●謝玲玲

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）

自《預(yù)算法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）實施和部門預(yù)算推行以來，國家不斷強(qiáng)化政府預(yù)算改革，尤其是強(qiáng)化各級人大對政府預(yù)算的監(jiān)督能力，推動了人大預(yù)算監(jiān)督逐漸從程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。但在社會集體呼喚民主政治制度、國家堅定推進(jìn)公共財政制度改革的大背景下，目前人大對政府預(yù)算的監(jiān)督效果仍然不夠理想，直接表現(xiàn)為審計報告中政府預(yù)算執(zhí)行的違法和低效現(xiàn)象的普遍存在。

一、權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督低效的表現(xiàn)

在我國，政府預(yù)算主要受到來自人大及其常委會、政府、審計部門、社會公眾和媒體等幾大主體的監(jiān)督。其中，人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對政府預(yù)算進(jìn)行的監(jiān)督具有與其他監(jiān)督主體大為不同的優(yōu)越性，而最能夠與這種優(yōu)越性相契合的外在表現(xiàn)只能是預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性。實際上，目前人大預(yù)算監(jiān)督低效也正是因為這兩個最關(guān)鍵的問題。具體而言，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威性和獨立性的不足可以細(xì)分為以下幾個方面：

（一）缺乏法律保障

首先，雖然《憲法》、《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》賦予了各級人大及其常委會監(jiān)督本級政府預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和決算的權(quán)力，但規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則性，缺乏與具體監(jiān)督方式和程序的對接，這使得人大及其常委會在組織預(yù)算監(jiān)督過程中難以形成實質(zhì)性的規(guī)范。其次，法律授權(quán)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)主要包括審批權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，并不涉及修正權(quán)，這使得人大對預(yù)算草案提出的建議和意見無法得到有效的反饋和應(yīng)用，從而降低了人大的預(yù)算監(jiān)督積極性。再次，《預(yù)算法》對于預(yù)算調(diào)整中是否需要報人大審批的規(guī)定含糊不清，導(dǎo)致政府以不同理解為由，隨意調(diào)劑財政資金，加大了人大的預(yù)算監(jiān)督成本。另外，《預(yù)算法》規(guī)定人大有權(quán)監(jiān)督政府預(yù)算，卻沒有在法律條文中詳細(xì)列出政府在預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等過程中的哪些行為應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，更未提及人大如何啟動問責(zé)機(jī)制對政府的違法和低效預(yù)算行為進(jìn)行相應(yīng)懲處，這使得人大監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)威性大大降低。

（二）缺乏預(yù)算信息

充分獲取信息是有效監(jiān)督的第一步，但人大目前的預(yù)算監(jiān)督以被動等待審批為主、主動審議為輔。政府作為預(yù)算的主體，相對于人大而言，具有絕對的信息優(yōu)勢，而出于追求部門利益最大化的目的，政府往往試圖隱瞞關(guān)鍵和敏感的預(yù)算內(nèi)容，阻礙預(yù)算信息公開，加大了人大實質(zhì)性監(jiān)督的難度。一方面，目前人大對政府預(yù)算編制環(huán)節(jié)的介入較少，很難在預(yù)算初審之前對政府預(yù)算的目標(biāo)、方案和程序等進(jìn)行全面了解，政府亦不會主動將部門預(yù)算信息報告于人大，更不會在作出具體預(yù)算安排時尋求人大及其常委會的意見；另一方面，政府預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)的監(jiān)督力量主要是審計部門，審計監(jiān)督實際上是一種對政府預(yù)算的內(nèi)部約束，審計部門獨立于人大，隸屬于政府，審計資源自然不能為人大所重用。除了審計結(jié)果報告于人大之外，人大難以對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全面動態(tài)監(jiān)控。

