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論土地出讓金收支管理制度的改革

2013-08-15 00:49劉軍舒雅楠
關(guān)鍵詞:出讓金國(guó)有土地收支

劉軍,舒雅楠

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代以來(lái),伴隨著我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地有償使用,土地出讓金的規(guī)模不斷擴(kuò)大,成為地方政府的主要財(cái)政來(lái)源。但是,當(dāng)前的土地出讓環(huán)境與當(dāng)時(shí)設(shè)立土地出讓金時(shí)的背景已有很大的不同,現(xiàn)行制度安排的自身缺陷及其引發(fā)的各方利益矛盾逐漸顯現(xiàn)。出讓金收支管理制度的缺失導(dǎo)致土地出讓金收支管理的不規(guī)范,為地方政府隨意安排土地出讓金收支提供了可能。我國(guó)在實(shí)施土地出讓制度的十幾年來(lái),全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓金的管理制度一直處于空白,除《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào),以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)外,關(guān)于土地出讓金管理的制度性規(guī)定相對(duì)較少,地方政府操作空間大,缺乏合理運(yùn)用土地出讓金的前瞻性,造成土地出讓金使用的不合理。改進(jìn)土地出讓金管理制度和加強(qiáng)政府的土地收支管理,既是政府部門(mén)面臨的重要課題,也是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。

二、文獻(xiàn)綜述

土地出讓金制度在實(shí)踐中暴露的問(wèn)題越來(lái)越多,學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為存在著管理不規(guī)范、出讓金流失嚴(yán)重以及支出不合理等問(wèn)題。如李建功(2002)等學(xué)者認(rèn)為土地使用者利用現(xiàn)有的土地政策,高進(jìn)低出發(fā)土地財(cái)。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,通過(guò)各種投機(jī)方式,造成國(guó)家土地收益的流失。學(xué)界還認(rèn)為土地出讓金的流失與地方政府管理不規(guī)范,維護(hù)地方政府利益以及地方競(jìng)爭(zhēng)等因素有關(guān)[1]。其次,在土地出讓金的支出方面,也存在著很多的問(wèn)題,例如,一些地方政府以未來(lái)土地出讓收入作擔(dān)保,通過(guò)大量借貸進(jìn)行城市建設(shè),而用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)的資金欠繳嚴(yán)重;有的地方政府挪用土地出讓金,用于平衡財(cái)政預(yù)算。如何規(guī)范土地出讓金的收支管理呢?江峰(2006)認(rèn)為各級(jí)政府當(dāng)期出讓土地使用權(quán)獲得的土地純收益不得全部用于當(dāng)期支出,要按一定的比例留存收益,作以后年度使用[2]。 汪利娜(2009)則提出,建立土地出讓金收支專(zhuān)戶(hù)、土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算、建立土地出讓金的分配體制、建立國(guó)有土地收益基金的設(shè)想是把土地出讓金納入到統(tǒng)一管理的模式,實(shí)現(xiàn)出讓金的透明化管理[3]。

研究資料表明,我國(guó)土地出讓金收支管理制度還有很大的不足,有待更加系統(tǒng)的、全面的完善,土地出讓金制度的設(shè)計(jì)仍有深入研究的空間。因此,完善土地出讓金的收支管理制度,有效解決土地出讓金收支管理中各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題,保障土地出讓金各方的利益,才能確保國(guó)有土地出讓金收支管理開(kāi)發(fā)有序,出讓有方,核算有據(jù),分配有道。

三、土地出讓金收支管理的基本情況

(一)土地出讓金的含義

我國(guó)實(shí)行土地公有制,《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地歸國(guó)家所有”。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(即國(guó)務(wù)院第55號(hào)令)也規(guī)定,我國(guó)的土地歸國(guó)家所有,有償使用。即,在土地使用者向國(guó)家支付一定的土地出讓金后,國(guó)家可以將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者。

土地出讓金是國(guó)家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價(jià)格,是土地使用權(quán)的交易價(jià)格。在國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《通知》(國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào))中,將土地出讓金稱(chēng)為 “國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”,并將其定義為 “政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款,包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等?!盵4]

