外國(guó)家染指北極。盡管這些國(guó)家圍繞領(lǐng)土、外大陸架存在爭(zhēng)端，面對(duì)試圖染指北極的區(qū)域外國(guó)家它們卻聯(lián)手一致對(duì)外，企圖將北極變成它們獨(dú)享的“領(lǐng)地”。

2008年5月，北極沿岸五國(guó)——加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯、美國(guó)召開會(huì)議并發(fā)布共同宣言，強(qiáng)調(diào)沒有必要制定新的國(guó)際法來(lái)治理北冰洋。2011年5月12日北極理事會(huì)努克會(huì)議發(fā)布《北極高官報(bào)告》，決定強(qiáng)化北極理事會(huì)的地位和作用，認(rèn)為北極理事會(huì)不僅要提出建議，還應(yīng)制定具有法律約束力的文件，并決定在挪威成立北極理事會(huì)總部和秘書處，這些國(guó)家試圖將北極理事會(huì)變成主管北極事務(wù)的“政府”［13］;八國(guó)還確定了災(zāi)害發(fā)生時(shí)各自責(zé)任區(qū)。有分析認(rèn)為，北極八國(guó)今后有可能按照責(zé)任區(qū)來(lái)分割整個(gè)北極。2013年1月22日，北極理事會(huì)常設(shè)秘書處成立，這結(jié)束了北極理事會(huì)由輪值主席國(guó)設(shè)立臨時(shí)秘書處的局面，標(biāo)志著北極理事會(huì)這一重要的北極事務(wù)對(duì)話機(jī)構(gòu)從此有了常設(shè)機(jī)構(gòu)，北極治理向機(jī)制化、正規(guī)化邁進(jìn)。

這次會(huì)議最引人注目的是對(duì)北極理事會(huì)接納觀察員的條件、觀察員義務(wù)和權(quán)限做了相當(dāng)苛刻的規(guī)定。一個(gè)國(guó)家要想成為觀察員，就必須承認(rèn)北極沿岸國(guó)家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)必須承認(rèn)”)，這大大提高了北極理事會(huì)的準(zhǔn)入門檻。因此，“三個(gè)必須承認(rèn)”是北極國(guó)家設(shè)計(jì)的約束非北極國(guó)家的緊箍咒。這次會(huì)議出臺(tái)的文件標(biāo)志著北極版門羅主義的出籠，北極國(guó)家等于向全世界宣布:只有北極國(guó)家才有權(quán)享有北極。

正因?yàn)閷?duì)區(qū)域外國(guó)家染指北極事務(wù)的擔(dān)心，不少北極國(guó)家對(duì)中國(guó)介入北極事務(wù)保持警惕，努克會(huì)議被廣泛認(rèn)為是“阻止中國(guó)插手北極”的舉動(dòng)［13］。即便是中國(guó)在該地區(qū)正常的投資和商貿(mào)活動(dòng)都會(huì)引起它們的猜疑，這正是西方和北極國(guó)家媒體紛紛炒作黃怒波冰島購(gòu)地事件的原因。所以說(shuō)北極國(guó)家的門羅主義成為中國(guó)參與北極事務(wù)的極大障礙。

其次，中國(guó)應(yīng)該慎重對(duì)待俄羅斯對(duì)華政策的兩面性。作為北極大國(guó)的俄羅斯，其對(duì)華政策尤其是在北極方面體現(xiàn)出兩面性。一方面其希望拉攏中國(guó)以擺脫其在北極的孤立局面，如前文所述。但另一方面其對(duì)中國(guó)在北極的意圖充滿高度戒備，俄羅斯對(duì)華政策呈現(xiàn)出兩面性的特征。因此俄羅斯對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)的態(tài)度也具有一定的不可預(yù)測(cè)性。