（三）缺乏專業(yè)人員

人大不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，人大閉會期間由人大常委會組織人大財經(jīng)委和預(yù)算工委對政府預(yù)算進(jìn)行審查。但人大財經(jīng)委和預(yù)算工委并不是專職的審查機(jī)構(gòu)，既不具有專業(yè)的財政、金融、統(tǒng)計知識，又承擔(dān)著其他諸如立法、規(guī)劃等繁雜工作。無論是人大常委會和人大專門委員會對預(yù)算案的初審，還是人大對預(yù)算案的終審，都廣泛存在審查人員看不懂預(yù)算案的情況。而審查人員一旦看不懂預(yù)算案，就無力也無心去挖掘預(yù)算中的“貓膩”，久而久之，就會導(dǎo)致人大對預(yù)算案的審議流于形式，形同虛設(shè)。另外，人大財經(jīng)委和預(yù)算工委的工作人員大多是黨政官員，撇開質(zhì)詢不說，他們自己監(jiān)察自己部門的預(yù)算安排，多多少少會有私心。更重要的是，在人大預(yù)算審查人員如此稀缺的情況下，明明有一支專業(yè)的審計隊伍，卻偏偏隸屬于政府，打著“內(nèi)部約束”的旗號，履行行政型審計監(jiān)督的職能，留下人大孤寂無奈地“望穿秋水”。

（四）缺乏充足時間

《預(yù)算法》規(guī)定財政部門要在人代會舉行的一個月前將預(yù)算草案提交給人大專門委員會進(jìn)行初審，但審查預(yù)算是一項非常復(fù)雜的技術(shù)工作，僅靠一個月的時間對預(yù)算草案進(jìn)行全面細(xì)致的測度實屬不易。等到人代會召開時，十五天的會期真正用來審議預(yù)算案的時間其實只有一天，所以初審?fù)ㄟ^后的預(yù)算案在終審環(huán)節(jié)一般都只是走個形式。再加上現(xiàn)在的終審環(huán)節(jié)采取的是一次性審議方式，代表們只能選擇通過或者不通過，不通過的后果有多么復(fù)雜不言而喻，所以，在時間緊張的情況下，整體通過就成為一成不變的約定。

二、權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督低效的原因

以上幾個方面確實能夠幫助我們認(rèn)識人大預(yù)算監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀，但無法從根源上解釋權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督低效的原因。實際上，權(quán)力機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的監(jiān)督不僅僅是一個技術(shù)問題，更是一個政治問題。只有從憲政的角度探尋權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的依據(jù)和淵源，才能從根本上找到強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的路徑。

（一）權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的緣由方面的解釋

為了準(zhǔn)確把握權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的緣由，我們先弄清楚以下兩個問題：第一，為什么要對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督？第二，為什么要由人大對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督？

1、對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的原因。根據(jù)委托代理理論，人民和政府的關(guān)系是一種委托人和代理人的關(guān)系，人民把自己的部分收入交給政府，并委托政府來安排公共支出，以滿足公共需求。而要確定這種委托代理關(guān)系，代理人和委托人之間需要設(shè)定一份契約式的承諾，預(yù)算也就應(yīng)運(yùn)而生。但委托代理理論同時強(qiáng)調(diào)，委托方和代理方往往存在著目標(biāo)差異性和信息不對稱。很顯然，預(yù)算作為一種計劃性的制度安排，要想達(dá)到理想的實施效果，不僅要具有原則性，還必須具有與原則性相匹配的靈活性。因此，政府在具體的預(yù)算實踐中被賦予了一定的“相機(jī)抉擇”的權(quán)力。然而，政府作為“有限理性人”，勢必會考慮部門利益，在雙方信息嚴(yán)重不對稱的情況下，政府占有絕對的信息優(yōu)勢，很有可能會為追求部門利益最大化甚至是個人利益最大化而損害公共利益。因此，人民必須對政府的預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督，以確保政府預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等各環(huán)節(jié)的合法性和效率。

2、要由人大對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的原因。首先，人大是經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的最能夠代表人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)。預(yù)算作為一項涉及全體人民利益的大事，理應(yīng)由全體人民批準(zhǔn)決定，所以人大必須在監(jiān)督政府預(yù)算中履行主要職責(zé)。其次，預(yù)算作為政府一年內(nèi)的財政收支計劃，其實質(zhì)是對政府財政行為的一種權(quán)力制約。而這種權(quán)力制約要想發(fā)揮實質(zhì)性的作用，必須經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之后上升為一份具有法律效力的文件，人大作為國家立法機(jī)關(guān)自然應(yīng)當(dāng)擔(dān)此大任。另外，從權(quán)力制衡的角度分析，人大就是為監(jiān)督“一府兩院”而設(shè)，立法只不過是實施監(jiān)督的一種途徑。那么預(yù)算作為“庶政之母”的財政問題中最重要的部分，又怎么可能脫離人大的監(jiān)督？

