王永學(xué)

（蒼山縣水利局，山東 蒼山 277700）

臨沂市蒼山縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，也是臨沂市唯一的國(guó)家級(jí)優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)示范縣。多年來(lái)，該縣水利建設(shè)保持著高投資、連續(xù)性、大規(guī)模的勢(shì)頭，但管理與建設(shè)嚴(yán)重脫節(jié)，工程效益在全縣發(fā)展大局中總處于“短板”的被動(dòng)地位。為徹底扭轉(zhuǎn)這種局面，近2年來(lái)，蒼山縣結(jié)合農(nóng)村安全飲水和小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)，對(duì)這兩個(gè)領(lǐng)域的工程管理體制進(jìn)行了以建立供水組織為主的積極探索。

1 創(chuàng)建農(nóng)業(yè)灌溉供水協(xié)會(huì)

2010年，蒼山縣在實(shí)施小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)中，結(jié)合低壓管道工程的管護(hù)要求和項(xiàng)目區(qū)集約化種植的特點(diǎn)，創(chuàng)辦了農(nóng)業(yè)灌溉供水協(xié)會(huì)，以專(zhuān)業(yè)組織和用水戶(hù)的合作機(jī)制，對(duì)工程進(jìn)行管理。當(dāng)年，該縣發(fā)生嚴(yán)重干旱，但項(xiàng)目區(qū)1 666.67 hm2的糧食和蔬菜仍獲大豐收，供水協(xié)會(huì)在其中發(fā)揮了重要的組織作用。受此經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，蒼山縣在以后的供水工程中，把組建供水協(xié)會(huì)納入重要議程。

1.1 協(xié)會(huì)的主要運(yùn)行機(jī)制

蒼山縣用合同程序?qū)嵭辛速Y產(chǎn)的 “三權(quán)分離”，政府擁有投資3 650萬(wàn)元的工程所有權(quán)，協(xié)會(huì)在維修和服務(wù)的前提下?lián)碛?90眼機(jī)井、3 925個(gè)出水口的經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目區(qū)群眾在交費(fèi)的前提下?lián)碛泄こ淌褂脵?quán)。在水利部門(mén)的監(jiān)督下，供水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)正常供水，實(shí)行服務(wù)承諾，經(jīng)物價(jià)與電力部門(mén)核準(zhǔn)后，按1元/m3統(tǒng)一收繳電費(fèi)并公示；群眾在自愿的基礎(chǔ)上，用現(xiàn)金充值射頻卡，持卡自動(dòng)操作，卡到水通，超值停水。在管水方與用水戶(hù)的良性互動(dòng)中，供水機(jī)制實(shí)現(xiàn)了高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.2 協(xié)會(huì)的作用和效益

1）保障了工程效益的發(fā)揮。在當(dāng)前農(nóng)村基層組織弱化的情況下，供水協(xié)會(huì)扮演了“集體”角色，負(fù)起了“業(yè)主”的責(zé)任，解決了所有制問(wèn)題。

2）助推了群眾的節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整。項(xiàng)目區(qū)是該縣重要的糧、蒜區(qū)，僅靠個(gè)體的力量，即使有現(xiàn)在的設(shè)備，也在操作和時(shí)長(zhǎng)上很難完成大片的澆灌過(guò)程。在協(xié)會(huì)體制下，通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了大面積地發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物。同時(shí)，也促進(jìn)了水資源的商品化。

2 創(chuàng)建公司化水廠

蒼山縣從中德糧援項(xiàng)目飲水工程實(shí)施以來(lái)，又先后通過(guò)“千村飲水”和“村村通自來(lái)水”規(guī)劃項(xiàng)目，興建了一大批農(nóng)村飲水工程。在總結(jié)過(guò)去各個(gè)階段管理模式經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，蒼山縣以跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的規(guī)?；┧ㄔO(shè)為起點(diǎn)，實(shí)行了農(nóng)村供水公司化運(yùn)營(yíng)。到2011年，全縣共按城區(qū)、東南、西南三大區(qū)域的布局建設(shè)6處規(guī)?；乃畯S，基本覆蓋了南部平原鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