一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起了俄羅斯政界和學(xué)界的莫名擔(dān)憂。同時(shí)西方的衰落，讓中國(guó)和俄羅斯顯現(xiàn)出在多極世界發(fā)展趨勢(shì)中的作用。俄羅斯開始調(diào)整外交方向，現(xiàn)在中俄“同盟關(guān)系”不時(shí)呈現(xiàn)疏遠(yuǎn)之像，相反，美俄卻在靠近，冷戰(zhàn)結(jié)束之后的多極格局正在形成。另一方面，中國(guó)的武器系統(tǒng)逐漸獨(dú)立于俄羅斯之外，這客觀上增強(qiáng)了俄羅斯的憂慮。中國(guó)最近十年的時(shí)間，基本上吸收了幾乎所有俄羅斯先進(jìn)武器的關(guān)鍵技術(shù)和俄羅斯武器專家的智慧。研發(fā)的武器，正在逐漸地脫離俄羅斯的族譜，成為一只單獨(dú)的，獨(dú)立于美國(guó)和俄羅斯之外的又一個(gè)武器系統(tǒng)［14］。加上中國(guó)和以色列、烏克蘭的接近，更讓俄羅斯感受到了中國(guó)在武器方面，即將拋棄俄羅斯。

鑒于此，俄羅斯開始對(duì)涉及中國(guó)利益的問題大做文章。俄羅斯支持印度，是印度的最大的武器供應(yīng)商;俄羅斯支持越南，是越南先進(jìn)性進(jìn)攻武器的最大提供者。這些活動(dòng)既讓俄羅斯獲得可觀的經(jīng)濟(jì)利益，又迫使中國(guó)分散精力于南方，等于減輕了自身的壓力。在2011年5月的努克會(huì)議上，俄羅斯成為阻撓中國(guó)進(jìn)入北極的急先鋒?？傻?011年7月，俄羅斯副總理謝爾蓋·伊萬(wàn)諾夫卻聲明俄羅斯不反對(duì)中國(guó)以觀察員國(guó)的身份加入北極理事會(huì)［15］。因此，俄國(guó)對(duì)華政策的兩面性使中國(guó)在中國(guó)參與北極事務(wù)上對(duì)其不要寄予太高的期望。

再次，對(duì)于美國(guó)對(duì)華的遏制戰(zhàn)略，中國(guó)更應(yīng)該提高警惕。任何國(guó)家的區(qū)域戰(zhàn)略往往都服從于其全球戰(zhàn)略。當(dāng)前背景下，美國(guó)在其他地區(qū)收縮勢(shì)力，集中精力于中國(guó)周邊，構(gòu)筑阻撓中國(guó)發(fā)展的環(huán)形包圍圈，美國(guó)將遏制中國(guó)發(fā)展列為頭等要?jiǎng)?wù)，任何使中國(guó)獲利、有利于中國(guó)發(fā)展的舉措，都在美國(guó)的反對(duì)之列。美國(guó)政府希望借助中國(guó)勢(shì)力抗衡俄加的同時(shí)，也對(duì)中國(guó)因此獲利深感不安，擔(dān)心因此而使中國(guó)坐大。所以美國(guó)對(duì)中國(guó)參與北極事務(wù)是“有限度”的歡迎，堅(jiān)持中國(guó)在北極事務(wù)的參與以及與中國(guó)在北極地區(qū)的合作必須服務(wù)于美國(guó)的整體戰(zhàn)略利益［16］。美國(guó)對(duì)中國(guó)的北極介入持不支持態(tài)度。有些西方學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)利用美國(guó)與加拿大、俄羅斯在北極的問題，特別是北極航道的問題上的分歧謀求加強(qiáng)北極存在，而美國(guó)則予以“默認(rèn)”，似乎是“縱容”中國(guó)在北極的活動(dòng)。事實(shí)是，美國(guó)一方面對(duì)中國(guó)的北極活動(dòng)不置可否，但同時(shí)卻悄悄構(gòu)筑阻撓中國(guó)進(jìn)入北極的壁壘。

