● 黃文平

一、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是中國(guó)黨和政府作出的一項(xiàng)重要決策

2011年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)），明確提出了建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的改革方向和原則要求。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容，是關(guān)系中國(guó)事業(yè)單位改革和發(fā)展的一項(xiàng)重要決策。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了改革開放的歷史新時(shí)期，開啟了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折。改革開放是一場(chǎng)新的偉大革命，是對(duì)中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的體制機(jī)制進(jìn)行全方位變革。30多年來(lái)，我們從農(nóng)村到城市，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑，梯次推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制以及其他各方面改革，逐步形成了符合中國(guó)國(guó)情的改革開放總體布局。

公益機(jī)構(gòu)在中國(guó)稱為事業(yè)單位。事業(yè)單位改革是中國(guó)改革開放總體布局的重要組成部分。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，對(duì)形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的事業(yè)單位管理體制進(jìn)行了一系列改革，主要是針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對(duì)事業(yè)單位包得過多、統(tǒng)得過死問題，下放對(duì)事業(yè)單位的管理權(quán)限，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高事業(yè)單位的生機(jī)與活力。隨著改革的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位服務(wù)水平和質(zhì)量不斷提高，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公益服務(wù)需求做出了積極貢獻(xiàn)。但總體上看，事業(yè)單位改革相對(duì)滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革，事業(yè)單位管理和運(yùn)行中仍存在諸多深層次矛盾和問題，突出表現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)行機(jī)制不靈活、激勵(lì)約束機(jī)制不健全、小團(tuán)體利益膨脹等，嚴(yán)重影響了事業(yè)單位功能作用的有效發(fā)揮。

深入分析這些問題，歸根結(jié)底在于傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制框架還沒有從根本上被打破，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新的體制機(jī)制還沒有建立起來(lái)。一方面，事業(yè)單位與政府之間基本上還是行政隸屬關(guān)系，政府部門對(duì)事業(yè)單位的微觀運(yùn)行管得過多過細(xì)，既束縛了事業(yè)單位的生機(jī)與活力，又容易形成不合理的利益紐帶。另一方面，對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管還不到位，特別是人民群眾作為事業(yè)單位的最終所有者和公益服務(wù)的實(shí)際享受者，缺乏對(duì)事業(yè)單位表達(dá)訴求、實(shí)施監(jiān)督的有效平臺(tái)。正是由于這兩方面的因素，傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制存在著一個(gè)“悖論”：一強(qiáng)調(diào)公益屬性，就容易對(duì)事業(yè)單位管得過細(xì)過死，抑制了事業(yè)單位的生機(jī)與活力；一強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)活力，就容易放松對(duì)事業(yè)單位的應(yīng)有監(jiān)管，致使一些單位過于追求自身利益，偏離了公益目標(biāo)。

針對(duì)這些情況，中國(guó)黨和政府明確提出，要通過分類推進(jìn)事業(yè)單位改革，到2020年建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，并將創(chuàng)新體制機(jī)制作為分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的核心內(nèi)容。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)作為規(guī)范事業(yè)單位組織架構(gòu)及其權(quán)力運(yùn)行的制度安排，上連管理體制，下連運(yùn)行機(jī)制，是創(chuàng)新事業(yè)單位體制機(jī)制的關(guān)鍵所在，也是事業(yè)單位由傳統(tǒng)管理邁向現(xiàn)代治理的必由之路。做出這個(gè)判斷，主要基于以下三點(diǎn)：其一，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，可望有力沖擊舊體制的基礎(chǔ)。理事會(huì)成為事業(yè)單位的決策機(jī)構(gòu)后，事業(yè)單位主管部門的作用將會(huì)改變，作為舊體制重要基礎(chǔ)的部門所有和部門管理也會(huì)動(dòng)搖，由此帶來(lái)的一系列體制性弊端，可望逐步從體制上加以解決。其二，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，可望有效解決“內(nèi)部人”控制問題。事業(yè)單位服務(wù)對(duì)象和其他方面的代表參加理事會(huì)，在事業(yè)單位決策中享有發(fā)言權(quán)，有利于遏制事業(yè)單位不合理的利益取向，有利于公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其三，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，可望提高事業(yè)單位的決策質(zhì)量和運(yùn)行效率。當(dāng)前，事業(yè)單位較普遍地存在決策執(zhí)行過程中的效率低下問題，建立法人治理結(jié)構(gòu)，明確決策層與管理層的職責(zé)權(quán)限及運(yùn)行規(guī)則，可以減少推諉扯皮，強(qiáng)化責(zé)任追究，提高事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

