睢黨臣，吳 雪

(陜西師范大學(xué) 國際商學(xué)院，陜西 西安 710062)

1961年日本建立了全民覆蓋的養(yǎng)老金制度，這種公共養(yǎng)老金的高福利保障一度成為日本國民的驕傲，但是近年來，隨著日本老齡化問題的不斷加劇，越來越多的國民開始對養(yǎng)老金制度失去信心，他們擔(dān)心自己即使繳納公共養(yǎng)老金也不能確保自己的養(yǎng)老，導(dǎo)致公共養(yǎng)老金的未納問題日益凸現(xiàn)［1］。日本政府不斷努力，希望可以通過采取有效措施來恢復(fù)公共養(yǎng)老金的繳納率。而老齡化速度不斷加快的中國，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也出現(xiàn)了諸多問題，人民擔(dān)心自己的養(yǎng)老金賬戶空洞問題逐漸嚴(yán)重，政府無能力彌補(bǔ)，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)危機(jī)加重，最終導(dǎo)致自己的養(yǎng)老得不到有效的保障。為了避免我國在老齡化時期出現(xiàn)與日本類似問題，解決好我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前已經(jīng)存在并開始出現(xiàn)的問題，對于完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本人口老齡化

日本老齡化速度的不斷增加和年輕人口的減少使老年人口的撫養(yǎng)比重不斷增加，從而導(dǎo)致年輕人的負(fù)擔(dān)不斷加重［2］。圖1顯示日本老齡化速度和老年人口撫養(yǎng)的負(fù)擔(dān)在不斷地增加。從老齡化速度來看，1970年老齡化程度為7.1%，1980年上升到9.1%，1990年達(dá)到12%，2000年上升為17.4%，2010年這一比重高達(dá)23.1%，預(yù)測到2030年日本的老年人口比重為32%，2050年這一比重上升到40%，從上述的數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，日本的老齡化進(jìn)程逐漸加快。再從老年人口撫養(yǎng)比來看，1970年這一比重為10.3%，1980上升到13.5，1990年達(dá)到17.3%，2000年上升為25.5%，到2010年這一比重達(dá)到35.2%，預(yù)計(jì)到2025年這一比重為50%，2050年達(dá)到75%，這些數(shù)據(jù)說明，2000年日本的4個勞動年齡人口撫養(yǎng)1個老齡人口，2010年3個勞動年齡人口撫養(yǎng)一個老年人口，并且這一數(shù)值還將增大。預(yù)計(jì)到2050年四個勞動年齡人口撫養(yǎng)3個老齡人口，可見日本老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)已經(jīng)十分嚴(yán)重。

圖1 老齡化及老年人口撫養(yǎng)比的推移

巨大的老年人口負(fù)擔(dān)已經(jīng)使公共養(yǎng)老金體制出現(xiàn)了很多問題，越來越多的勞動年齡人口開始不繳納公共養(yǎng)老金，尤其是年齡結(jié)構(gòu)越年輕公共養(yǎng)老金未納率越高［3］。

二、日本公共養(yǎng)老金未納現(xiàn)狀

隨著老齡化進(jìn)程的日益加快，日本各項(xiàng)社會保障的費(fèi)用支出呈現(xiàn)不同程度的上升趨勢，其中增幅最大的就是公共養(yǎng)老金的支出［4］。日本的公共養(yǎng)老金制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付的形式，越來越多的國民認(rèn)為自己繳納和承擔(dān)的養(yǎng)老金費(fèi)用是用于當(dāng)代退休的老年人的養(yǎng)老金支付，而當(dāng)自己到退休后的養(yǎng)老金則由下一代人支付，面臨少子高齡化的社會現(xiàn)狀，下一代人很可能無力承擔(dān)他們的養(yǎng)老，導(dǎo)致公共養(yǎng)老金的未納率逐漸上升。從圖2可以看出日本的公共養(yǎng)老金未納率總體呈上升的趨勢，2001年未納率為27%，2004年則達(dá)到36.4%，政府為降低公共養(yǎng)老金未納率于2004年進(jìn)行了養(yǎng)老金制度改革，所以2005年未納率下降至32.9%，但此后未納率開始繼續(xù)上升，到2010年上升至40%，2011年則高達(dá)40.3%。通過以上分析可以看出，日本公共養(yǎng)老金的未納問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。公共養(yǎng)老金的未納問題另一個重要的體現(xiàn)是年齡結(jié)構(gòu)越趨向年輕，公共養(yǎng)老金未納率越高，相反，年齡結(jié)構(gòu)越趨于退休年齡，公共養(yǎng)老金未納率越低，目前，已有一半以上的年輕人不繳納公共養(yǎng)老金，這一比例隨著老齡化趨勢的加劇有可能繼續(xù)增加［5］。