為了在北極問題上遏制中國(guó)，一方面，美國(guó)積極支持另一非北極大國(guó)印度參與北極的訴求，并加強(qiáng)了與冰島、挪威和丹麥等北歐國(guó)家的合作，堵截中國(guó)的北極“入口”。在2011年5月的努克會(huì)議前夕，美國(guó)負(fù)責(zé)海洋與漁業(yè)事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿David Balton宣稱，印度在北極地區(qū)有重要利益，可望成為北極理事會(huì)的觀察員國(guó)［17］。努克會(huì)議之后不久，美國(guó)與冰島兩國(guó)外長(zhǎng)在華盛頓簽署了北極合作協(xié)議［18］。美國(guó)加強(qiáng)與冰島的協(xié)調(diào)，不免讓人聯(lián)想到這根源于西方媒體對(duì)中國(guó)與冰島北極關(guān)系的熱炒——中國(guó)駐扎雷克雅未克使館被列為最大使館，中國(guó)商人黃怒波的一件普通購(gòu)地商業(yè)合同被渲染上了濃厚的政治色彩。在此背景下美國(guó)和冰島的北極合作不能排除含有排斥中國(guó)的色彩。2011年10月20日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在白宮會(huì)見挪威首相斯圖爾騰，北極合作是雙方會(huì)談的重要議題。11月10日挪威和美國(guó)簽署了一項(xiàng)有關(guān)兩國(guó)在北極地區(qū)石油和天然氣資源可持續(xù)開發(fā)上進(jìn)行合作的協(xié)議［19］。同時(shí)加強(qiáng)同丹麥和格陵蘭的協(xié)調(diào)，也是美國(guó)北極外交中的重要內(nèi)容。

另一方面，美國(guó)加強(qiáng)了與俄羅斯的能源合作。2010年8月30日，俄羅斯最大的石油公司--由政府控制的俄羅斯國(guó)家石油公司與美國(guó)能源巨頭艾克森美孚公司簽署了一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的合作協(xié)議，俄羅斯總理普京出席了該協(xié)議的簽字儀式。兩家公司將共同勘探開發(fā)北極油氣資源。這項(xiàng)合作協(xié)議的價(jià)值高達(dá)32億美元，用于北極喀拉海和黑海的勘探。它們還計(jì)劃向圣彼得堡的一個(gè)研究中心投資4.5億美元。預(yù)計(jì)?？松梨诤投砹_斯石油公司的協(xié)議將在10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)價(jià)值2000億至3000億美元的直接投資。這項(xiàng)能源合作協(xié)議是美俄北極接近的重要標(biāo)志，對(duì)于北極地緣政治影響深刻［20］。

北極石油合作，打開了美俄合作新篇章。同美俄能源合作的順利程度和合作規(guī)模相比，中俄能源合作則顯得路途坎坷。自90年代以來(lái)，中俄石油天然氣談判屢屢擱淺。俄羅斯利用能源問題，已經(jīng)不止一次的對(duì)中國(guó)舉起了大棒。美俄加強(qiáng)能源合作的同時(shí)，雙方也加強(qiáng)了軍事協(xié)調(diào)，開始聯(lián)合軍演，兩國(guó)飛機(jī)可以相互進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)空并著陸。

美國(guó)學(xué)者Andrew Erickson和Gabe Collins在The Wall Street Journal撰文指出，經(jīng)濟(jì)杠桿將成為中國(guó)進(jìn)軍北極的利器［21］。美國(guó)精英們呼吁政府應(yīng)該重視北極投資，以抗衡中國(guó)。

當(dāng)前和今后一段時(shí)期的中美北極問題上的合作大都限于環(huán)保、科考等“低政治”領(lǐng)域，美國(guó)不會(huì)允許中國(guó)實(shí)質(zhì)性地參與北極治理。即使中國(guó)成為北極理事會(huì)正式觀察員，美國(guó)可能也不會(huì)作出更多的妥協(xié)和讓步。

(三)中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略：與北極原住民合作

由于種種因素，中國(guó)對(duì)北極事務(wù)的參與度還很低，在眾多北極國(guó)際機(jī)構(gòu)中也只參加了國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北極理事會(huì)等少數(shù)幾個(gè)。對(duì)北極問題的研究也才起步，在北極論壇和相關(guān)國(guó)際會(huì)議上很少能看到中國(guó)人的身影。從以上分析中可以看出，中國(guó)參與北極事務(wù)的前景可謂喜憂參半。中國(guó)在把握有利因素的同時(shí)，要對(duì)困難有著清醒的認(rèn)識(shí)，不可盲目樂觀。

