李柏 李平

(1.浙江省測繪大隊，浙江杭州 310030;2.麗水市房地產管理處，浙江麗水 323000)

國務院辦公廳于2013年3月下發(fā)通知，要求2014年6月底之前出臺并實施不動產統(tǒng)一登記制度。根據(jù)物權法的第十條規(guī)定，不動產統(tǒng)一登記包括登記機構、登記內容和登記辦法三方面。當前由于我國的不動產登記處于分散狀態(tài)，導致為不動產登記服務的不動產測繪也處于分散狀態(tài)。不動產測繪是進行不動產登記的前提，對不動產登記的意義是不言而喻的。筆者以為不動產統(tǒng)一登記后，為確定不動產登記內容服務的不動產測繪必須做出某種程度上改變才能適應不動產統(tǒng)一登記的新要求。不動產測繪簡單的說是通過測繪技術確定不動產統(tǒng)一登記對象的空間屬性，包括位置、形狀、面積、層次、方位、四至關系、門牌號等等，并通過數(shù)字、圖表等方式表達不動產屬性的科學技術。當前涉及不動產測繪的主要有房產測繪、地籍測繪、林業(yè)測繪等這些專業(yè)測繪工作。這些測繪工作往往是由隸屬不同行業(yè)的部門管理和使用，同時又因他們采用地理空間基準、技術規(guī)范等不同存在大量重復測繪的問題。此外不動產統(tǒng)一登記也包括林地、草原等不動產登記。這些不動產由于距離城市較遠、交通較為不便等因素帶來測繪成本較高而難以實施等問題。如進行不動產統(tǒng)一登記則勢必要進行不動產的統(tǒng)一測繪。因而在不動產統(tǒng)一登記的模式下如何開展不動產測繪就值得業(yè)內人士研究與探討。

1 不動產測繪的現(xiàn)狀

1.1 房產測繪

房產測繪主要是采集和表述房屋和房屋用地的有關信息，為房產產權、產籍管理，房地產開發(fā)利用、交易、稅費征收，以及為城鎮(zhèn)規(guī)劃建設提供數(shù)據(jù)和資料?！斗慨a測繪管理辦法》規(guī)定房產測繪的委托:有下列情形之一的，房屋權利申請人、房屋權利人或者其他利害關系人應當委托房產測繪單位進行房產測繪:申請產權初始登記的房屋;自然狀況發(fā)生變化的房屋;房屋權利人或者其他利害關系人要求測繪的房屋。房產管理中需要的房產測繪，由房地產行政主管部門委托有房產測繪資質的測繪單位進行。房產測繪單位應當是獨立的經(jīng)濟實體，與委托人不得有利害關系。事實上當前我國的房產測繪市場存在三種不同的運行模式:1)嚴格按照房產測繪管理辦法實施市場化改革，實現(xiàn)了房產測繪管理與經(jīng)營分離的模式;2)測繪機構尚未從登記部門實質脫離的完全壟斷管理與經(jīng)營一體化的模式;3)混合模式，某些業(yè)務或某些區(qū)塊是壟斷的，而部分業(yè)務或地區(qū)的房產測繪是市場化混合經(jīng)營模式。

1.2 地籍測量

地籍測量是土地管理工作的重要基礎，它是以地籍調查為依據(jù)，以測量技術為手段，從控制到碎部，精確測出各類土地的位置與大小、境界、權屬界址點的坐標與宗地面積以及地籍圖，以滿足土地管理部門以及其他國民經(jīng)濟建設部門的需要。地籍測量是一項基礎性的具有政府行為的測繪工作，是政府行使土地行政管理職能的具有法律意義的行政性技術行為。在國外，地籍測量被稱作為官方測繪。在我國，歷次地籍測量都是由朝廷或政府下令進行的，其目的是為保證政府對土地的稅收并兼有保護個人土地產權?，F(xiàn)階段我國進行的地籍測量工作的根本目的是國家為保護土地、合理利用土地及保護土地所有者和土地使用者的合法權益，為社會發(fā)展和國民經(jīng)濟計劃提供基礎資料。一般地籍測繪是壟斷模式經(jīng)營。

1.3 林業(yè)、草地等其他不動產測繪

為森林、草地調查、管理現(xiàn)狀及其評價等提供圖件或數(shù)據(jù)資料的測量工作。這些測繪工作無論從廣大人民群眾的切身利益的契合程度還是其操作的技術難度，都較房產與地籍測繪稍遜一籌，不為廣大群眾所熟悉。不動產統(tǒng)一登記后關鍵要解決房產與地籍測繪的統(tǒng)一問題。

