●楊婭敏

一、構(gòu)建財(cái)政預(yù)算績(jī)效外部監(jiān)督的意義

由財(cái)政部制定的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》（財(cái)預(yù)【2012】396 號(hào)）提出，“財(cái)政部負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作，制定全國(guó)性規(guī)劃和規(guī)章制度，組織、指導(dǎo)中央部門(mén)和地方財(cái)政部門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)本地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理工作……”，該規(guī)定明確了財(cái)政部門(mén)在預(yù)算績(jī)效制度實(shí)施過(guò)程中的管理者身份。財(cái)政部門(mén)的績(jī)效管理，本質(zhì)上是對(duì)財(cái)政預(yù)算資金使用情況進(jìn)行的一種監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，就是由財(cái)政部門(mén)擬定預(yù)算績(jī)效實(shí)施的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，由預(yù)算單位來(lái)具體執(zhí)行，由財(cái)政部門(mén)監(jiān)督預(yù)算單位的資金使用情況。我國(guó)目前的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，是一種以財(cái)政部門(mén)為核心的行政監(jiān)督形式。行政監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)在于它的專(zhuān)業(yè)性。由于財(cái)政部門(mén)是管理政府財(cái)政資金的專(zhuān)職部門(mén)，對(duì)于各項(xiàng)業(yè)務(wù)比較熟悉，容易掌握和跟蹤資金流向及用途等相關(guān)信息，并且部門(mén)工作人員大部分都具有財(cái)會(huì)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這些優(yōu)勢(shì)條件使財(cái)政部門(mén)能夠較好地發(fā)揮一個(gè)監(jiān)督者的角色。但是，以財(cái)政部門(mén)為中心的行政監(jiān)督形式也存在著局限性。由于受政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，其行政隸屬關(guān)系可能導(dǎo)致在實(shí)施監(jiān)督時(shí)，有來(lái)自行政機(jī)關(guān)方面的干擾和阻力。在預(yù)算單位是其他政府職能部門(mén)的情形下，由于受到同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)以及平時(shí)形成的業(yè)務(wù)上的關(guān)系，可能導(dǎo)致對(duì)監(jiān)督的公正性和執(zhí)行力度產(chǎn)生影響。而且，財(cái)政部門(mén)作為財(cái)政資金流動(dòng)的控制部門(mén)，其活動(dòng)也需要來(lái)自其他方面力量的監(jiān)督。因此，與財(cái)政部門(mén)為主的內(nèi)部行政監(jiān)督方式相對(duì)應(yīng)，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種預(yù)算績(jī)效的外部監(jiān)督形式。

財(cái)政績(jī)效的外部監(jiān)督，是指除財(cái)政部門(mén)等行政機(jī)構(gòu)以外的主體對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政預(yù)算資金使用效果進(jìn)行的監(jiān)督。在我國(guó)以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度的國(guó)情背景下，各級(jí)人大及其常委會(huì)作為各級(jí)立法機(jī)關(guān)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)預(yù)算績(jī)效外部監(jiān)督的一種重要力量。此外，社會(huì)公眾參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，尤其是以獨(dú)立的第三方的姿態(tài)介入監(jiān)督，也是一種非常重要的外部監(jiān)督形式。

二、財(cái)政預(yù)算績(jī)效的人大監(jiān)督

（一）外國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督

由立法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算情況進(jìn)行監(jiān)督，是世界民主國(guó)家的通行做法。如何實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政績(jī)效的外部監(jiān)督？從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大致可以分成事前、事中和事后三個(gè)階段。事前監(jiān)督主要是指預(yù)算草案編制后向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行提交的同時(shí)，提交預(yù)算支出的績(jī)效目標(biāo)，如英國(guó)的績(jī)效目標(biāo)就有戰(zhàn)略目標(biāo)、一般績(jī)效目標(biāo)和具體績(jī)效指標(biāo)三個(gè)層次。立法機(jī)關(guān)在審議預(yù)算支出方案的同時(shí)要審議績(jī)效目標(biāo)的可行性及合理性。事中主要是指預(yù)算的執(zhí)行階段。在這一階段，立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制和監(jiān)督主要表現(xiàn)在變更預(yù)算決定權(quán)的行使。鑒于實(shí)際情況的多變性和復(fù)雜性，預(yù)算在執(zhí)行中不可避免地發(fā)生變更的情形，這就需要立法機(jī)關(guān)適時(shí)介入，對(duì)變更后的預(yù)算方案進(jìn)行把關(guān)。事后監(jiān)督主要指對(duì)預(yù)算完成情況的考核與評(píng)價(jià)。以英美為代表的國(guó)家法律規(guī)定，在次年向立法機(jī)關(guān)提交新年度的預(yù)算方案的同時(shí)，提交上一年度的績(jī)效報(bào)告，內(nèi)容主要是上一年度績(jī)效的完成情況。以美國(guó)為例，績(jī)效報(bào)告的內(nèi)容包括取得績(jī)效目標(biāo)方面所獲得的成功；實(shí)際獲得的績(jī)效與預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)之間的對(duì)比情況；績(jī)效目標(biāo)沒(méi)有達(dá)到的明確解釋與說(shuō)明；為實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)的補(bǔ)救計(jì)劃與時(shí)間表；績(jī)效目標(biāo)不切實(shí)際或不可行的原因及應(yīng)當(dāng)采取的行動(dòng)等等。在預(yù)算績(jī)效實(shí)施的整個(gè)過(guò)程，均要求信息的充分公開(kāi)和公眾的監(jiān)督。

（二）我國(guó)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督

在我國(guó)的監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是代表廣大人民進(jìn)行的監(jiān)督，是最高層次和最具權(quán)威性的監(jiān)督，在法律地位和制度保障力度上，都是其他監(jiān)督所不能比擬的。