從性質(zhì)上看,土地出讓金的本質(zhì)是地租,相當(dāng)于土地出讓年限內(nèi)的所有地租收入的貼現(xiàn)值之和,是國(guó)家向土地使用者收取的使用土地的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬,是國(guó)家財(cái)政的重要來(lái)源和組成部分。我國(guó)政府對(duì)土地使用權(quán)的最高年限進(jìn)行了規(guī)定。其中居住用地最高年限 70年;工業(yè)用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年;第三產(chǎn)業(yè)用地最高年限40年。

(二)我國(guó)土地出讓金收支管理的情況

我國(guó)土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權(quán)制度的確立發(fā)展起來(lái)的。《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十五條規(guī)定,“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位,按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)用和其他費(fèi)用后,方可使用土地”[4]。

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第十六條對(duì)“支付出讓金”做出規(guī)定:“土地使用者必須按照出讓合同約定,支付土地使用權(quán)出讓金;未按照土地出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金的,土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同,并可以請(qǐng)求違約賠償”?!吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第四十條對(duì)“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”做出規(guī)定:“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定,報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人們政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)的出讓金。并規(guī)定土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政,列入預(yù)算”[4]。

1990年,《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(即55號(hào)令)頒布,不僅規(guī)定土地征收的出讓金管理,還規(guī)定將土地使用權(quán)出讓金列入財(cái)政預(yù)算,作為專(zhuān)項(xiàng)基金管理。55號(hào)令將對(duì)土地使用制度的改革,從一般地收費(fèi)收稅調(diào)整為由市場(chǎng)配置土地資源、決定土地價(jià)值,從而進(jìn)一步完善了土地使用權(quán)制度。55號(hào)令還對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)工作都做出了比較具體的規(guī)定,使我國(guó)的土地出讓、轉(zhuǎn)讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據(jù)和保障。這標(biāo)志著我國(guó)的土地出讓金制度已基本形成。

2006年底,土地出讓收支實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理,收入全額繳入地方國(guó)庫(kù),支出則一律通過(guò)地方基金預(yù)算,從土地出讓收入中列支。

關(guān)于土地出讓金的使用范圍,國(guó)家也作了相關(guān)規(guī)定。依據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,政府土地收益使用范圍主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā);《城市房地產(chǎn)管理法》則進(jìn)一步明確為用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)?!蛾P(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》對(duì)土地出讓使用范圍做出明確規(guī)定,其使用范圍包括:征地和拆遷補(bǔ)償支出(包括土地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi))、土地開(kāi)發(fā)支出(包括前期土地開(kāi)發(fā)性支出以及按照財(cái)政部門(mén)規(guī)定與前期土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的費(fèi)用等)、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其他支出[5]。

(三)各地土地出讓金收支管理情況概覽

1.上海。2008年,上海市出臺(tái)了《上海市市級(jí)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范本市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見(jiàn)》、《上海市土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定暫行辦法》,不斷強(qiáng)化土地出讓金收支管理。其主要措施有:建立土地儲(chǔ)備、供應(yīng)和出讓收支相互銜接的管理體系,對(duì)土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào);明確土地儲(chǔ)備成本認(rèn)定辦法,明確土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算及預(yù)算調(diào)整審核和項(xiàng)目決算核銷(xiāo)等工作要求;建立定期報(bào)告預(yù)決算制度;規(guī)范土地出讓收入繳庫(kù)辦法和專(zhuān)項(xiàng)基金 (資金)的提取比例。

2.四川。其主要做法是:加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作,建立國(guó)有土地出讓、儲(chǔ)備及收支信息共享制度;嚴(yán)格執(zhí)行征地“兩公告,一登記”制度,不斷改進(jìn)征地補(bǔ)償安置費(fèi)的發(fā)放方式;切實(shí)保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。

3.江西。江西省出臺(tái)了《江西省國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理進(jìn)行辦法實(shí)施細(xì)則》,規(guī)定:凡在我省境內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的部門(mén)、公司、企業(yè)、其他組織和個(gè)人,應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金,由所在地的市、縣財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一征收管理,土地管理部門(mén)代收代繳。

4.浙江衢州。浙江省衢州市通過(guò)對(duì)國(guó)土部門(mén)的土地出讓金收支情況作了一個(gè)全面的審計(jì)過(guò)后,探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機(jī)制。