2 統(tǒng)一登記后現(xiàn)有測繪模式存在的問題

2.1 機構問題

目前我國尚未建立統(tǒng)一的不動產登記機構的情況下，不動產登記管理是分散的，按行政管理為條塊進行切分的。對房屋、土地等不動產行政管理機關來說，如果自己原先負責的登記職責被整合到其他單位去了，勢必對今后本部門行政管理職能的發(fā)揮造成影響。于是大家或強調自己的重要性，要求將不動產登記職責都整合到自己的部門，或主張自己的獨特性，要求維持現(xiàn)狀，以待將來。因而建立統(tǒng)一的不動產登記機構的難度很大。我們知道在實際工作中不動產管理活動中不動產登記機構對測繪機構具有直接而又現(xiàn)實的影響，不動產統(tǒng)一登記后勢必會導致因部門調整而引起測繪機構乃至具體測繪業(yè)務范圍的重新洗牌，不動產測繪作為登記的先行龍頭，由誰來進行不動產測繪是不動產統(tǒng)一登記要考慮的重要問題之一。

2.2 技術標準問題

在房產測繪領域，國家層面的有《測繪法》與《房產測繪管理辦法》以及《房產測量規(guī)范》等，各省也都有房產測繪管理辦法的細則，土地管理方面有《地籍測繪規(guī)范》，而其他不動產測繪尚未有明確的測繪標準與技術規(guī)范，如實施統(tǒng)一登記，對不動產進行測繪必然要采用統(tǒng)一的測繪技術標準與規(guī)范。如何制定與實施統(tǒng)一的不動產測繪管理辦法，對于避免重復測繪導致的重復登記問題，減少權力人的負擔等方面具有非常現(xiàn)實的意義。

2.3 費用問題

測繪市場的競爭一直很激烈，各測繪單位之間的惡意壓價、串標等不正當競爭手段頻出。房產測繪與地籍測繪收費主體與收費模式、標準有很大的差異，而統(tǒng)一登記后誰來收，如何收是一個很大的問題。其次遠離城市的鄉(xiāng)村，草地，其測繪成本很高、經(jīng)濟效益差，測繪單位的積極性不高。另一方面廣大的農民經(jīng)濟承受能力不強，往往無力承擔這些項目的測繪費用。不收費那又該由誰來履行此項職能。

3 解決問題的對策與建議

要解決以上三方面的問題首先在于明確不動產測繪管理機構及運營模式。解決不動產測繪管理機構的前提就是確定不動產登記機構。誰負責登記管理誰就負責測繪成果管理應該是一條基本原則。當前關于統(tǒng)一的不動產登記機構有各種觀點，無論何種觀點占據(jù)上風或者說按何種模式統(tǒng)一不動產登記，不動產測繪理應與不動產登記一樣統(tǒng)一，同樣面臨測繪機構、測繪內容與測繪方法等問題。筆者以為宜先解決不動產統(tǒng)一登記后的機構問題，不動產統(tǒng)一等的難點在于統(tǒng)一房屋與土地的統(tǒng)一登記，重點是整合房屋和土地登記的機構與職能。在明確且統(tǒng)一的不動產登記機構的管轄下整合不動產測繪機構，測繪機構采取多種混合經(jīng)營模式，城市、工礦等建成區(qū)不動產測繪交由市場去做，鄉(xiāng)村等地的不動產測繪短期內宜由官辦機構去負責，這也與當前轉變政府職能的方向相一致，致力于自身的職能轉變，堅決把市場能解決的事情交給市場。統(tǒng)一的不動產測繪管理辦法與技術標準宜早準備，一旦機構落實，技術標準語與管理辦法就應及早落地，避免長久的新瓶裝舊酒的尷尬。如測繪機構與測繪標準解決好了，測繪收費問題就有了相應的解決之道。經(jīng)濟效益突出的測繪領域可以引入市場競爭機制;經(jīng)濟效益不好甚至虧本但是政治效益與社會效益良好的不動產測繪活動由財政統(tǒng)籌安排。

［1］ 顧文斌.關于物權登記機構的新構想［J］.江西社會科學，2003(5):184-186.

［2］ 歷團結.統(tǒng)一設置不動產登記機構的可行性分析［J］.法制與社會，2011(6):161-162.

［3］ 孫玉根.當前房產測繪存在的問題及對策［J］.建筑知識，2013(1):168-169.

［4］ 張 斌，馬玉寶.加強房產測繪質量管理措施探討［J］.科技創(chuàng)新與應用，2013(1):194.