從以上分析可以看出，為防止政府在代理公共管理過程中損害委托人利益，作為委托人的人民必須對政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，而出于監(jiān)督能力和效率角度的考慮，人民再一次選擇了代理人，也就是授權(quán)人大來代表人民履行預(yù)算監(jiān)督職能。人民不會允許政府拿著自己的錢胡亂作為。而由人民選舉產(chǎn)生的人大，作為人民最忠實的代表，理應(yīng)盡職盡責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)督政府預(yù)算。政府在人大這一最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，也就只好老老實實安排和執(zhí)行預(yù)算。這種論斷看似合理，但仔細(xì)想想就不難發(fā)現(xiàn)，如果把整個過程置于現(xiàn)在的中國社會，每一個環(huán)節(jié)都不暢通。

首先，中國人民似乎并不關(guān)心公共政治，也就不知道政府拿了自己多少錢、打算做什么、會有什么結(jié)果。人民又缺乏自組織意識，即使發(fā)現(xiàn)政府的“背叛”，也無法創(chuàng)造“四兩撥千斤”的奇跡。其次，人民代表肩負(fù)著為人民履職的責(zé)任，監(jiān)督的卻是自己的部門，難免有人做不到盡職盡責(zé)。最后，在中國，人大雖是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但政府才是實實在在的掌權(quán)人，所以在人大無力問責(zé)政府的情況下，政府無視人大預(yù)算監(jiān)督也就不難理解。

如果說之前羅列的缺依據(jù)、缺信息、缺人、缺時間是問題的外在表現(xiàn)，那么上述的一系列不暢通就是中間推手，所有這些問題的幕后根基究竟是什么？答案是，中國沒有“充分制衡”的政治體系。換句話說，也就是中國缺少政治領(lǐng)域的分權(quán)制衡。

政治是一種斗爭的藝術(shù)，也是一種妥協(xié)的藝術(shù)，在一個協(xié)商性的政治里，要想保證任何一方都不會為所欲為，必須依靠權(quán)力制衡這個政治機(jī)器。眾所周知，美國的三權(quán)分立是其“制衡機(jī)器”中最突出的一個路徑：總統(tǒng)有提案權(quán)，但必須經(jīng)過國會批準(zhǔn)；總統(tǒng)可以否決國會的議案，但參議院可以啟動彈劾總統(tǒng)；國會有立法權(quán)，但法院可以宣布法律違憲；法院可以獨立判案，但最高法官由總統(tǒng)提名；總統(tǒng)可以提名法官，但必須經(jīng)過國會批準(zhǔn)……在這種 “你拉我，我扯他，他拽你”的復(fù)雜格局里，任何一個權(quán)力機(jī)構(gòu)都不敢任意妄為。就因為我國沒有這種政治掣肘模式，也就無法催生平衡、規(guī)范的制度安排，才最終導(dǎo)致了權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的疲軟和乏力。

（二）技術(shù)層面制度安排的缺失

中國的政治格局不是獨立的分權(quán)，而是高度的集權(quán)。面對具體工作時，各個機(jī)構(gòu)之間不是制衡關(guān)系，而是單向的銜接關(guān)系。就政府預(yù)算而言，政府整理預(yù)算信息，報財政部門編制預(yù)算，財政部門向人大提交預(yù)算案，人大審批、詢問，人大通過預(yù)算案，財政部撥款，政府執(zhí)行預(yù)算，審計部門審計決算，審計署向人大提交審計報告，人大審議。至此，整個預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督過程也就“圓滿”結(jié)束。很顯然，這個過程純粹是單向的，根本無法實現(xiàn)權(quán)力制衡。正是這種“制衡機(jī)器”的缺失，導(dǎo)致了人大預(yù)算監(jiān)督低效的一系列問題，具體闡述如下：

