●中國科學(xué)院測量與地球物理研究所 徐以平

一、假發(fā)票問題的表現(xiàn)形式

（一）體現(xiàn)在發(fā)票獲得人和發(fā)票提供人之間。發(fā)票提供人處于信息源頭地位，由于發(fā)票管理存在制度性的缺陷，發(fā)票獲得人很難全面、真實(shí)地掌控發(fā)票提供人的所有發(fā)票信息。發(fā)票提供方為逃稅開具虛假發(fā)票，當(dāng)事人缺少真?zhèn)伟l(fā)票鑒別能力，拿到假發(fā)票回單位報(bào)銷，出現(xiàn)真業(yè)務(wù)假發(fā)票的情況。

主要表現(xiàn)形式是：報(bào)銷發(fā)票單位、蓋章單位、提供貨物單位和合同簽訂提供服務(wù)與供貨單位不一致；普通收款收據(jù)、非稅務(wù)部門監(jiān)制的私印、偽造發(fā)票等非正規(guī)發(fā)票；提供服務(wù)和貨物的單位沒有相關(guān)資質(zhì)等。

（二）經(jīng)辦人和單位管理者之間信息不對稱。經(jīng)辦人辦理相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，單位管理者很難全面、真實(shí)地掌控發(fā)票信息與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的一致性，出現(xiàn)真發(fā)票假業(yè)務(wù)的情況。此類發(fā)票報(bào)銷事項(xiàng)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)不符，屬經(jīng)辦人主觀故意行為，在科研單位的主要表現(xiàn)形式為：

虛列發(fā)票項(xiàng)目或金額。發(fā)票獲得人和發(fā)票提供人相互串通，把未發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)列入發(fā)票項(xiàng)目中，虛列高開發(fā)票套現(xiàn)，如多開會(huì)議費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、辦公費(fèi)等。

私人消費(fèi)作為公務(wù)消費(fèi)報(bào)銷。主要表現(xiàn)形式是：將個(gè)人消費(fèi)品發(fā)票以辦公用品、材料費(fèi)的名義作為公款報(bào)銷；將私人宴請招待作為公務(wù)接待；將私人旅行作為公務(wù)出差報(bào)銷；將公務(wù)活動(dòng)消費(fèi)與私人消費(fèi)混合起來一起報(bào)銷。

二、假發(fā)票問題的成因分析

（一）宏觀環(huán)境因素

1.發(fā)票管理方式。不健全的發(fā)票使用環(huán)境，給了假發(fā)票舞弊的機(jī)會(huì)。由于發(fā)票管理方式的行業(yè)性及區(qū)域性差別，發(fā)票使用信息不能全面進(jìn)入監(jiān)管系統(tǒng)，一些發(fā)票難以辨別真?zhèn)危蛘呷∽C成本太高，這在零散發(fā)票、流動(dòng)發(fā)票、手寫發(fā)票和邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)票上體現(xiàn)得尤為明顯。

2.社會(huì)誠信環(huán)境。不良的社會(huì)誠信環(huán)境，制假的收益遠(yuǎn)高于可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和損失，造成講誠信吃虧的不良的社會(huì)心態(tài)。如果有兩個(gè)單位，其中一個(gè)單位遵紀(jì)守法，另一個(gè)單位卻能通過制假獲得更多的不當(dāng)利益，長此以往，無問題的單位也會(huì)紛紛效仿，舞弊者會(huì)變本加厲。

（二）微觀環(huán)境因素

1.單位利益驅(qū)動(dòng)。將財(cái)經(jīng)法規(guī)規(guī)定和國家政策禁止列支和限額列支的費(fèi)用 “合法合規(guī)化”。如國家財(cái)政對預(yù)算單位三經(jīng)費(fèi)有控制數(shù)，為了不超標(biāo)，報(bào)表能過關(guān)，將招待費(fèi)，列支為差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等；公車使用費(fèi)列支為燃料動(dòng)力費(fèi)、維修費(fèi)等；出國費(fèi)列支為會(huì)議費(fèi)、國際合作費(fèi)等。

利用假發(fā)票套取資金用于非法灰色開銷。例如，利用虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，公款私存，將這部分資金用于考察、旅游、發(fā)放補(bǔ)貼、請客送禮等花銷。