在北極棋盤上，越來(lái)越多的國(guó)家希望占據(jù)一席之地。除了北極國(guó)家外，一些非北極國(guó)家如日本、韓國(guó)紛紛新建了極地考察破冰船，印度緊隨中國(guó)在北極建立了考察站，2013年3月日本新設(shè)了北極大使，以提高在北極的“存在感”;此外，2013年5月15日，印度、日本、韓國(guó)、新加波等國(guó)和中國(guó)一道成為北極理事會(huì)的正式觀察員，期望更廣泛深入地參與國(guó)際北極事務(wù)。

隨著各國(guó)圍繞北極的爭(zhēng)奪趨于白熱化，環(huán)北極國(guó)家也提高了政治要價(jià)，表面上，“北極國(guó)家”均聲稱歡迎國(guó)際合作，但事實(shí)上，它們都想把其他國(guó)家拒之門外，2011年5月的努克會(huì)議通過的永久觀察員準(zhǔn)入新標(biāo)準(zhǔn)就是一例。如果國(guó)際社會(huì)承認(rèn)北極沿岸國(guó)家在北極地區(qū)的要求，北冰洋的國(guó)際海底將縮小為現(xiàn)在的九分之一左右，即從288萬(wàn)平方公里縮小到34萬(wàn)平方公里，這將嚴(yán)重侵犯了全球包括中國(guó)在內(nèi)的公共資源［22］。

目前中國(guó)成為北極理事會(huì)正式觀察員。誠(chéng)然，北極理事會(huì)目前正處在由原先的政府間高級(jí)論壇向正式的國(guó)際組織轉(zhuǎn)變的過程中，各種規(guī)章制度都在緊鑼密鼓的建設(shè)中，北極理事會(huì)的職能亦在日益強(qiáng)化的情況下，這時(shí)加入其中，共同參與理事會(huì)的組織建設(shè)，對(duì)中國(guó)以后參與北極地區(qū)的活動(dòng)更加有利。但是必須注意的是，北極理事會(huì)正式觀察員的權(quán)利相當(dāng)有限，也就是“觀察”會(huì)議，“預(yù)先”了解會(huì)議信息，坐在北極理事會(huì)會(huì)議后排旁聽會(huì)議內(nèi)容，接收文件。經(jīng)得主席同意，可以發(fā)言，或提交書面材料，或者就討論的問題提交文件和主張觀點(diǎn)。實(shí)際上在北極理事會(huì)中，觀察員獲準(zhǔn)交流的機(jī)會(huì)并不多。因此，中國(guó)不要對(duì)正式觀察員的身份寄予過高的厚望。

既然如此，中國(guó)就應(yīng)該多管齊下參與北極事務(wù)。正如前文所述，北極并非全球治理的空白地帶，迄今為止，已經(jīng)有許多國(guó)際公約、國(guó)際法和國(guó)際組織的功能和范圍覆蓋北極地區(qū)，北極的很多事務(wù)有規(guī)可循，有法可依，這為中國(guó)等非北極國(guó)家參與北極事務(wù)提供了充分機(jī)會(huì)。北極理事會(huì)并非是中國(guó)參與北極事務(wù)的唯一途徑，大多數(shù)國(guó)家被排除在北極理事會(huì)外，反而會(huì)降低其作用，使之難以成為磋商北極事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)［22］。因此，即使中國(guó)沒有成為北極理事會(huì)正式觀察員，仍可在北極事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

目前中國(guó)可以采取“靜觀其變”的策略，因?yàn)檫^于積極的姿態(tài)反而會(huì)引起其他國(guó)家的警覺，這是由中國(guó)快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)以及作為新興全球大國(guó)的地位給其他國(guó)家造成的無(wú)形壓力導(dǎo)致的。事實(shí)上在北極事務(wù)中，中國(guó)更適合走“曲線路徑”［22］。中國(guó)可以通過國(guó)際海事組織等發(fā)揮作用，參與國(guó)際制度、規(guī)則的制定，從而引導(dǎo)北極問題向合理公正的方向發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)需要開展雙邊外交，中國(guó)應(yīng)拒絕“一對(duì)多”外交方式，即中國(guó)一個(gè)國(guó)家面對(duì)整個(gè)北極理事會(huì)和所有的北極國(guó)家，而是堅(jiān)定采取“一對(duì)一”的外交談判方式，逐一與每個(gè)北極國(guó)家打交道，或許北極目前這種“碎片化”的治理模式最有利于中國(guó)參與其中。此外，北極地區(qū)的一些原住民，在北極事務(wù)中其實(shí)具有很大的發(fā)言權(quán)，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與這些地區(qū)的合作。此外，中國(guó)也可以借鑒一些其他國(guó)家參與開發(fā)北極的經(jīng)驗(yàn)，如韓國(guó)就已經(jīng)得到了北極國(guó)家不少造船的訂單，還通過收購(gòu)加拿大能源公司北極地區(qū)油氣田的股份，為開發(fā)北極圈準(zhǔn)備了跳板。因此，中國(guó)在參與北極事務(wù)上不應(yīng)操之過急，先從基礎(chǔ)性工作做起，加強(qiáng)與北極各國(guó)的經(jīng)濟(jì)交往以及北極環(huán)境保護(hù)、科考等方面的合作，通過這種方式逐漸加大對(duì)北極各國(guó)的影響力，待時(shí)機(jī)成熟之際，一切便水到渠成。