首先，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的制衡缺失。在政府制定部門預(yù)算草案時，沒有人大預(yù)算工委和人民參與的聽證會。財政部門匯總編制預(yù)算時，沒有對預(yù)算的具體內(nèi)容和細(xì)節(jié)一一測度，也沒有在此環(huán)節(jié)問責(zé)政府的權(quán)責(zé)。預(yù)算編制過程中，人大在等待審議，沒有預(yù)算審查組全過程跟蹤預(yù)算編制，即使有跟蹤，也難以提出實質(zhì)性的建議和意見，即使有意見，也未必被采納。另外，當(dāng)政府和財政部門在忙于編制預(yù)算、人大等待審議預(yù)算案的時候，審計部門卻忙于審計上一年度的決算。那么預(yù)算編制環(huán)節(jié)也就少了審計部門這支專業(yè)的制衡力量。

其次，預(yù)算審議環(huán)節(jié)的制衡缺失。人大會舉行前一個月，由人大常委會和預(yù)算專門委員會對預(yù)算案進(jìn)行預(yù)審，預(yù)審的參與主體只有政府和人大兩方，沒有財政部門，沒有審計部門，也沒有社會中的財經(jīng)專家，更沒有普通民眾。即使人大在初審中嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算的不合法、不合理之處，最多也就是提出詢問，人大沒有修正權(quán)，也沒有在此環(huán)節(jié)問責(zé)提交預(yù)算草案的部門和財政部門的職責(zé)和權(quán)力。實際上，預(yù)算案提交時，基本已經(jīng)代表了黨政雙方的意志，那么在一次性終審的環(huán)節(jié)，人大根本不敢整體否決，只能整體通過。

再次，預(yù)算執(zhí)行和決算環(huán)節(jié)的制衡缺失。預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整和決算的過程中，政府面對的壓力只是來自審計部門的事后監(jiān)督，當(dāng)然人大偶爾也會對重大問題進(jìn)行專題調(diào)研，但人大沒有審計這支專業(yè)的隊伍，調(diào)研基本浮于表面。政府作出預(yù)算調(diào)整決定時，沒有召開聽證會，超收收入的內(nèi)部調(diào)劑也無需報人大審批。審計部門的審計結(jié)果要生成報告，并提交人大審議之后才能被公布和應(yīng)用，而此時一切生米都已煮成熟飯，根本無法發(fā)揮監(jiān)督對約束政府行為、引導(dǎo)政府行為的作用。再加上沒有嚴(yán)厲的懲處措施做保障，整個審計和審議結(jié)果的權(quán)威性都大大降低。

總之，頂層權(quán)力配置的不合理導(dǎo)致了各機(jī)構(gòu)的獨立性不足，尤其是人大預(yù)算監(jiān)督的獨立性不足。具體而言，一是法律賦予人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性不足，二是人大獨立進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的能力不足。人大的這兩種獨立性不足又反過來加劇了權(quán)力制衡的不充分，不充分的權(quán)力制衡也就無法推動制度改進(jìn)和立法調(diào)整。立法和制度的止步不前，最終又限制了人大的預(yù)算監(jiān)督能力。

三、強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的措施

要想從根本上強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，必須首先進(jìn)行充分制衡的權(quán)力配置，以提高人大預(yù)算監(jiān)督獨立性為突破口，逐步整合監(jiān)督資源，強(qiáng)化政府預(yù)算問責(zé)機(jī)制。

（一）完善立法

目前的《預(yù)算法》因其過于籠統(tǒng)和法條缺失，已經(jīng)不能適應(yīng)預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督工作的要求。在修改《預(yù)算法》及其實施條例時，應(yīng)著重考慮突出新法內(nèi)容的完整性和具體性。

所謂完整性，是指新法不僅應(yīng)規(guī)定人大監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力，還應(yīng)規(guī)定人大問責(zé)政府低效預(yù)算行為的權(quán)力，以及政府公開預(yù)算信息的責(zé)任和人大公開預(yù)算監(jiān)督信息的責(zé)任，并對《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》的實施細(xì)則進(jìn)行對應(yīng)調(diào)整，明確規(guī)定人大監(jiān)督政府預(yù)算的程序、方式方法、監(jiān)督事項等，將實體法與程序法相結(jié)合，突出法的完整性，尋求原則性和靈活性的平衡與統(tǒng)一。