利用假發(fā)票擴(kuò)大公務(wù)消費(fèi)范圍，為職工謀取非工資性福利。受國有單位工資計(jì)劃總額控制，在國家財(cái)政撥款人員經(jīng)費(fèi)總量有限的情況下，為了增加職工收入，逃避或減少稅收，擴(kuò)大公務(wù)消費(fèi)范圍和數(shù)額，利用發(fā)票報(bào)銷，在辦公、交通、通訊、勞保、資料等方面謀取職工福利。

2.以學(xué)科組為中心的小集團(tuán)利益驅(qū)動(dòng)。為了項(xiàng)目預(yù)算任務(wù)完成，現(xiàn)行科研項(xiàng)目預(yù)算制度從國家十一五規(guī)劃開始試行，項(xiàng)目預(yù)算管理模式還在摸索，由于一些項(xiàng)目預(yù)算編制階段缺乏科學(xué)、剛性和細(xì)化，加之科學(xué)研究本身所具有探索性和不確定性，造成實(shí)際支出與預(yù)算要求不符，同時(shí)又有不斷強(qiáng)化的預(yù)算執(zhí)行考核目標(biāo)，一些項(xiàng)目不能完成預(yù)算目標(biāo)，就在假發(fā)票上動(dòng)起了腦筋，借助第三方在無實(shí)質(zhì)交易的情況下轉(zhuǎn)移截留資金，侵占了項(xiàng)目資金?？蒲薪?jīng)費(fèi)假發(fā)票現(xiàn)象中最典型的例子多為以預(yù)存會(huì)議費(fèi)，預(yù)存設(shè)備和材料款及虛假的科研協(xié)作、虛假的委托測試加工項(xiàng)目轉(zhuǎn)移侵占項(xiàng)目資金，達(dá)到完成預(yù)算任務(wù)的目的。

為了列支項(xiàng)目組公務(wù)消費(fèi)人員績效，2011年財(cái)政部、科技部修訂了財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，建立起課題間接成本補(bǔ)償機(jī)制，將課題經(jīng)費(fèi)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%從間接費(fèi)用開支績效。雖然新辦法增加了對人員績效支出，但在某些科研人員看來，相對于項(xiàng)目總預(yù)算，人員績效的部分仍然有限，不足以滿足項(xiàng)目組人員績效支出。此外，三公經(jīng)費(fèi)控制數(shù)也有指標(biāo)不得突破。通過假發(fā)票套現(xiàn)對解決經(jīng)費(fèi)不足和三公消費(fèi)提供了渠道。

為了爭取新項(xiàng)目和項(xiàng)目協(xié)作的需求，一些項(xiàng)目組為了爭取新的研究任務(wù)，或?yàn)榱伺c其他單位建立緊密協(xié)作關(guān)系，或純粹為了相關(guān)部門好辦事拉關(guān)系送人情，將不屬于本項(xiàng)目組成員的其他單位人員發(fā)生與本項(xiàng)目研究工作無關(guān)的費(fèi)用作為項(xiàng)目組科研費(fèi)用報(bào)銷。還有一些項(xiàng)目，特別是一些橫向項(xiàng)目，在項(xiàng)目的爭取階段就存在不正常的利益分配和交換，將部分課題經(jīng)費(fèi)以各種虛假發(fā)票的途徑返還給利益關(guān)系人作為項(xiàng)目合作的條件。

3.個(gè)人私利驅(qū)動(dòng)。虛報(bào)冒領(lǐng)，謀取私利。發(fā)票一旦套現(xiàn)成功，便等同于現(xiàn)金，這是發(fā)票造假最根本的利益驅(qū)動(dòng)。如同每個(gè)出差回來的人想盡可能多的報(bào)銷差旅費(fèi)一樣，多報(bào)銷的念頭萌生了舞弊的動(dòng)機(jī)，形成了發(fā)票套現(xiàn)的普遍性心理。涉及人多、面廣、金額小，不易審查是這類現(xiàn)象普遍特征。

三、解決假發(fā)票問題的對策

（一）建立信息搜集運(yùn)用機(jī)制

1.建立發(fā)票管理查詢制度。進(jìn)行經(jīng)常性抽查發(fā)票和對應(yīng)業(yè)務(wù)的真實(shí)性，隨機(jī)選擇時(shí)間，不能只是確定有問題了才重視發(fā)票管理。如對發(fā)票有所懷疑，就到稅務(wù)部門取得代開發(fā)票的印鑒樣模，并請有關(guān)稅務(wù)部門幫助核對，追根索源，查找制假人。