2.1 主要做法

在水廠建設(shè)上，采取政府資金扶持、民辦公助的辦法，由縣供水辦統(tǒng)一進(jìn)行廠房建設(shè)、設(shè)備安裝和管網(wǎng)鋪設(shè)；在管理上，把所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，用公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式選擇經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)；在運(yùn)營(yíng)上，水廠負(fù)責(zé)村內(nèi)管網(wǎng)建設(shè)和日常管護(hù)維修，實(shí)行計(jì)量收費(fèi)、自負(fù)盈虧，供水辦監(jiān)督水廠的管理、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，并提取折舊費(fèi)。

2.2 取得的效果

1）極大提高了自來(lái)水覆蓋率，迅速推進(jìn)了全縣安全飲水建設(shè)的速度和規(guī)模。水廠創(chuàng)建2年來(lái)，飲水解決由原來(lái)的319個(gè)村增加到758個(gè)村，受益人口由原來(lái)的35萬(wàn)人增加到69萬(wàn)人，全縣70%以上的農(nóng)村人口用上了自來(lái)水，使該縣農(nóng)村安全飲水工作在規(guī)模和速度上都走在了全省的前列，“德政工程”更好更多地惠及了廣大群眾。

2）農(nóng)村飲用水水質(zhì)有了更可靠的保障。水廠有完善的水質(zhì)監(jiān)測(cè)和凈化設(shè)備，專(zhuān)業(yè)人員操作規(guī)范，處理標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)，使受益區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的群眾全部告別了飲用高氟水、苦咸水和污染水的歷史，有效抑制了近年來(lái)西部菜區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）飲水中出現(xiàn)的硝酸鹽，農(nóng)村群眾的生存質(zhì)量得到很大提高。

3）降低了建設(shè)和管理成本。水廠業(yè)主的投資超過(guò)40%以上，按飲用人口數(shù)量計(jì)算，該縣財(cái)政可節(jié)約近1 000萬(wàn)元的配套建設(shè)資金；由于投資、效益與管理責(zé)任實(shí)現(xiàn)高度統(tǒng)一，避免了政府需要重復(fù)建設(shè)的歷史問(wèn)題。

4）水價(jià)穩(wěn)定得到保障，水費(fèi)征收更加規(guī)范。在征求群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)縣物價(jià)辦核準(zhǔn)每方水1.50元，由管理人員在保證供水通暢和維修及時(shí)的前提下進(jìn)行收繳并公示，改變了過(guò)去體制中存在的高價(jià)水、關(guān)系水、人情水的現(xiàn)象。

縣供水辦堅(jiān)持服務(wù)群眾和維護(hù)水廠合法權(quán)益并重，全程監(jiān)督水廠的 “水量、水質(zhì)、水價(jià)、水時(shí)和方便程度”，保障群眾用上了安全水、明白水、放心水。

3 存在的問(wèn)題

3.1 農(nóng)業(yè)供水水價(jià)過(guò)低

農(nóng)業(yè)供水水價(jià)過(guò)低是供水協(xié)會(huì)今后持續(xù)發(fā)展的一個(gè)潛在制約。每方水1元的水費(fèi)中扣除0.35元管理費(fèi)用，僅夠一般的維修支出?，F(xiàn)在農(nóng)村工值有很大提高，蒼南地區(qū)勞務(wù)輸出量又大，相比之下，維修人員的報(bào)酬較低，而易損性的田間工程又需要大量維護(hù)資金支撐，政策性的保障還不具體到位。