所謂具體性，是指新法應(yīng)痛改舊法中規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則性的弊病，《預(yù)算法》及其實施條例應(yīng)對每一個預(yù)算環(huán)節(jié)的政府行為活動的合法性和合理性進(jìn)行分條界定，明確界定政府預(yù)算的違法和低效行為，并對相應(yīng)法律責(zé)任的認(rèn)定和承擔(dān)作出詳述。而《監(jiān)督法》及其實施條例則應(yīng)對人大預(yù)算監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督內(nèi)容、實施程序、監(jiān)督資源的調(diào)配、監(jiān)督信息的公開、監(jiān)督結(jié)果的處理，以及人大啟動問責(zé)政府的程序等進(jìn)行明確規(guī)定。除此之外，《預(yù)算法》和《監(jiān)督法》還應(yīng)涵蓋預(yù)算監(jiān)督立法調(diào)整的程序，為預(yù)算監(jiān)督制度安排的調(diào)整提供法律依據(jù)。

（二）健全機(jī)制

當(dāng)前人大預(yù)算監(jiān)督中的缺專業(yè)人員、缺充足時間、缺預(yù)算信息等低效表現(xiàn)，在很大層面上是來自于機(jī)制的不健全。具體而言，機(jī)制的不健全又包括預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的不健全、預(yù)算監(jiān)督制度的不健全和預(yù)算信息公開制度的不健全。

健全人大預(yù)算監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)，首先要明確人大預(yù)算監(jiān)督的具體職責(zé)，然后設(shè)置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來履行職責(zé)，同時加強(qiáng)對其履職能力的培養(yǎng)和考核。一方面，應(yīng)合理劃分現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，由人大預(yù)算專門委員會負(fù)責(zé)對政府預(yù)算編制和調(diào)整的初步審議，向人大及其常委會反饋審議意見，以及就專項重大問題開展調(diào)查研究。由人大預(yù)算工委負(fù)責(zé)對政府預(yù)算編制和執(zhí)行的跟蹤審查，定期向人大常委會和預(yù)算專門委員會報告預(yù)算監(jiān)督信息，并承擔(dān)預(yù)算監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)性工作。由人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)研究擬定和調(diào)整預(yù)算監(jiān)督制度，保證對預(yù)算專門委員會和預(yù)算工委的預(yù)算監(jiān)督工作的規(guī)范和約束。另一方面，應(yīng)聘請財政、金融、法律、審計等領(lǐng)域的專業(yè)人士組成預(yù)算監(jiān)督專家顧問組，定期對匯總的預(yù)算監(jiān)督信息進(jìn)行分析，并負(fù)責(zé)組織對人大預(yù)算監(jiān)督工作人員的技能培訓(xùn)。

健全預(yù)算監(jiān)督制度，首先應(yīng)自下而上廣泛收集各級人大預(yù)算監(jiān)督工作中的低效和不規(guī)范問題，由全國人大財經(jīng)委研究擬訂一套兼具原則性和靈活性的預(yù)算監(jiān)督制度，具體內(nèi)容至少應(yīng)涵蓋預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置和調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的劃分、預(yù)算監(jiān)督的實施程序、預(yù)算監(jiān)督信息的反饋程序、預(yù)算審查人員的培訓(xùn)、預(yù)算監(jiān)督績效考核辦法等。各級地方人大財經(jīng)委應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)卣A(yù)算和預(yù)算監(jiān)督工作的特殊情況，遵循合法性和合理性原則，研究擬訂更加細(xì)化的預(yù)算監(jiān)督制度，明確各組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確預(yù)算審查的時間、內(nèi)容、方法，明確預(yù)算信息的獲取、反饋、整合、分析程序，制定嚴(yán)格的內(nèi)部績效考核辦法。

健全預(yù)算信息公開制度，應(yīng)以推進(jìn)政府信息公開為突破口。一方面，應(yīng)通過立法和制度制定明確政府信息公開的內(nèi)容、范圍、方式、時間，以及政府信息公開的法律責(zé)任。以政府信息公開的整體推進(jìn)，推動預(yù)算信息公開，從而降低預(yù)算審查人員的工作難度，提高預(yù)算監(jiān)督的效率和透明度。另一方面，應(yīng)在依賴制度規(guī)范的同時，擴(kuò)大公民參與。擴(kuò)大公民參與的主要路徑不外乎民意信息反饋和聽證會制度。首先，應(yīng)鼓勵和重視公民參與政府信息的討論，設(shè)置專門平臺廣泛收集民眾關(guān)于政府已公布信息和具體政府活動的意見和建議，并對民眾疑問給予積極而真實的回復(fù)，引導(dǎo)民眾了解政府活動，進(jìn)而參與公共政治的討論。其次，應(yīng)落實重要項目聽證會制度，尤其是對與民生相關(guān)的重要事項的安排和調(diào)整，必須召開民主聽證會，在政府、人大常委會、民眾、媒體等多方主體的監(jiān)督下進(jìn)行。