二、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)的制度安排

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是對(duì)事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的重大變革，涉及法律制度、組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行規(guī)則和利益調(diào)整等諸多方面，內(nèi)涵十分豐富，是一個(gè)系統(tǒng)的制度安排。既不能把建立法人治理結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單地理解為只是建立一個(gè)理事會(huì)，也不能機(jī)械地照搬公司法人治理模式。應(yīng)從事業(yè)單位的實(shí)際出發(fā)，在借鑒國(guó)外公益機(jī)構(gòu)治理有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞激發(fā)事業(yè)單位活力和確保公益屬性這兩大目標(biāo)，重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面：

一是理順兩大關(guān)系。事業(yè)單位作為政府滿足人民群眾公益服務(wù)需求的主要載體，建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵要理順政府和事業(yè)單位、事業(yè)單位和人民群眾這兩大關(guān)系。一方面，要實(shí)行政事分開、管辦分離，弱化乃至割斷政府部門與事業(yè)單位之間的行政隸屬關(guān)系，明確政府對(duì)事業(yè)單位的管理主要是管政策、管規(guī)則、管監(jiān)督的職能定位，將政府對(duì)事業(yè)單位人、財(cái)、物、事等方面的具體管理職責(zé)交給事業(yè)單位理事會(huì)和管理層負(fù)責(zé)。這樣，既把進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能落到了實(shí)處，又在制度上進(jìn)一步落實(shí)了事業(yè)單位的法人地位。另一方面，要在制度上保障人民群眾監(jiān)管公益事業(yè)的權(quán)力和公平享受公益服務(wù)的權(quán)益，落實(shí)人民群眾的主體地位。事業(yè)單位理事會(huì)應(yīng)當(dāng)由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象和其他有關(guān)方面的代表組成。其中，服務(wù)對(duì)象的代表要由人民群眾推選產(chǎn)生。直接關(guān)系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，事業(yè)單位以外人員擔(dān)任的理事要占多數(shù)。要通過這些制度性措施，確保人民群眾直接參與事業(yè)單位決策，確保事業(yè)單位全心全意為人民群眾服務(wù)。

二是組建好兩個(gè)機(jī)構(gòu)。與現(xiàn)行事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集決策、執(zhí)行于一身不同，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)以理事會(huì)（或董事會(huì)、管委會(huì)）及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)按照既要民主又要效率的要求，組建好事業(yè)單位的理事會(huì)和管理層這兩個(gè)機(jī)構(gòu)。在決策中要突出民主，由事業(yè)單位各方面利益相關(guān)者的代表組成的理事會(huì)，作為事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依照法律法規(guī)、國(guó)家有關(guān)政策和本單位章程開展工作，負(fù)責(zé)行使事業(yè)單位的重大事項(xiàng)決策權(quán)，并接受政府部門監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。為充分反映多方訴求、實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)民主，理事會(huì)定期或不定期召開會(huì)議，對(duì)決策事項(xiàng)實(shí)行票決。在執(zhí)行中要突出效率，管理層實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，按照理事會(huì)的決議，履行具體管理職責(zé)，獨(dú)立自主地開展工作。

三是完善兩大制度。事業(yè)單位法人治理涉及外部制度環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則兩大方面，要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)運(yùn)行，制定和完善內(nèi)外兩方面的制度和規(guī)則至關(guān)重要。從完善外部制度看，需要研究制定有關(guān)事業(yè)單位的法人地位、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理等方面的法律法規(guī)。需要研究出臺(tái)事業(yè)單位法人治理準(zhǔn)則，對(duì)事業(yè)單位理事會(huì)、管理層的構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限、產(chǎn)生方式和相互關(guān)系等作出明確規(guī)定，指導(dǎo)事業(yè)單位建立和完善規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還要建立健全相關(guān)監(jiān)管制度，包括決策追究制度、審計(jì)制度、績(jī)效評(píng)估制度、信息披露制度等。從完善內(nèi)部規(guī)則看，最重要的是制定事業(yè)單位章程。事業(yè)單位章程如同事業(yè)單位的小“憲法”，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會(huì)、管理層的運(yùn)行規(guī)則，也是有關(guān)部門對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的重要依據(jù)。事業(yè)單位在制定章程時(shí)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和本單位實(shí)際，明確理事會(huì)和管理層的構(gòu)成、職責(zé)和產(chǎn)生方式等。