2.建立聯(lián)動(dòng)發(fā)票管理機(jī)制。如在發(fā)票報(bào)銷管理過程時(shí)，發(fā)現(xiàn)發(fā)票提供單位存在提供假發(fā)票等問題，立即上報(bào)，延伸調(diào)查，停止付款，讓其在公眾輿論面前和社會(huì)公信力方面付出代價(jià)。

（二）利用信息傳遞，完善內(nèi)控制度。健全且執(zhí)行良好的內(nèi)控制度，是單位共同防范假發(fā)票報(bào)銷行為的強(qiáng)有力的手段。各業(yè)務(wù)職能部門要注重對具體經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)真實(shí)性、合理性、全規(guī)性，程序合法性等信息的審核和傳遞，關(guān)注“錢花了事做了沒有”，“錢花了事做了多少”。財(cái)務(wù)部門重點(diǎn)對發(fā)票來源的真?zhèn)巍l(fā)票要素是否齊全，支出是否符合財(cái)經(jīng)法規(guī)，各職能部門和崗位是否按內(nèi)控要求履行簽批審核程序，報(bào)銷單據(jù)附件資料是否完整進(jìn)行鑒定審查。

（三）重視發(fā)票相關(guān)的信息。發(fā)票管理是建立在 “經(jīng)辦人能夠積極配合并提供全面信息”基礎(chǔ)上的管理。通過其他資料綜合驗(yàn)證，能進(jìn)一步獲得發(fā)票相關(guān)信息。具體是：大宗材料和設(shè)備采購實(shí)行公開招投標(biāo)，由單位資產(chǎn)管理部門和材料使用人共同考察確定供貨人，在中標(biāo)單位訂購；項(xiàng)目支出應(yīng)根據(jù)任務(wù)和預(yù)算執(zhí)行；大額支出訂立合同；野外租車，提供車牌號(hào)、司機(jī)聯(lián)系方式等；測試化驗(yàn)加工有委托書或合同書，測試化驗(yàn)結(jié)果報(bào)告；會(huì)議費(fèi)支出有會(huì)議通知、參加人員簽到單；差旅費(fèi)有出差審批表；出國有邀請函、出國審批表、行程單等；勞務(wù)咨詢費(fèi)要有發(fā)放事由、人員名單、身份證號(hào)、受款人領(lǐng)用簽字等；辦公用品采購指定在發(fā)票管理正規(guī)的商家購買，發(fā)票明細(xì)內(nèi)容清晰。

（四）改進(jìn)預(yù)算管理方式，疏與堵并重。一要提高經(jīng)費(fèi)支持保障力度，滿足單位各項(xiàng)活動(dòng)正常開展運(yùn)行費(fèi)、人員費(fèi)資金需求，滿足科研項(xiàng)目預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)開支的需求，按目前三元結(jié)構(gòu)工資管理辦法，基礎(chǔ)類研究所中相當(dāng)一部分單位科研人員績效工資甚至崗位津貼來源不足，爭不到留不住人才，使得部分科研人員從發(fā)票中想辦法，找來源。單位甚至默認(rèn)寬容。改革不合理的經(jīng)費(fèi)管理體制，保障研究所特別是無橫向經(jīng)費(fèi)來源的基礎(chǔ)類研究所的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)，避免單位和研究項(xiàng)目因?yàn)椤皺C(jī)制上的缺陷”產(chǎn)生挪用轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)的不良動(dòng)機(jī)。二要編制部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)以實(shí)際需求為基礎(chǔ)，避免造成一些項(xiàng)目預(yù)算難以支出，產(chǎn)生假發(fā)票報(bào)賬的動(dòng)機(jī)。有經(jīng)費(fèi)分配下?lián)軝?quán)的部門在審核項(xiàng)目時(shí)也應(yīng)少定框框，少下指標(biāo)，實(shí)事求是的編制預(yù)算。“三公經(jīng)費(fèi)”控制指標(biāo)及預(yù)算實(shí)事求是，少用行政方式一刀切控制。項(xiàng)目預(yù)算中已批復(fù)的正常的出國費(fèi)、購車用車費(fèi)應(yīng)予支持?！?/p>

趙梅.2012.加強(qiáng)科研事業(yè)單位會(huì)計(jì)審核工作的探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，4。