具體而言，我們可以與北極地區(qū)的原住民合作。這里以北極原住民人數(shù)最多、占地最廣的因紐特民族為例。因紐特民族有著高度的自治權(quán)力。1999年4月，加拿大因紐特民族經(jīng)過30年的不懈努力，正式成立了努納武特自治政府。自治以后，因紐特民族集體獲得352240平方公里(占努納武特地區(qū)總面積的18%)土地的絕對(duì)所有權(quán)，此外還擁有其中36257平方公里土地的采礦權(quán)［23］。也就是說(shuō)，因紐特民族對(duì)本民族在這塊土地上的活動(dòng)擁有完全的自主權(quán);2009年6月，格陵蘭島上的因紐特人取得了“準(zhǔn)獨(dú)立”:因紐特語(yǔ)取代丹麥語(yǔ)成為官方語(yǔ)言，自治政府掌握了天然氣資源管理權(quán)、警政及司法權(quán)，并擁有部分的外交事務(wù)權(quán)，只有國(guó)防事務(wù)完全由丹麥政府主導(dǎo)［24］。

在努納武特，承載著數(shù)萬(wàn)因紐特人改變民族閉塞落后面貌、繁榮民族文化教育事業(yè)、發(fā)展民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的重?fù)?dān)，自治政府具有強(qiáng)烈的區(qū)域發(fā)展愿望。然而，由于眾多歷史遺留問題，長(zhǎng)期遭受掠奪壓迫不平等待遇，幾乎沒有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并且自然生產(chǎn)條件惡劣，努納武特社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在活力十分薄弱，主要依靠加拿大南部的經(jīng)濟(jì)注入為命脈，以原生礦產(chǎn)資源開采為支柱。但是加拿大聯(lián)邦的投資畢竟是有限度的，所以，自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的不足注定了努納武特的社會(huì)發(fā)展政策在選擇面上十分狹窄。目前他們正加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極吸納經(jīng)貿(mào)合作，招商引資，推動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā);同時(shí)確保生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定，保障和促進(jìn)原住民生存和發(fā)展的權(quán)利，有望成為北極地區(qū)開發(fā)利用的典范①這一節(jié)部分內(nèi)容已在《國(guó)際觀察》上發(fā)表:潘敏.近年來(lái)的加拿大北極政策--兼論中國(guó)在努納武特地區(qū)合作的可能性［J］.國(guó)際觀察:2011(4):24-30.。

