高 嵩，白鵬銳

（長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，西安，710064）

0 引言

政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，是指政府在績(jī)效評(píng)估過程中對(duì)其行為方向和利益所做的一種理性選擇。價(jià)值取向作為政府績(jī)效評(píng)估的靈魂，影響著評(píng)估的各個(gè)方面，從戰(zhàn)略定位到指標(biāo)的設(shè)計(jì)，再到評(píng)估主體的選擇和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，無不深深地刻上價(jià)值取向的烙印。在現(xiàn)實(shí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)中，真正單一取向的設(shè)計(jì)思路是很少的，更多的往往是對(duì)多種取向進(jìn)行某種程度的綜合和平衡，形成合力。隨著樹立科學(xué)的發(fā)展觀與正確的“政績(jī)觀”逐漸成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)，越來越多的學(xué)者逐漸認(rèn)識(shí)到尋求合理的價(jià)值取向，是建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系的重要前提。用正確的價(jià)值取向來引導(dǎo)和發(fā)展地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)，有助于政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和績(jī)效觀，推動(dòng)行政觀念從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，對(duì)于構(gòu)建合理的政府績(jī)效評(píng)估體系和推動(dòng)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的深入發(fā)揮重要的作用。

1 西方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值選擇

1.1 顧客至上的價(jià)值

傳統(tǒng)發(fā)展觀總體上表現(xiàn)為工具理性的過度膨脹和價(jià)值理性的缺失。以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，容易忽視公共行政所負(fù)的廣泛社會(huì)責(zé)任。這種狀況容易誘發(fā)各種社會(huì)危機(jī)，形成社會(huì)對(duì)抗。2O世紀(jì)80年代中期，西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)科技、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財(cái)政和公眾對(duì)政府供給服務(wù)能力失去信心等問題，普遍采取了以公共責(zé)任和顧客至上為價(jià)值的政府績(jī)效評(píng)估改革措施。

1.2 公共責(zé)任的價(jià)值

根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求和公眾的需要，提供有效的公共服務(wù)，是政府最為重要的職能。因而，對(duì)政府職能范圍內(nèi)管理活動(dòng)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，也就是對(duì)政府公共服務(wù)確定質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并要通過市場(chǎng)化運(yùn)作，采用招標(biāo)、合同、非國(guó)有化、政府采購等方式，提升服務(wù)效率，降低服務(wù)成本?？?jī)效評(píng)估體現(xiàn)的是放松規(guī)制，而去謀求結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，是新的公共責(zé)任機(jī)制作用與效果。

1.3 投人產(chǎn)出的價(jià)值

評(píng)估活動(dòng)主要集中在對(duì)政府管理活動(dòng)、公共產(chǎn)品的投入等方面。業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)總的目的是獲得見識(shí)，增強(qiáng)“控制”能力。業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)的四項(xiàng)功能較為突出:對(duì)于產(chǎn)出與后果提供早期的預(yù)警；改善資源的分配；改善生產(chǎn)與政策過程效率效益；改善責(zé)任。每個(gè)生產(chǎn)或政策過程能夠被細(xì)分為四個(gè)基本的原素:投人、通過量、產(chǎn)出和后果。新公共管理運(yùn)動(dòng)興起以來一個(gè)重要的變化是成本—效益產(chǎn)出為核心內(nèi)容的政府績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)體系。政府績(jī)效評(píng)估因各因素的干擾而難以形成共識(shí)，對(duì)于政府具體部門設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是比較復(fù)雜和困難的。

2 現(xiàn)行中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值選擇缺失

2.1 倫理型價(jià)值觀念的影響

我國(guó)的傳統(tǒng)文化和基本價(jià)值觀具有相當(dāng)強(qiáng)的滲透力,潛移默化影響著績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的方向以及對(duì)評(píng)估期限值的高低。在我國(guó)政府的績(jī)效評(píng)估的過程中，政府“官本位”的價(jià)值取向表現(xiàn)的相當(dāng)突出。在這種文化浸染下,民眾便形了相信政府,尊重政治家,尊重權(quán)威的意識(shí),為此助長(zhǎng)了中國(guó)政治生活的神秘感,公眾很少參與政治生活。這種政府本位的價(jià)值取向是與我國(guó)傳統(tǒng)的官本位思想和目前的人事制度直接相關(guān)的?？?jī)效指標(biāo)的設(shè)定、考核評(píng)價(jià)的實(shí)施和升降獎(jiǎng)懲的兌現(xiàn)也體現(xiàn)了政府對(duì)于其下的領(lǐng)導(dǎo)干部和政策行為的導(dǎo)向作用。