農(nóng)業(yè)供水是公益事業(yè)，需要政府加大扶持力度，特別在宣傳和法制力量保護(hù)工程上，需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府主動(dòng)配合。同時(shí)，需要電力、農(nóng)業(yè)、科技等部門(mén)齊抓共管，而目前有關(guān)的協(xié)調(diào)相對(duì)缺位，協(xié)會(huì)現(xiàn)在只能把依托放在蒼山縣水利部門(mén)身上；互動(dòng)機(jī)制尚不完善，用水戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)的監(jiān)督和參與層面相對(duì)較少，在不滿(mǎn)意服務(wù)時(shí)缺乏相應(yīng)的有效制約機(jī)制。

3.2 農(nóng)村飲水工程產(chǎn)權(quán)界定模糊不清

對(duì)國(guó)家投資和個(gè)人出資興建的一些供水工程產(chǎn)權(quán)界定比較模糊，職能部門(mén)與水廠的責(zé)、權(quán)、利有待進(jìn)一步明確；設(shè)計(jì)規(guī)模與實(shí)際供水量存在差距，存在“大馬拉小車(chē)”的現(xiàn)象。部分群眾雖然把管道引到家里，但使用率不高，給運(yùn)行管理帶來(lái)實(shí)際困難；作為事關(guān)農(nóng)村發(fā)展的飲用水供水事業(yè)，一方面，政府相關(guān)的政策指導(dǎo)相對(duì)薄弱，致使社會(huì)認(rèn)為飲水只是業(yè)務(wù)部門(mén)的建設(shè)和水廠的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，水廠發(fā)展規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)不夠，2012年就因管網(wǎng)設(shè)計(jì)滯后于農(nóng)村道路網(wǎng)化建設(shè)而浪費(fèi)了大量資金，也給群眾帶來(lái)諸多不便。蒼山縣應(yīng)進(jìn)一步梳理思路、查找不足，分析成因，積極面對(duì)，認(rèn)真解決。

4 啟示

4.1 搞好農(nóng)村供水體制改革，必須適應(yīng)形勢(shì)和規(guī)律

蒼山縣農(nóng)村飲水從單村到聯(lián)村再到公司化逐步提高的過(guò)程，是主動(dòng)適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，農(nóng)業(yè)供水協(xié)會(huì)和新型低壓灌溉工程的有機(jī)統(tǒng)一，是積極調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力的規(guī)律。積極順應(yīng)發(fā)展，才能掌握工作的主動(dòng)權(quán)，這是近2年來(lái)蒼山縣治水實(shí)踐總結(jié)的基本經(jīng)驗(yàn)。

4.2 抓實(shí)農(nóng)村供水體制改革，必須明確目標(biāo)和原則

農(nóng)村供水體制改革要以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)，要有利于調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，有利于工程的保護(hù)和效益的發(fā)揮，有利于農(nóng)村水利健康和持續(xù)的發(fā)展。同時(shí)，要深入田間地頭，充分依靠群眾，以改善和提高供水的內(nèi)部機(jī)制。

4.3 加快農(nóng)村供水體制改革，必須轉(zhuǎn)變水利職能

水廠建立后，農(nóng)村飲水管道延伸范圍和自來(lái)水入戶(hù)率超出了蒼山縣規(guī)劃的預(yù)期，而在農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)中，農(nóng)民也把工程真正當(dāng)作了自家的工具。這種由過(guò)去“催著干、要求管”到現(xiàn)在“主動(dòng)干、爭(zhēng)著管”的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明水利工作不能僅限于大搞工程建設(shè)上，而要著眼于發(fā)展和保障民生，積極轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)引導(dǎo)和全方位的服務(wù)。這是蒼山縣水利局在供水體制改革中最大的收獲。

5 對(duì)策措施

5.1 推廣供水協(xié)會(huì)，推動(dòng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)