(1)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國(guó)土部門(mén)、財(cái)政部門(mén)的不同工作職責(zé),其次堅(jiān)持“國(guó)土開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的原則,構(gòu)建起“國(guó)土征收、財(cái)政監(jiān)管、政府所有、收支兩線(xiàn)”的土地出讓金征管新機(jī)制。在實(shí)際工作中,衢州市主要是圍繞“兩清(清理土地出讓金收入過(guò)渡戶(hù),清理土地出讓金專(zhuān)用票據(jù))”、“兩建 (建立土地出讓金收支專(zhuān)戶(hù)制度,建立土地出讓金專(zhuān)用票據(jù)領(lǐng)用、結(jié)報(bào)和核銷(xiāo)管理制度)”、“三規(guī)范(規(guī)范土地出讓金征收行為,規(guī)范土地出讓金專(zhuān)用票據(jù)使用行為,規(guī)范土地招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌出讓行為)”目標(biāo),加強(qiáng)土地出讓金的征收管理工作。

(2)嚴(yán)格控制支出的成本。眾所周知,土地出讓金收支管理的環(huán)節(jié)不僅多,而且復(fù)雜,從土地征用、收購(gòu)儲(chǔ)備,到前期開(kāi)發(fā)、組織出讓?zhuān)俚匠杀举M(fèi)用支撥等。一旦某個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)疏忽,就會(huì)影響到整個(gè)土地出讓金的使用效益。因此,衢州市詳細(xì)地制定了相應(yīng)的規(guī)章制度,如建立征地費(fèi)支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對(duì)土地征用成本費(fèi)用、土地儲(chǔ)備資金、土地出讓金業(yè)務(wù)費(fèi)收支以及征地費(fèi)用保證金的支付、退付行為等進(jìn)行全面的監(jiān)管。通過(guò)對(duì)土地出讓金收支活動(dòng)的全程監(jiān)管,有效地保證了土地出讓金的使用效益。

四、我國(guó)現(xiàn)行土地出讓金收支管理制度存在的問(wèn)題及成因

現(xiàn)在看來(lái),《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)務(wù)院第 55號(hào)令的相關(guān)規(guī)定還是顯得有點(diǎn)滯后和粗糙。面對(duì)審批權(quán)限、權(quán)屬登記、土地作價(jià)、收益分配等具體問(wèn)題,尚缺乏有針對(duì)性的規(guī)章制度。導(dǎo)致一些地方政府要么無(wú)所適從,要么自行其道。從2007年1月1日開(kāi)始,土地出讓金收支管理實(shí)行徹底的“收支兩條線(xiàn)”。然而,各地并未嚴(yán)格實(shí)施,導(dǎo)致每年有大量的土地出讓金收益流失。

從征收結(jié)構(gòu)上看,土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體,而且其增速遠(yuǎn)超其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增速。在部分地區(qū),土地出讓金的增速甚至出現(xiàn)失控局面。政府為獲取土地出讓金對(duì)土地進(jìn)行粗放式的開(kāi)發(fā)導(dǎo)致諸多問(wèn)題,如容易導(dǎo)致政府官員的尋租行為;征收的土地出讓金不能及時(shí)繳入國(guó)庫(kù);造成土地出讓金看不見(jiàn)的流失,這些問(wèn)題的存在不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

在支出結(jié)構(gòu)上,土地出讓金支出范圍過(guò)大,支出結(jié)構(gòu)要求模糊,預(yù)算編制和管理精細(xì)化程度不高;土地出讓金支農(nóng)不足,加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化;在征地和拆遷補(bǔ)償?shù)确矫娲嬖谡咂?,損害了失地農(nóng)民的切身利益;用于保障性住房的支出比例有待進(jìn)一步提高[6]。上述問(wèn)題的主要原因有:

第一,對(duì)土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當(dāng)前雖然從中央到地方出臺(tái)了不少加強(qiáng)土地出讓金征收工作的法規(guī)、規(guī)章制度,但對(duì)如何及時(shí)足額征收和解繳則沒(méi)有嚴(yán)格的管理和處理、處罰制度,缺乏強(qiáng)有力的約束力。

第二,對(duì)征收的土地出讓金還缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。在一些地方,土地出讓凈收益未能按照規(guī)定的要求,被納入到基金預(yù)算管理之中。由于土地要素的非完全市場(chǎng)化,使得地方政府在征地、供地的過(guò)程中居于主導(dǎo)地位,在這種情況下,如果對(duì)土地出讓金的收支缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理,極易導(dǎo)致一些地方政府違法、違規(guī)出讓土地,擅自減免土地出讓金等現(xiàn)象的發(fā)生,從而導(dǎo)致土地出讓金的大量流失。