在經(jīng)濟(jì)上，努納武特主要采取租賃商業(yè)不動(dòng)產(chǎn)-綜合政策(Leasing of Commercial Real Property-Consolidated Polic)［25］。該政策聲明，努納武特地區(qū)政府提供辦公空間，并提供其他設(shè)施的支持以保證政府的方案和服務(wù)到位。所以只要滿足能源效率指標(biāo)，遵從環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)都可以參與競(jìng)標(biāo)，租賃努納武特地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)活動(dòng)。努納武特政府這種開放性的招商政策就為中國(guó)參與到北極地區(qū)的開發(fā)活動(dòng)中去提供了可能。2010年夏，中國(guó)所有的吉恩加拿大礦業(yè)有限公司(Jien Canada Mining Ltd.)正式注資1.124億美元開發(fā)位于Kangiqsujuaq以西90公里、Xstrata南部的拉格蘭(Raglan)鎳礦［26］。這是努納武特地區(qū)的第二大鎳礦。目前已經(jīng)在開展的工程有燃料儲(chǔ)存罐的預(yù)制，365個(gè)工人進(jìn)行的道路工程、預(yù)住宿建設(shè)、混凝土基礎(chǔ)和工程研究。整個(gè)項(xiàng)目將在2012年正式建成投產(chǎn)，預(yù)計(jì)將為因紐特人創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。雖然加拿大聯(lián)邦在努納武特的投資項(xiàng)目才是這片土地經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，國(guó)外項(xiàng)目目前還很少，但是隨著努納武特經(jīng)濟(jì)政策的開放性不斷擴(kuò)大，中國(guó)參與該區(qū)域開發(fā)的阻力將逐步減少。在努納武特不斷建成項(xiàng)目將為其區(qū)域發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，也為中國(guó)積極參與北極發(fā)展提供了基礎(chǔ)，增強(qiáng)在北極事務(wù)中的發(fā)言權(quán)。

雖然努納武特的經(jīng)濟(jì)在大量外部資金注入后，特別是全球旺盛的礦物原材料和能源需求刺激下，獲得了初步的發(fā)展，許多礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目投入生產(chǎn)，但也存在許多掣肘因素。除了基礎(chǔ)設(shè)施薄弱外，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低也是一個(gè)不可忽視的重要原因。由于長(zhǎng)期的殖民政策，生活在努納武特地區(qū)的因紐特人文化斷層嚴(yán)重［27］，而新式的西方文明又未能及時(shí)融入因紐特傳統(tǒng)文化中去，導(dǎo)致因紐特勞動(dòng)力素質(zhì)普遍跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。所以發(fā)展文化教育事業(yè)，提高本地人口的素質(zhì)與技能一直是努納武特文化部門和教育部門的重中之重。盡管社小學(xué)、社中學(xué)等原住民學(xué)校的興辦取得了一定的成果，但是針對(duì)勞動(dòng)人口的技能培訓(xùn)政策卻面對(duì)了巨大的困境，主要原因就是積極性的匱乏①主要是由于努納武特食利性經(jīng)濟(jì)給人口帶來(lái)了眾多福利保障，助長(zhǎng)了惰性，參考:Frances Widdowson.The Political Economy of Nunavut:Internal Colony or Rentier Territory? ［OL］.http://www.cpsa-acsp.ca/papers-2005/Widdowson.pdf，2010-09-04.。最新的一次針對(duì)礦業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)計(jì)劃就因?yàn)閳?bào)名人數(shù)太少而被迫取消［28］。勞動(dòng)力素質(zhì)偏低，不能勝任工作，是許多在努納武特從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的企業(yè)亟待解決的問題。但是中國(guó)卻恰恰具有舉世矚目的龐大的高素質(zhì)勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，能夠較為容易的克服難關(guān)。雖然不能否認(rèn)的是，由于嚴(yán)酷的生存條件，企業(yè)雇傭勞工去努納武特工作的成本遠(yuǎn)較其他地區(qū)為高，但出于戰(zhàn)略投資的角度考慮，這也未嘗不是一種高瞻遠(yuǎn)矚、未雨綢繆的嘗試。

中國(guó)加入WTO后，中加之間的經(jīng)貿(mào)合作日益蓬勃，以此帶動(dòng)的科研、教育等眾多領(lǐng)域的合作也日趨深入。2009年12月，加拿大總理哈珀率團(tuán)訪華，雙方就氣候變化、礦產(chǎn)資源、文化、農(nóng)業(yè)教育等領(lǐng)域雙邊合作簽署了文件。雖經(jīng)曲折，中加兩國(guó)雙邊關(guān)系終進(jìn)入新的轉(zhuǎn)折，向合作互利邁進(jìn)。2011年哈珀總理再次訪華，來(lái)自中加兩國(guó)的20余家公司簽署了23項(xiàng)商業(yè)合同協(xié)議，涉及金額將近30億加元。這些協(xié)議覆蓋行業(yè)包括航空、金融、軌道交通、礦產(chǎn)、電信、建筑規(guī)劃、農(nóng)畜、環(huán)保、教育等，而且中加在礦產(chǎn)與能源領(lǐng)域存在合作潛力。