2012—2013年，結(jié)合小農(nóng)水重點(diǎn)縣三期工程和會(huì)寶嶺灌區(qū)配套與改造實(shí)施，組建新的供水協(xié)會(huì)，努力打造成新亮點(diǎn)；按照培植示范、兼顧普及的原則，力爭(zhēng)3年時(shí)間，在全縣8個(gè)灌區(qū)內(nèi)全部建立起不同規(guī)模、不同層級(jí)的供水協(xié)會(huì)組織。以協(xié)會(huì)為平臺(tái)，積極調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者和廣大農(nóng)民參與水利，大力發(fā)展以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為協(xié)會(huì)單元的級(jí)管水員網(wǎng)絡(luò)，建立起“協(xié)會(huì)+水利站+管水員”的有機(jī)體系，把“最后一公里”落到實(shí)處。

5.2 積極完善協(xié)會(huì)體制和機(jī)制

一是完善協(xié)會(huì)程序。按法律規(guī)定注冊(cè)登記，使之成為有法人地位的實(shí)體，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。二是設(shè)立供水協(xié)會(huì)基金。從縣財(cái)政土地轉(zhuǎn)讓金補(bǔ)貼水利費(fèi)用中拿出一定的比例用于協(xié)會(huì)的原始資金積累，同時(shí)在協(xié)會(huì)每元電費(fèi)中扣除0.1元、水廠每方水費(fèi)中扣除10%作為工程維修改造復(fù)建基金，返利于民。三是在全縣農(nóng)田水利項(xiàng)目申報(bào)中向協(xié)會(huì)相對(duì)集中，政策和服務(wù)上向協(xié)會(huì)傾斜。四是加強(qiáng)軟件建設(shè)。把“一事一議”制度引入到協(xié)會(huì)，保障用水戶(hù)的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)。

5.3 以協(xié)會(huì)為龍頭進(jìn)行小型水利的產(chǎn)權(quán)改革

協(xié)會(huì)管理的灌溉工程，5年內(nèi)實(shí)行電價(jià)或水價(jià)控制，以后按成本和核定維修費(fèi)用實(shí)行指導(dǎo)價(jià)格；在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，逐步把全縣村級(jí)2 300多處排、灌、蓄等小型設(shè)施，統(tǒng)一拍賣(mài)、租賃給供水協(xié)會(huì)管理，所得費(fèi)用全部用于水利工程補(bǔ)貼；充分發(fā)揮協(xié)會(huì)旱能澆、澇能排的職能，形成以政府指導(dǎo)、協(xié)會(huì)帶頭的“小農(nóng)水、大服務(wù)”格局。

5.4 推動(dòng)農(nóng)村安全飲水的企業(yè)化運(yùn)作和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)

在明晰現(xiàn)有水廠責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)水廠的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，試行容量水價(jià)、超額加價(jià)、季節(jié)浮動(dòng)等經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)水資源的節(jié)約；繼續(xù)加大項(xiàng)目扶持力度，完成水廠覆蓋區(qū)域內(nèi)的管網(wǎng)延伸，擴(kuò)大現(xiàn)有規(guī)模，向萬(wàn)噸以上供水能力的水廠推進(jìn)，并新建二級(jí)水廠，用“子母”公司的形式，把北部鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的單村工程也吸納進(jìn)來(lái)，推進(jìn)農(nóng)村供水體系的逐步擴(kuò)大和整體提高，力爭(zhēng)到2015年實(shí)現(xiàn)全縣農(nóng)村供水網(wǎng)絡(luò)化。

5.5 加強(qiáng)對(duì)用水組織的監(jiān)管力度

蒼山縣應(yīng)充分發(fā)揮政府水行政主管部門(mén)的職能，以投資人的身份參與供水組織的經(jīng)營(yíng)管理，為用水組織代管固定折舊回收資金，積極選拔人才管理，堅(jiān)決杜絕強(qiáng)人干預(yù)，嚴(yán)厲打擊水霸行為；進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)，在求進(jìn)上下功夫，在創(chuàng)新中促發(fā)展，不斷探索符合蒼山縣情和水情的新體制。