鄭 平,王守安

（北京師范大學(xué)珠海分校，廣東珠海,519085）

自2006年12月珠澳跨境工業(yè)區(qū)正式運作以來，已走過了七個年頭，道路坎坷、步履維艱，雖取得一些成績，但更多的是經(jīng)驗和教訓(xùn)，七年間珠澳兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，然而區(qū)內(nèi)發(fā)展卻不如區(qū)外，目前區(qū)內(nèi)只有45家企業(yè)在艱難運作，廠房空置率近70%。園區(qū)發(fā)展面臨困境，與園外紅紅火火的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，形成明顯的對照，在貫徹中央關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略部署，以深入實施《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要2008-2020》，推動珠海新的崛起和振興進(jìn)程中，如何抓住機遇，打破珠澳跨境工業(yè)區(qū)窘境，推進(jìn)珠澳跨境工業(yè)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，不容回避的呈現(xiàn)在珠澳兩地政府面前，深入分析跨境工業(yè)區(qū)面臨的問題，并究其原因號準(zhǔn)脈，推進(jìn)跨境工業(yè)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展，對兩地政府都具有重大意義。

1 跨境工業(yè)區(qū)面臨的困境

珠澳跨境工業(yè)區(qū)最早是2002年初，由澳門制衣界人士提出，意在應(yīng)對全球紡織品及成衣配額對澳門所帶來的影響，2002年8月澳門特首何厚鏵首次向廣東省政府提出聯(lián)合興建珠澳跨境工業(yè)區(qū)的設(shè)想。2003年12月5日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立。2006年12月8日珠澳跨境工業(yè)區(qū)正式投入運營，最初定位：以發(fā)展工業(yè)為主，兼顧中轉(zhuǎn)貿(mào)易、產(chǎn)品展銷和物流等功能。區(qū)內(nèi)實行“保稅+出口加工區(qū)出口退稅+專用口岸24小時通關(guān)”的疊加政策，集中了澳門行政特區(qū)、自由港；珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)優(yōu)勢。珠澳跨境工業(yè)區(qū)建在珠海拱北茂盛圍和澳門青州之間，面積約0.4平方公里，分為珠海、澳門兩個園區(qū)，兩個園區(qū)之間由一條水道作為隔離，開設(shè)專門口岸。首批有2 3家企業(yè)進(jìn)駐，總投資額約3億港幣，澳資企業(yè)約占七成。

1.1 全球紡織品配額取消

中國入世后歐美等國家在紡織品貿(mào)易方面對中國產(chǎn)品多處設(shè)限，實行配額政策，而澳門作為獨立關(guān)稅區(qū)，不受紡織品配額限制。但自2008年1月1日起，全球紡織品貿(mào)易實現(xiàn)一體化，紡織品配額全部取消，這就使得澳門失去了優(yōu)勢，原本珠海園區(qū)大部分澳門成衣制造業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模就很小，生產(chǎn)分散，生產(chǎn)方式以勞動密集型的手工作坊式居多，勞動生產(chǎn)率低下。而隨著生產(chǎn)成本的上升，整個行業(yè)處于衰退狀態(tài)。入園的70%企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)移到內(nèi)地。近年來占澳門出口總額三分之二以上的紡織品不增反減。所以澳門紡織產(chǎn)業(yè)已無法支撐跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展。

1.2 園區(qū)內(nèi)通關(guān)不便

跨境工業(yè)區(qū)要向跨境合作區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)通關(guān)便利。而目前通關(guān)便利的監(jiān)管條件尚不充分，監(jiān)管制度、行政服務(wù)對投資貿(mào)易便利化支持有多種局限。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與境外之間的口岸邊線的通關(guān)監(jiān)管與對非特殊監(jiān)管區(qū)域的口岸通關(guān)監(jiān)管一致，沒有“簡便”；澳門在澳門園區(qū)與珠海園區(qū)的“一線”進(jìn)行圍網(wǎng)，區(qū)內(nèi)通道成了關(guān)卡，珠澳之間的“一線”沒有放開，傳統(tǒng)監(jiān)管與圍網(wǎng)監(jiān)管雙管齊下，“原意是面向區(qū)外的監(jiān)管法規(guī)”與“專門為區(qū)內(nèi)制定的法規(guī)”，現(xiàn)在區(qū)內(nèi)只疊加，不簡化反而復(fù)雜了，導(dǎo)致接受監(jiān)管的義務(wù)更重；有的政策嚴(yán)于區(qū)外；有的政策相互矛盾；新出臺的改革措施也沒有顧及園區(qū)，區(qū)內(nèi)反不如區(qū)外。