2.2 公共責(zé)任機(jī)制不健全

責(zé)任問題是現(xiàn)代民主政治的核心要素。只有人民同意授權(quán)，政府才有治理社會(huì)的權(quán)力，即民主授權(quán)。除了民主授權(quán)外，還有行政授權(quán)。民主授權(quán)與行政授權(quán)在我國(guó)還沒有形成有效的互相增強(qiáng)關(guān)系，政府及其官員履行公共責(zé)任存在著一定的體制性障礙。公眾的責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄,相應(yīng)地缺乏監(jiān)督政府的動(dòng)機(jī)與能力。在對(duì)政府的信任以及在人性善觀念支配下,缺乏主動(dòng)監(jiān)督。由于當(dāng)前公共責(zé)任機(jī)制尚不健全,政府的運(yùn)行缺乏責(zé)任的約束,對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制還存在某些漏洞,權(quán)力異化和權(quán)力腐敗,可能導(dǎo)致侵犯公共利益,從而扭曲政府績(jī)效評(píng)估中的價(jià)值選擇與導(dǎo)向。

2.3 政府職能缺失

僅僅追求經(jīng)濟(jì)在數(shù)量上的增長(zhǎng)，必將導(dǎo)致政府服務(wù)職能的缺失。人的全面發(fā)展等被GDP增長(zhǎng)所消融和淹沒，社會(huì)、人文方面的指標(biāo)內(nèi)容得不到應(yīng)有的重視。以至于許多地方政府的公共服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了地方政府的公共服務(wù)能力和水平的提高。當(dāng)前,我們實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),整個(gè)政府都要以市場(chǎng)邏輯為指導(dǎo)。在這種大思路的引導(dǎo)下,地方政府理應(yīng)以“社會(huì)服務(wù)者”和“社會(huì)參與人”的身份發(fā)揮重要的公共服務(wù)作用和引導(dǎo)規(guī)劃作用。由于地方政府的管轄的事務(wù)既具體又龐雜,致使政府在職能劃分上難以把握準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求我們地方政府著重要注重政府服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度方面的指標(biāo)。

2.4 單項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)導(dǎo)致價(jià)值沖突

政府職能是多項(xiàng)的，績(jī)效也是多層面的，所以評(píng)價(jià)政府績(jī)效的指標(biāo)體系也應(yīng)該是綜合的。但目前我國(guó)各級(jí)地方政府，許多指標(biāo)大多單一而片面，尤其是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，而且指標(biāo)之間缺乏有機(jī)的整合，難以全面地反映地方政府的管理工作。從結(jié)構(gòu)上看，在現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，設(shè)置了過多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。對(duì)某些特定的管理者而言在某一特定時(shí)期或針對(duì)不同的價(jià)值目標(biāo),可能會(huì)有不同的價(jià)值優(yōu)先選擇。此外，政府組織不同目標(biāo)的相互沖突性較強(qiáng),導(dǎo)致政府的目標(biāo)定位比較困難。

3 新型中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值選擇

3.1 由全能政府轉(zhuǎn)向效能政府轉(zhuǎn)變

政府職能的合理定位是政府績(jī)效產(chǎn)出最大最優(yōu)的關(guān)鍵。政府績(jī)效實(shí)質(zhì)上就是政府基于一定的能力在履行政府職能中的投入和產(chǎn)出比率?！皣?guó)與國(guó)之間的最大政治分野在于政府的有效程度”。政府職能科學(xué)定位和管理體制合理協(xié)調(diào)是政府績(jī)效最優(yōu)的必要條件。全能政府是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下政府充當(dāng)了資源配置的唯一主體和社會(huì)活動(dòng)的中心，這一方面降低了政府管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的效率；另一方面，也加大了社會(huì)成本，不利于我國(guó)政府按照的框架參與全球化競(jìng)爭(zhēng)。所以，把效能作為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，體現(xiàn)了績(jī)效評(píng)估不僅強(qiáng)調(diào)“物”的發(fā)展，以公眾的需要為中心。

