左世元

(河北政法職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊050061)

伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷提速，大批的城中村被轉(zhuǎn)化為城市用地，城中村農(nóng)民在失去土地養(yǎng)老保障的前提下沒有了安全感，因此，如何合理妥善地安置失地農(nóng)民，為其提供合理的養(yǎng)老保障，不僅關(guān)系到失地農(nóng)民自身的利益，同時也關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)和整個社會的穩(wěn)定。

河北省是全國城中村改造力度較強的省份之一。其中石家莊市城中村改造成為全國的典范。2007年11月河北省石家莊市勞動和社會保障局等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于市區(qū)被征地人員基本養(yǎng)老保險實施細則》的通知，《實施細則》對保障范圍及對象、基金的籌集和管理、養(yǎng)老金領(lǐng)取條件和標(biāo)準(zhǔn)、參保手續(xù)的申報和辦理、養(yǎng)老金領(lǐng)取手續(xù)的申報和辦理、與其它社會保險的銜接、管理職責(zé)等都做出了詳細的規(guī)定，石家莊市對所屬的88個城中村和部分舊城區(qū)啟動了改造工程。2009年河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城中村改造工作的意見》，《意見》指出“城中村居民未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，且年滿16 周歲及以上的居民(不含在校生)，由本人自愿申請，可參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。已達到或超過按月享受基本養(yǎng)老保險待遇年齡(男達到60 周歲及以上、女達到55 周歲及以上)的人員，向前一次性補繳滿15年基本養(yǎng)老保險費后，接月享受基本養(yǎng)老保險待遇”。截止到2011年2月，石家莊市已經(jīng)將2.02 萬城中村居民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險范疇。

一、石家莊市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

1.養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)低。按照《實施細則》規(guī)定，16周歲以下人員(不含16 周歲)，按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給安置補助費，具體標(biāo)準(zhǔn)由村(居)民大會或村(居)民代表大會討論確定，年滿16 周歲以上的人員納入保障范圍。經(jīng)調(diào)查了解，不少村16 歲以下的未成年人一次性獲得的補償為一萬多元，補償費遠遠不能抵消未成年人成長、教育、培訓(xùn)等多方面需要支付的費用，一次性的貨幣補償難以發(fā)揮長遠保障的功能。在“養(yǎng)老金領(lǐng)取條件和標(biāo)準(zhǔn)”中規(guī)定，參保人達到規(guī)定領(lǐng)取年齡后，養(yǎng)老金月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為市區(qū)當(dāng)年城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。2011年石家莊市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月不低于340 元，如果按照340 元的標(biāo)準(zhǔn)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，以目前的物價水平，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平是很低的，而且，在實際操作中，各個村失地農(nóng)民領(lǐng)取到的養(yǎng)老金數(shù)額參差不齊，不少村失地農(nóng)民的養(yǎng)老金遠遠低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.經(jīng)費來源不合理。《實施細則》規(guī)定，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金按照政府、集體、個人三者共同負擔(dān)的原則，實行統(tǒng)一籌集，政府承擔(dān)部分不低于籌資額的30%，集體補助部分不低于籌資額的40%，個人繳納部分不超過籌資額的30%。政府承擔(dān)部分從土地出讓金純收益中列支，不足部分由市財政解決;集體補助部分從土地補償費中列支，一次性繳清;個人繳納部分從征地安置補助費中抵繳，一次性繳清。不論是土地出讓金純收益、土地補償費、征地安置補助費還是來源于政府征收土地的收益，實際上都來源于農(nóng)民的應(yīng)得利益，只不過把農(nóng)民應(yīng)得利益按照一定比例分給了三個利益主體:政府、集體和個人，再由三個利益主體拿出一小部分費用為農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費，這是一種不合理的征地補償和利益分享機制，其實質(zhì)是“羊毛出在羊身上”，仍是從農(nóng)民應(yīng)得的土地補償費中列支。

3.與城市養(yǎng)老保險銜接困難。《意見》規(guī)定，失地農(nóng)民向前補繳基本養(yǎng)老保險費的基數(shù)為相應(yīng)年份全省上一年在崗職工月平均工資，繳費比例為20%。所需繳費用由當(dāng)?shù)卣统侵写寰用窆餐摀?dān)，其中，政府負擔(dān)12%，個人負擔(dān)8%。但是城市職工養(yǎng)老繳費比例分配是以個人基本工資為基數(shù)，個人承擔(dān)8%，企業(yè)負擔(dān)20%。比較兩者的養(yǎng)老保險繳費基數(shù)可以看出失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳費基數(shù)和繳費比例與城市職工基本養(yǎng)老繳費比例持平，繳費金額偏高，超過一部分農(nóng)民的承受能力，而政府負擔(dān)比例明顯低于企業(yè)負擔(dān)比例。《意見》還規(guī)定失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費工資指數(shù)按1 取值。但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費工資指數(shù)的下限是0.6，上限是3，具體每個職工的繳費指數(shù)根據(jù)本人的工資水平與所在城市的平均工資水平比較計算得出。失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的不一致性加大了兩種養(yǎng)老保險在實際操作中銜接的難度。