1.3 報關(guān)程序與監(jiān)管模式復(fù)雜

貨物從區(qū)外出口至境外，需要三次報關(guān)，大大降低了園區(qū)的通關(guān)時間也增加了企業(yè)的費用，更體現(xiàn)不出園區(qū)“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由、入?yún)^(qū)退稅”的政策優(yōu)勢，園區(qū)的進(jìn)出口報關(guān)程序和監(jiān)管模式復(fù)雜繁瑣。

1.4 原有政策優(yōu)勢已顯滯后

近年國內(nèi)綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)等新型海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的興起，及出口加工區(qū)拓展物流等功能，珠澳跨境工業(yè)區(qū)原有政策優(yōu)勢已顯得滯后。園區(qū)內(nèi)尚無項目利用“跨境”特殊性，也沒有項目是非要“跨境”才能“珠澳合作”得更好。園區(qū)有較大部分企業(yè)停產(chǎn)或遷離，只有小部門企業(yè)仍在艱難運作，園區(qū)內(nèi)大片土地和廠房空置。顯現(xiàn)出特定歷史背景和政治任務(wù)變遷后的后續(xù)動力不足。

1.5 面積制約難成規(guī)模

珠澳跨境工業(yè)區(qū)面積只有0.4平方公里，容納的企業(yè)有限，而園區(qū)擴展受到地理位置的束縛，限制了更多企業(yè)的加入，制約園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局及相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)；跨境工業(yè)區(qū)地理位置既不靠碼頭，也不與保稅區(qū)相連，給人員、貨物流動帶來不便，單位面積的平均成本過高，產(chǎn)業(yè)承載能力有限。對于一個承接粵澳產(chǎn)業(yè)跨境工業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的工業(yè)區(qū)難以形成規(guī)模發(fā)展。

2 跨境工業(yè)區(qū)出現(xiàn)困境的原因

2.1 珠澳兩地經(jīng)濟(jì)特點制約跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展

珠澳跨境工業(yè)區(qū)早期規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)是發(fā)展科技含量高、資本密集型、智力密集型和附加值更高的現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)。然而在實際操作中：澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是博彩業(yè)一業(yè)獨大，近幾年更加明顯，而澳門資金對于投資于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興趣也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如香港，其他產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，影響力弱，企業(yè)規(guī)模以中小企業(yè)為主，缺乏大型的企業(yè)，甚至澳門制造業(yè)也在不斷萎縮，人財物等各種資源不斷轉(zhuǎn)移到旅游博彩業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)。而珠海的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力相比珠三角地區(qū)并沒有優(yōu)勢，工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭科　Ｖ楹Ｖ鞒菂^(qū)內(nèi)重點發(fā)展商貿(mào)服務(wù)產(chǎn)業(yè)?？缇彻I(yè)區(qū)地處繁華的珠海拱北地帶，人工和生活成本較高。園區(qū)缺乏作為工業(yè)區(qū)配套區(qū)域，因此，發(fā)展受到經(jīng)濟(jì)特點極大制約。

2.2 政策及產(chǎn)業(yè)配套不齊影響跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展

跨境工業(yè)區(qū)政策及產(chǎn)業(yè)配套不齊備是跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展緩慢的重要因素。特別是由于“一國兩制”的特殊性以及珠澳兩地制度上的差異，兩個園區(qū)在管理模式上的不同，加之現(xiàn)行的出入境管理制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策制約，使跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展遲緩。

3 珠澳跨境工業(yè)區(qū)擺脫困境的出路

3.1 創(chuàng)新政策、綱舉目張

珠澳跨境工業(yè)區(qū)實行保稅區(qū)政策，而保稅區(qū)是我國實施多層次對外開放戰(zhàn)略的產(chǎn)物，它是以國外自由貿(mào)易區(qū)為模板建立起來的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。作為有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)，存在許多操作中的問題，只能做到形式上與自由貿(mào)易區(qū)相似，而本質(zhì)上還存在很大差異。目前我國還沒有一部《保稅區(qū)法》，使得各地保稅區(qū)主體功能定位不清，所實行的政策與管理制度差別很大。珠澳跨境工業(yè)區(qū)不僅是區(qū)域跨境，更是兩種體制，兩種國情，兩種管理理念的交融，因此要總結(jié)經(jīng)驗，最大限度地挖掘跨境的政策含義，突破法律和體制的瓶頸，發(fā)掘一國兩制下區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展空間，珠海方面以保稅區(qū)的管理模式為基礎(chǔ)，澳門方面以自由港為條件，既克服保稅區(qū)的缺陷，又兼顧自由港的方便，在跨境意義上的跨境園區(qū)內(nèi)建議實行準(zhǔn)自由港政策，并在這個政策框架下創(chuàng)新相應(yīng)管理制度。確定了明晰的政策才能抓鋼帶目，綱舉才能目張。