目前我國(guó)的預(yù)算績(jī)效主要是內(nèi)部監(jiān)督，即財(cái)政部門(mén)是監(jiān)督主體，預(yù)算單位是被監(jiān)督主體。但是，在人大監(jiān)督的體系下，財(cái)政部門(mén)成為被監(jiān)督主體，同樣要接受來(lái)自人大的監(jiān)督。所以，由人大介入進(jìn)行外部監(jiān)督的情況下，彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督不足的同時(shí)，無(wú)形中又增加了一道監(jiān)督防護(hù)網(wǎng)，使預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系更加全面、完善。

在推進(jìn)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中，作為首都，北京市又走在了前列。北京市于2009年啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，2011年出臺(tái)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)責(zé)辦法。2011年6月，北京市人大常委會(huì)和市政府召開(kāi)“加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督工作，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)研討會(huì)”。明確對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，由于故意或過(guò)失導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理未達(dá)到相關(guān)要求，以至于財(cái)政資金配置和執(zhí)行績(jī)效未能達(dá)到預(yù)算目標(biāo)或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的部門(mén)、單位及其責(zé)任人員，將實(shí)行績(jī)效問(wèn)責(zé)。北京市人大從預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等整個(gè)過(guò)程的有效性進(jìn)行全面、深入的介入和監(jiān)督，為人大監(jiān)督財(cái)政績(jī)效的實(shí)施提供了良好范例。

三、財(cái)政預(yù)算績(jī)效的第三方監(jiān)督

（一）第三方監(jiān)督的意義

財(cái)政績(jī)效的第三方監(jiān)督，也是外部監(jiān)督的一種形式。這里所謂的第三方，是指不含政府背景的專(zhuān)業(yè)化民間力量對(duì)于財(cái)政績(jī)效進(jìn)行的監(jiān)督。第三方監(jiān)督是財(cái)政民主化的要求。政府實(shí)施財(cái)政績(jī)效考評(píng)，最終目的是考察作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的政府，有沒(méi)有取得作為接受者的公眾對(duì)其行為的認(rèn)可。所以，預(yù)算安排得好不好，效果實(shí)施得好不好，社會(huì)公眾有充分的話語(yǔ)權(quán)。在民間的監(jiān)督力量中，具有專(zhuān)業(yè)化背景的獨(dú)立的第三方，得益于自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠有效的集中民智，代表民意，與政府展開(kāi)對(duì)話，對(duì)政府的預(yù)算活動(dòng)展開(kāi)獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)。通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)組織對(duì)政府部門(mén)的預(yù)算安排及執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)并在新聞媒體上公布評(píng)價(jià)結(jié)果，一方面可以引導(dǎo)更多的公眾參與進(jìn)來(lái)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，另一方面可以引導(dǎo)政府更多地關(guān)注服務(wù)對(duì)象 （社會(huì)公眾）的感受、意見(jiàn)和建議，把更多的民意加入到財(cái)政預(yù)算工作中，促進(jìn)政府提高公共服務(wù)質(zhì)量及預(yù)算決策的科學(xué)性。

在財(cái)政部2012年制定的 《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃 （2012-2015年）》（財(cái)預(yù)【2012】396 號(hào)）中，對(duì)于如何完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，《規(guī)劃》明確指出，要“探索引入第三方評(píng)價(jià)”?？梢?jiàn)，從政府層面來(lái)看，對(duì)于第三方評(píng)價(jià)，也是持肯定和支持態(tài)度。

（二）第三方監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

探索引入第三方評(píng)價(jià)，是基于第三方能夠在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)揮積極作用。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是第三方評(píng)價(jià)的專(zhuān)業(yè)性。作為評(píng)價(jià)主體的第三方，主要是指會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以及大專(zhuān)院校、研究院等科研機(jī)構(gòu)，它們擁有大量財(cái)經(jīng)、法律方面的專(zhuān)門(mén)人才，能夠?qū)ω?cái)政績(jī)效的執(zhí)行和完成情況站在專(zhuān)業(yè)化的角度進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，并提出針對(duì)性的建議。二是第三方評(píng)價(jià)的中立性。第三方評(píng)價(jià)主體作為財(cái)政績(jī)效的外部評(píng)價(jià)主體，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的好壞與其無(wú)直接利害關(guān)系，所以他們會(huì)以一個(gè)中立第三方的身份，對(duì)財(cái)政預(yù)算實(shí)施效果做出較為公允、合理的分析評(píng)價(jià)。三是第三方評(píng)價(jià)的自律性。第三方評(píng)價(jià)主體基于自身領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性，在其行業(yè)內(nèi)部往往具有一套自成體系的自治準(zhǔn)則或者規(guī)范。這些規(guī)范能夠形成對(duì)行業(yè)內(nèi)各成員的良好控制和約束，保證各成員按照內(nèi)部規(guī)范的要求對(duì)目標(biāo)內(nèi)容做出公正的評(píng)價(jià)。

四、小結(jié)

財(cái)政部 《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015 年）》（財(cái)預(yù) 【2012】396 號(hào)）下發(fā)的同時(shí)，《縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》和《部門(mén)支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》也同時(shí)出臺(tái)，中央層面對(duì)于預(yù)算績(jī)效精細(xì)化管理的推動(dòng)標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作又向前邁出了一步。新的規(guī)劃中提出“績(jī)效評(píng)價(jià)主體單一，第三方評(píng)價(jià)欠缺”是目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的不足。加強(qiáng)人大立法監(jiān)督的同時(shí)，引入獨(dú)立的第三方監(jiān)督，是未來(lái)完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效外部監(jiān)督的方向之一。