三、建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)長(zhǎng)期過程

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，涉及面廣，政策性強(qiáng)，改革任務(wù)艱巨復(fù)雜，并受到多方面的影響和制約，不可能一蹴而就，而是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。這一長(zhǎng)期性取決于三個(gè)方面：一是相關(guān)改革的長(zhǎng)期性。分類推進(jìn)事業(yè)單位改革是一個(gè)為期近十年的長(zhǎng)期任務(wù)，建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)作為其中的重要內(nèi)容，與政事分開、管辦分離和轉(zhuǎn)變政府職能等其他改革密切相關(guān)，改革進(jìn)程相互影響，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)。二是觀念認(rèn)同的長(zhǎng)期性。中國(guó)傳統(tǒng)文化中管制、管理的觀念根深蒂固，對(duì)命令式的下級(jí)服從上級(jí)習(xí)以為常，但民主協(xié)商、共同治理的意識(shí)相對(duì)薄弱，同時(shí)政府主管部門歷來(lái)把事業(yè)單位視同己出，對(duì)其直接管理和控制不容置喙，這些觀念只有經(jīng)過長(zhǎng)期的引導(dǎo)才能逐步扭轉(zhuǎn)。三是制度建設(shè)的長(zhǎng)期性。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，不僅需要對(duì)一些現(xiàn)行政策的再完善和利益格局的再調(diào)整，還要制定和出臺(tái)一系列新的制度措施，這些也需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，絕不意味著可以放松、懈怠。相反，正因?yàn)槭且豁?xiàng)需要較長(zhǎng)時(shí)間才能完成的艱巨任務(wù)，更應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，積極地推進(jìn)、持續(xù)地推進(jìn)。應(yīng)及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。在這個(gè)過程中，還有以下幾方面工作需要著力做好：

一是抓好理論研究。法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論起源于西方，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。據(jù)我們了解，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公立學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等公益機(jī)構(gòu)普遍建立了法人治理結(jié)構(gòu)，并積累了有益經(jīng)驗(yàn)。法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)理論引入中國(guó)只有十多年的時(shí)間，且大多集中在公司治理結(jié)構(gòu)和社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)等方面，對(duì)于事業(yè)單位而言，建立法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)全新的嘗試，仍處于起步階段。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)的理論研究，為事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。同時(shí)，要深入研究和總結(jié)國(guó)外公益機(jī)構(gòu)法人治理的成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)是法律層面、操作層面的制度和規(guī)則，為建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提供借鑒。

二是塑造法人治理的社會(huì)文化。建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利的重要舉措。充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與管理公益事業(yè)的積極性，切實(shí)發(fā)揮代表各方面利益的理事在事業(yè)單位決策中的作用，都離不開治理文化的形成。應(yīng)塑造民主參與的文化，擺脫我國(guó)幾千年傳統(tǒng)文化的束縛；應(yīng)塑造反映訴求的文化，通過制度平臺(tái)合理合法地維護(hù)自身利益；應(yīng)塑造平等協(xié)商的文化，使不同的利益訴求通過平等協(xié)商取得利益的最大公約數(shù)。

三是培育熱心公益、盡職盡責(zé)的理事隊(duì)伍。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)真正發(fā)揮作用，離不開高素質(zhì)的理事。在中國(guó)，面向社會(huì)提供服務(wù)的事業(yè)單位有幾十萬(wàn)個(gè)之多，即使只在其中的一小部分建立理事會(huì)，所需理事的數(shù)量也將以百萬(wàn)計(jì)。培育和發(fā)展一支宏大的、高素質(zhì)的理事隊(duì)伍，是建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的必然要求。應(yīng)搞好宣傳，使社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重大意義，充分認(rèn)識(shí)擔(dān)任事業(yè)單位理事的崇高榮譽(yù)和神圣責(zé)任；還要研究擔(dān)任事業(yè)單位理事的資格條件，探索和規(guī)范事業(yè)單位理事的產(chǎn)生途徑，確保理事的代表性和公信力。