3.2 適當(dāng)保留澳門紡織品優(yōu)勢

澳門與歐美市場關(guān)系密切，尤其與歐盟國家歷史淵源深厚，因而能得到不少國際優(yōu)惠的待遇，全球紡織品及成衣配額制度取消后，“澳門制造”在一定時期內(nèi)仍將比國內(nèi)產(chǎn)品具有優(yōu)勢。但我們必須清醒的認(rèn)識到：澳門大多數(shù)紡織成衣業(yè)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模都很小，企業(yè)實力不夠，大多不具備研發(fā)能力，隨著成本的上升，技術(shù)人才的流失，澳門整個紡織成衣業(yè)處于萎縮狀態(tài)，因此，跨境工業(yè)區(qū)對于澳門紡織成衣行業(yè)應(yīng)放眼未來，目前適當(dāng)保留澳門紡織品優(yōu)勢，重點放在引進(jìn)新型產(chǎn)業(yè)上。

3.3 向經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展

2009年時任國家副主席的習(xí)近平實地考察珠澳跨境工業(yè)區(qū)時指出，在“一國兩制”條件下創(chuàng)辦珠澳跨境工業(yè)區(qū)是個創(chuàng)舉，對保持澳門經(jīng)濟(jì)繁榮穩(wěn)定意義重大。澳門特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)沿著經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的正確方向堅定不移走下去。因此在珠澳跨境工業(yè)區(qū)澳門方面：引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備，加強研究開發(fā)，培育澳門品牌，從簡單加工向產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)計、以及發(fā)行、銷售等高利潤環(huán)節(jié)拓展，發(fā)展高附加值行業(yè)。珠海方面：在跨境工業(yè)區(qū)引進(jìn)更多的資金、技術(shù)、人才，結(jié)合本身自有潛力的行業(yè)，如旅游業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)自身的產(chǎn)業(yè)多元化，提高綜合經(jīng)濟(jì)實力，尤其是在計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)普及的今天，在跨境工業(yè)區(qū)建立電子信息系統(tǒng)，雙方都可以借助電子商務(wù)平臺，在人才引進(jìn)、產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)計制造、銷售等方面進(jìn)行合作，以此打開缺口走出困境。

4 珠澳跨境工業(yè)區(qū)發(fā)展具體措施

4.1 改變園區(qū)功能

改珠澳跨境工業(yè)區(qū)為珠澳跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，將跨境工業(yè)區(qū)打造成為運作高效、優(yōu)勢突出、特色鮮明的珠澳跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，成為與澳門服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作的重要平臺。

4.2 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)

利用園區(qū)獨特地理優(yōu)勢、政策優(yōu)勢以及良好的海關(guān)服務(wù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)

4.3 構(gòu)建電子信息信息系統(tǒng)

如今電子計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)已非常發(fā)達(dá)，因此園區(qū)內(nèi)應(yīng)建立電子信息系統(tǒng)，借助電子商務(wù)平臺，不僅使區(qū)內(nèi)的產(chǎn)品與世界接軌，重要的是突出時間和效率。

4.4 發(fā)展物流業(yè)

珠澳跨境工業(yè)區(qū)改為珠澳跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，大力發(fā)展屋里業(yè)，在園區(qū)內(nèi)建設(shè)專業(yè)化的物流配送和后勤保障服務(wù)中心。為與澳門旅游、酒店、博采、娛樂、會展、商業(yè)零售相配套，將跨境工業(yè)區(qū)做成澳門的后勤基地。

4.5 開展會展業(yè)

充分利用跨境工業(yè)區(qū)已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，重點打造高端設(shè)備和高檔消費品的專業(yè)展示平臺，以展促銷，形成國內(nèi)重要進(jìn)口消費品展銷基地。建設(shè)展覽、展示、展銷場所，在跨境工業(yè)區(qū)內(nèi)建設(shè)大面積、多功能、高標(biāo)準(zhǔn)的展覽、展示、展銷場所，為商品進(jìn)入中國市場提供綠色通道。

5 結(jié)語

如果說珠海是最早的中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，是改革開放的試驗田，那么珠澳跨境工業(yè)區(qū)就是試驗田中的試驗田，開好、種好這塊試驗田不僅對珠澳兩地具有重要意義，對深港，甚至對全國都具有深遠(yuǎn)的影響和重大歷史意義。機不可失，時不我待，我們必須抓住實施《珠三角規(guī)劃綱要》契機，進(jìn)一步推動和振興珠澳跨境工業(yè)區(qū)的改革與發(fā)展。

[1]澳門日報.珠澳跨工區(qū)空置多運作難，盼借鑒橫琴引資入園[EB/OL].[2012-02-28].http://news.zh.soufun.com/2012-02-28/7140248.htm

[2]百度百科.珠澳跨境工業(yè)區(qū)[EB/OL].[2013-06-03].http://baike.baidu.com/view/2850551.htm