4.基金監(jiān)管制度規(guī)定模糊。依據(jù)《實施意見》規(guī)定，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險基金全部存入在國有商業(yè)銀行開設(shè)的基金專戶，在國家法律法規(guī)和政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)保值增值。具體如何保值增值并沒有明確說明，很容易引發(fā)農(nóng)民對基金安全性和是否貶值的擔(dān)心，模糊的制度設(shè)計使得政府和農(nóng)民都存在基金注入的風(fēng)險。雖然《實施意見》也強調(diào)任何單位或個人都不得擠占、轉(zhuǎn)借、挪用和截留被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險基金和風(fēng)險基金，但是相關(guān)的防御制度規(guī)定不詳細，僅僅設(shè)立被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理委員會，成員由監(jiān)察、審計、勞動保障、財政、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門和被征地人員代表組成。這樣的基金監(jiān)督委員會難以發(fā)揮真正的監(jiān)督作用，一旦被征地農(nóng)民代表有名無實、監(jiān)督委員會權(quán)力不足或成員責(zé)任意識不強，基金很容易被擠占、轉(zhuǎn)借、挪用和截留。

二、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建議

1.提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)。合理確定養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，有利于提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的支撐能力和保障失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的良性運行。以目前的物價水平和補償標(biāo)準(zhǔn)看，要保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老水平，首先要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)主要是按照其土地農(nóng)用價值進行測算，補償標(biāo)準(zhǔn)相對較低，導(dǎo)致失地農(nóng)民沒有經(jīng)濟能力參保。標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)該參考當(dāng)前土地的市場價格和收益、土地的潛在收益、農(nóng)民使用土地的年限、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素，以保證失地農(nóng)民有相對足額的資金繳納養(yǎng)老保險費用。其次，切實提高被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，對于征地時未達到勞動年齡段的人員，除了考慮其應(yīng)得到的土地補償外，還應(yīng)該考慮其成長、教育、技能培訓(xùn)等費用，并逐步為其建立個人賬戶。對征地時已經(jīng)是勞動年齡段以上的人員，可將其直接納入養(yǎng)老保障體系中，保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于而不是等于或低于所在市區(qū)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

2.地方財政是養(yǎng)老金主要來源。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障，關(guān)鍵是要有可靠的保障資金來源。按照“誰受益誰出資”的原理，地方政府是征收土地最大的受益人，地方政府的土地征收收益理所應(yīng)當(dāng)是解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題資金的主要來源，地方政府應(yīng)該拿出土地征收收益的一個較大的比例投入社保基金，作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障專用的財政投入，進行專戶管理，以解決所有失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。至于具體拿出土地收益的多大比例投入社保基金，應(yīng)考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和政府從土地中獲取的實際收益數(shù)以及農(nóng)民因失地造成長期收益損失的情況而定，政府出資部分應(yīng)不低于政府征地收益占征用土地總收益的比例，主要從土地出讓金的留存部分和土地出讓增值收益、政府財政專項預(yù)算中安排，并直接進入養(yǎng)老保障統(tǒng)籌賬戶。村集體所獲的土地補償金，大部分也應(yīng)用于失地農(nóng)民養(yǎng)老保障。

3.加強與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度銜接。要保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的順利銜接，首先要建立統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一失地農(nóng)民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費的比例分配，統(tǒng)一以本人上一年月平均工資或收入為繳費基數(shù)，統(tǒng)一繳費比例為28%，個人承擔(dān)8%，政府負擔(dān)20%，經(jīng)濟落后地區(qū)和貧困家庭可以擴大政府的繳費比例減少個人承擔(dān)比例以減輕農(nóng)民的繳費負擔(dān)。其次，建立與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險一致的繳費工資指數(shù)，繳費工資指數(shù)也在0.6 ～3 之間浮動，這樣既能夠使養(yǎng)老金領(lǐng)取數(shù)額與繳費數(shù)額關(guān)聯(lián)，又能讓失地農(nóng)民中高收入人群可以獲得高額養(yǎng)老保險，而且保證了兩種養(yǎng)老保險制度的順利銜接。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，不必按不同的繳費標(biāo)準(zhǔn)折算繳費年限，而是按實際繳費年限直接轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，同時轉(zhuǎn)移個人賬戶及保險關(guān)系。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)至城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系后，繼續(xù)按城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險規(guī)定繳足繳費年限，即可享受城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險待遇。

4.健全養(yǎng)老保障基金的監(jiān)管機制。嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管機制是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金有效運作的保證。在基金監(jiān)管中，中央與地方政府應(yīng)該相互配合做好對養(yǎng)老保障基金的監(jiān)督和管理，中央監(jiān)管地方政府，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)，以保障失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的正常運行。政府作為基金的管理主體，不應(yīng)充當(dāng)基金運營角色，應(yīng)當(dāng)嘗試將養(yǎng)老基金交由銀行或非銀行金融機構(gòu)或者委托基金管理公司管理，引入市場競爭機制，實現(xiàn)投資方式多樣化，可適當(dāng)采用實物投資、銀行存款、國債及其他各種債券、投資基金、抵押貸款、外匯、期貨和國際投資等投資形式，在確?；鸢踩那疤嵯?，廣開養(yǎng)老保險投資渠道，既確?；鸬谋Ｖ蹬c增值，又杜絕基金被挪用、貪污現(xiàn)象的發(fā)生。但是這些投資領(lǐng)域的風(fēng)險和收益具有很強的正相關(guān)關(guān)系，必須加強投資的風(fēng)險管理，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范基金管理和投資運營行為，明確政府監(jiān)督主體的職責(zé)，增加失地農(nóng)民的監(jiān)督渠道和擴大監(jiān)督權(quán)利，依法監(jiān)督，確?；鸢踩?/p>

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3.河北省石家莊市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障局等五部門《關(guān)于市區(qū)被征地人員基本養(yǎng)老保險實施細則》的通知(石政辦發(fā)［2007］92號)

4.河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門《關(guān)于進一步加強城中村改造工作的意見》(冀政辦［2009］43號)