（三）整合資源

當(dāng)前，很多學(xué)者在倡導(dǎo)一種“大監(jiān)督”模式改革，即用大的平臺、大的組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督力量，而實現(xiàn)“大監(jiān)督”的第一步自然是整合資源。在對政府預(yù)算的監(jiān)督過程中，需要整合的資源包括信息資源和人力資源兩方面。

信息資源主要是指預(yù)算信息和預(yù)算監(jiān)督信息。由于目前的預(yù)算監(jiān)督主體多元，各主體獲取的信息零散分布，缺乏有效的整合，不利于人大預(yù)算審查的全面化和高效化。因此，應(yīng)確定預(yù)算監(jiān)督力量的最高領(lǐng)導(dǎo)，由該領(lǐng)導(dǎo)主體負(fù)責(zé)整合信息、分析信息、反饋信息，促進(jìn)預(yù)算監(jiān)督的順利、高效開展。毋庸置疑，此最高領(lǐng)導(dǎo)者非人大莫屬。因此，應(yīng)由人大設(shè)置專門的信息整合通道，利用統(tǒng)一的數(shù)字化平臺，匯總?cè)舜蟆徲嫴块T、民眾、媒體等監(jiān)督主體的已有信息、意見和建議，由人大專門委員會在預(yù)算監(jiān)督專家顧問組的指導(dǎo)下對這些信息進(jìn)行分析，適時向人大常委會報告，并適時通過統(tǒng)一的數(shù)字化平臺向社會公開。另外，人大應(yīng)定期開展人大代表聯(lián)系群眾的活動，通過走訪、座談、調(diào)研等面對面的聯(lián)系方式，強(qiáng)化人大代表的社會責(zé)任，同時豐富人大對信息資源的掌握。

人力資源主要是指預(yù)算審查的專業(yè)人員，尤其是審計人員。審計部門是當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督中一支重要的監(jiān)督力量，然而審計部門隸屬于政府的現(xiàn)狀，非常不利于人大預(yù)算監(jiān)督工作的高效開展。要徹底改變這種行政型審計模式，轉(zhuǎn)為立法型審計模式，將審計部門劃歸人大直接管理，必須通過立法調(diào)整?？紤]到我國并不具備規(guī)范易行的立法調(diào)整程序，立法調(diào)整的周期短則幾年，長則十幾年，短期內(nèi)不可能通過調(diào)整立法為人大爭取審計資源。因此，當(dāng)前應(yīng)先自上而下擬定一份統(tǒng)一的制度，明確賦予人大在預(yù)算審查過程中合理調(diào)用審計人員的權(quán)力，并規(guī)定審計部門應(yīng)定期向人大常委會反饋審計信息，保證人大與審計部門之間實時有效的溝通和對話，從而提高預(yù)算監(jiān)督的效率和透明度。當(dāng)然，推動行政型審計模式向立法型審計模式的轉(zhuǎn)變?nèi)允遣蝗葜靡傻呐Ψ较颉?/p>

四、結(jié)語

權(quán)力機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算監(jiān)督中地位最高、責(zé)任最大的監(jiān)督主體，但我國現(xiàn)有的政治體系缺乏充分而有效的分權(quán)制衡，縱橫交錯、含糊不清的權(quán)力配置導(dǎo)致了技術(shù)層面制度安排的缺失，進(jìn)而挫傷了人大預(yù)算監(jiān)督應(yīng)有的權(quán)威性和獨立性，導(dǎo)致權(quán)力機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的低效。要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督，應(yīng)以提高人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威性和獨立性為突破口，完善立法，健全機(jī)制，整合資源，全方位推進(jìn)由人大領(lǐng)導(dǎo)的“多主體、大平臺”預(yù)算監(jiān)督模式改革。