第三,土地出讓金征收還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度,征收環(huán)節(jié)銜接不緊密。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,財(cái)政部門(mén)是土地出讓金的征收管理部門(mén),應(yīng)負(fù)責(zé)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理;而國(guó)土部門(mén)則是具體征收部門(mén),應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門(mén)制訂的征管政策,負(fù)責(zé)按法律法規(guī)和出讓合同將土地出讓金及時(shí)足額征收到位。但在實(shí)際工作中,存在著國(guó)土部門(mén)集土地出讓政策制訂、地價(jià)評(píng)估、出讓交易、權(quán)證管理、收入征收于一身,甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象,導(dǎo)致欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴(yán)重[7]。

五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑

第一,建立完善的土地出讓金收支制度。我國(guó)的土地出讓金收支管理制度在立法、程序、監(jiān)督等方面本身還存在著很多缺陷,隱含著諸多方面的問(wèn)題。尤其是缺乏統(tǒng)一完善的土地出讓金收支管理制度,如地方政府對(duì)土地出讓收益的片面追求,土地出讓金在中央政府與地方政府、國(guó)家與農(nóng)民以及政府代際之間的不合理分配關(guān)系,政府土地出讓金的流失與管理失范等。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)該建立統(tǒng)一的土地出讓金收支管理制度,認(rèn)真總結(jié)各地在土地出讓金收支管理的成功經(jīng)驗(yàn),大力推廣“國(guó)土代征、財(cái)政監(jiān)管、政府所有、收支兩線(xiàn)”的土地出讓金征管新機(jī)制,切實(shí)保障資金的使用效益,確保土地出讓金在征收和使用過(guò)程中的合理與規(guī)范[8]。

第二,嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線(xiàn)”的管理制度。按照規(guī)定,土地出讓金必須足額繳入財(cái)政部門(mén)設(shè)立的“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”,不得設(shè)立“賬外賬”。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格管理“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”,不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)移“土地出讓金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”的資金。同時(shí),嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用制度,按照規(guī)定范圍列支,不得挪作他用。

第三,規(guī)范土地出讓金的支出范圍,確保出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用。要保證土地出讓金專(zhuān)款專(zhuān)用,以嚴(yán)格的政策規(guī)定保證優(yōu)先投入,做到公平公正,保證失地農(nóng)民生活水平,妥善處理征地補(bǔ)償,保障失地農(nóng)民的權(quán)益。

第四,明確土地出讓金的范圍。一是明確土地出讓和行政劃撥的范圍。把土地出讓金收支納入財(cái)政預(yù)算范疇,使其不再成為地方政府任意支配的預(yù)算外財(cái)政。二是平衡各級(jí)地方政府的利益,避免“寅吃卯糧”。三是提高征地拆遷補(bǔ)償,增大農(nóng)民社會(huì)保障。將土地出讓金首先要用于“三農(nóng)”建設(shè),避免“取之于農(nóng),用之于城”的現(xiàn)象[9]。

第五,加強(qiáng)對(duì)土地出讓金的監(jiān)督管理。政府對(duì)建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。保證土地使用權(quán)出讓的規(guī)范化和公開(kāi)化,確保土地出讓金征收與支出過(guò)程中的透明化,并接受司法監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。因而對(duì)出讓的規(guī)劃、計(jì)劃、審批權(quán)限、程序、地價(jià)確定、土地出讓金的收入、管理、分成辦法等,應(yīng)以法規(guī)形式予以規(guī)定顯得十分必要[10]。

完善土地出讓金的收支管理還有很多工作要做。從某種角度看,對(duì)土地出讓金收支管理的改革是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,影響土地出讓金收支管理的因素復(fù)雜,這些因素相互聯(lián)系、相互作用,對(duì)土地出讓金收支管理的任何一個(gè)方面的改革,都會(huì)影響到整個(gè)改革的效果。因此,對(duì)改革土地出讓金收支管理的艱巨性要有充分的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然,雖然改革任重道遠(yuǎn),但是在轉(zhuǎn)變政府職能,健全規(guī)章制度,完善土地市場(chǎng),加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度改革等方面還是大有可為的。

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