中國(guó)若要推行積極的北極政策，參與北極事務(wù)，增加對(duì)北極的發(fā)言權(quán)與事實(shí)存在，通過與努納武特政府的合作不失為一塊有效的跳板。努納武特幅員遼闊，資源豐富，具有廣闊的開發(fā)前景。并且出于其原住民自身強(qiáng)烈的發(fā)展意愿，自治政府開放的政策環(huán)境，可以作為中國(guó)參與北極事務(wù)的最佳跳板。通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)擴(kuò)大在努納武特地區(qū)的影響力，由點(diǎn)及面，中國(guó)可以逐步更加有底氣地全面參與到整個(gè)北極事務(wù)中去，為中國(guó)在未來(lái)的發(fā)展?fàn)幦∩婵臻g。結(jié)合加拿大聯(lián)邦和努納武特自治政府的各項(xiàng)政策，中國(guó)在參與努納武特以及整個(gè)北極事務(wù)時(shí)，需要發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，規(guī)避糾紛。

首先，針對(duì)加拿大的北極主權(quán)主張，強(qiáng)調(diào)擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)，充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)作用，不失為一項(xiàng)可行的策略。當(dāng)然，現(xiàn)階段，我們首先要做到的是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)政治與法律等問題的研究，在尊重國(guó)際法的基礎(chǔ)上為國(guó)家利益爭(zhēng)取主動(dòng)地位。目前國(guó)內(nèi)許多國(guó)際法專家就認(rèn)為，國(guó)際海底區(qū)域是屬于全人類的共同財(cái)產(chǎn)，應(yīng)由國(guó)際海底管理局代表全人類進(jìn)行管理，為整個(gè)國(guó)際社會(huì)所共有［29］。北極地區(qū)國(guó)際海底區(qū)域開發(fā)的利益由世界各國(guó)共享，我國(guó)對(duì)此也應(yīng)明確本國(guó)的權(quán)利主張。

其次，針對(duì)加拿大的北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，我國(guó)首要工作就是加大研究投入，加強(qiáng)國(guó)際交流合作。目前我國(guó)的IPY項(xiàng)目計(jì)劃也正是以科學(xué)研究考察為主［30］。國(guó)際極地年期間，中國(guó)科學(xué)家將牽頭在北極太平洋和大西洋扇區(qū)等關(guān)鍵海域，連續(xù)兩個(gè)夏季航次開展多國(guó)聯(lián)合考察，并參加其它國(guó)家的航次考察，系統(tǒng)觀測(cè)海洋、海冰和大氣變化，充實(shí)我國(guó)北極研究的數(shù)據(jù)來(lái)源;探尋北極海洋、海冰和大氣主要變異現(xiàn)象和規(guī)律，研究這些變異過程與全球和區(qū)域氣候變化的因果關(guān)系;研究北極海洋和海冰快速變化對(duì)我國(guó)及全球氣候系統(tǒng)的影響。

再次，針對(duì)努納武特的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，中國(guó)應(yīng)積極參與，擴(kuò)大在當(dāng)?shù)氐耐顿Y和影響力。這項(xiàng)政策不僅關(guān)乎我國(guó)未來(lái)的能源和礦物原料來(lái)源安全，而且也能增強(qiáng)我國(guó)在北極事務(wù)上的發(fā)言權(quán)。鑒于努納武特的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，中國(guó)在參與努納武特開發(fā)時(shí)，除了投資礦產(chǎn)資源，特別是油氣資源開發(fā)外，可以注重發(fā)揮我國(guó)的基建工程優(yōu)勢(shì)，著力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既造福當(dāng)?shù)兀矠檫M(jìn)一步投資開發(fā)鋪平道路，可謂一舉多得。

通過與努納武特地區(qū)的北極原住民合作不失為一條有效的途徑，那么阿拉斯加和格陵蘭地區(qū)的因紐特人、北歐的薩米人以及俄羅斯北極地區(qū)的眾多原住民，是不是也是積極的合作伙伴?這是學(xué)術(shù)界需要進(jìn)一步研究的課題。

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