3.2 由政府本位轉(zhuǎn)向公眾本位轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是一種手段，服務(wù)于人的生存和全面發(fā)展。作為一種特殊的公共組織機(jī)構(gòu)的政府，它在制定政策、確定價(jià)值目標(biāo)的時(shí)候要以公眾利益為重盡可能滿足群眾的需要和期望。政府績(jī)效的民眾本位價(jià)值取向主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.責(zé)任。首先，要權(quán)責(zé)同授，政府行政機(jī)關(guān)及其公職人員要履行社會(huì)所賦予的義務(wù)和責(zé)任；其次，行政人員在行政違法時(shí)，須對(duì)責(zé)任人作出相應(yīng)的懲罰，并依照行政救濟(jì)制度對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)救。2.廉潔。需要完善資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制，減少行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，消除尋租性腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)；培養(yǎng)良好的行為操守和職業(yè)道德；要健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。3.公平。政府在調(diào)整國(guó)家、集體和個(gè)人的關(guān)系方面做到公正、合理。政府管理本質(zhì)不是管制而是服務(wù)，因此政府評(píng)估的導(dǎo)向要以人為中心，以人民的滿意度為政府績(jī)效的終極標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 由機(jī)械效率轉(zhuǎn)向系統(tǒng)效能轉(zhuǎn)變

機(jī)械效率容易導(dǎo)致按命令行事的心態(tài)或者是由于只注重?cái)?shù)量和規(guī)模，忽視質(zhì)量和效率。政府的行政職能評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)仍拘于政治和管制層面，致使政府績(jī)效評(píng)估成為地方政府的又一項(xiàng)“政績(jī)”工程。系統(tǒng)效能主要強(qiáng)調(diào)要全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。首先要求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)同步發(fā)展。其次要求政府績(jī)效評(píng)估要充分體現(xiàn)公平正義的價(jià)值，把管理和維護(hù)“社會(huì)公平”當(dāng)作政府績(jī)效改革的重要方向。最后，要求政府妥善處理不同利益主體的價(jià)值沖突。系統(tǒng)效能通過把眼前評(píng)估與歷史評(píng)估、局部評(píng)估與整體評(píng)估、靜態(tài)評(píng)估與動(dòng)態(tài)評(píng)估、定量評(píng)估與定性評(píng)估統(tǒng)一起來的價(jià)值取向突破了傳統(tǒng)的機(jī)械效率對(duì)效率的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了效率的數(shù)量與質(zhì)量、功能與價(jià)值、宏觀與微觀的統(tǒng)一。把系統(tǒng)效能作為考評(píng)政府績(jī)效價(jià)值取向有利于確立全面的指標(biāo)體系，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)估方法，得出科學(xué)的評(píng)估結(jié)果。

4 結(jié)論

綜合對(duì)比了中西方國(guó)家的地方政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向，如何對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊歷史時(shí)期確立適合中國(guó)發(fā)展的政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值導(dǎo)向指標(biāo)，直接影響到政府的運(yùn)行方向、工作重點(diǎn)并且關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)估的成敗。總之，作為全社會(huì)利益的代表者和管理者，現(xiàn)代政府無疑應(yīng)該全面地追求實(shí)現(xiàn)全體人民的共同利益。用正確的價(jià)值取向來引導(dǎo)和發(fā)展地方政府績(jī)效評(píng)估，有助于政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和績(jī)效觀，推動(dòng)行政觀念從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，對(duì)于構(gòu)建合理的政府績(jī)效評(píng)估體系和推動(dòng)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的深入發(fā)揮重要的作用。

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