圖2 2001-2011年日本公共養(yǎng)老金未納率情況

三、日本公共養(yǎng)老金未納原因

從日本公共養(yǎng)老金未納現(xiàn)狀可以看出，越來越多的日本國民對公共養(yǎng)老金制度出現(xiàn)了不信任，并且這種不信任直接導(dǎo)致了越來越多的人不繳納公共養(yǎng)老金，提高日本國民公共養(yǎng)老金的繳納率成為日本政府迫在眉睫的問題［6］。文章通過分析日本公共養(yǎng)老金目前普遍存在的資金運(yùn)作模式單一、代際給付與負(fù)擔(dān)不公平等問題，得出日本公共養(yǎng)老金未納問題的相關(guān)原因。

(一)公共養(yǎng)老金資金入不敷出

由于近些年日本經(jīng)濟(jì)不景氣和老齡化趨勢的不斷加劇，導(dǎo)致公共養(yǎng)老金收入不斷減少，支出不斷增加，公共養(yǎng)老金資金入不敷出，而且公共養(yǎng)老金的收支差不斷擴(kuò)大。表1是日本2002-2009年公共養(yǎng)老金收支情況表，從公共養(yǎng)老金的收入來看，從2002年到2009年公共養(yǎng)老金的收入并沒有明顯的增加，甚至在2003年和2004年呈現(xiàn)負(fù)增長的趨勢；從公共養(yǎng)老金的支出來看，公共養(yǎng)老金的支出速度增長較快，從2002年的近40萬億增加到2009年的近50萬億日元，可見，公共養(yǎng)老金已經(jīng)開始出現(xiàn)支付危機(jī)；再從公共養(yǎng)老金收支差額看，公共養(yǎng)老金的收支缺口擴(kuò)大1.6倍，虧空數(shù)字高達(dá)70918億日元。通過上述分析可見，日本公共養(yǎng)老金的資金出現(xiàn)了嚴(yán)重的入不敷出現(xiàn)象，這對政府來說是一個沉重的負(fù)擔(dān)，也是財(cái)政出現(xiàn)危機(jī)的一個表現(xiàn)。公共養(yǎng)老金資金入不敷出，使更多的國民對公共養(yǎng)老金制度失去信心，導(dǎo)致公共養(yǎng)老金未納人數(shù)越多，未納率逐年上升［7］。所以，減小公共養(yǎng)老金的收支差額，擴(kuò)大公共養(yǎng)老金資金來源渠道是日本公共養(yǎng)老金制度改革的重中之重。

表1 日本公共養(yǎng)老金收支情況 億日元

(二)公共養(yǎng)老金運(yùn)作嚴(yán)重虧損

2001年日本厚生勞動省成立“養(yǎng)老金資金運(yùn)作基金”機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以利用養(yǎng)老金資金進(jìn)行投資，而所獲得的收益用于養(yǎng)老金的支付，將結(jié)余的養(yǎng)老金進(jìn)行積累。日本將公共養(yǎng)老金作為財(cái)政投資的一部分，納入國家預(yù)算，并且由大藏省資金運(yùn)營部進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。每年大藏省將運(yùn)營的大部分公共養(yǎng)老金交由年金福利事業(yè)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行運(yùn)營［8］。為了保障公共養(yǎng)老金運(yùn)作的安全性，年金福利事業(yè)團(tuán)一般會選擇傳統(tǒng)和保守的方式進(jìn)行投資，這些投資方式主要以信貸形式運(yùn)作基金，具有風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)，投資的主要業(yè)務(wù)包括住宅、教育信貸、福利設(shè)施、福利保養(yǎng)等。狹窄的投資經(jīng)營范圍以及政府的諸多限制和干預(yù)使得公共養(yǎng)老金的信貸經(jīng)營處于束縛狀態(tài)，根本達(dá)不到理想的效果，基本上是赤字運(yùn)轉(zhuǎn)，并沒有達(dá)到公共養(yǎng)老金的保值增值作用。據(jù)日本厚生勞動省統(tǒng)計(jì)的公共養(yǎng)老金投資運(yùn)作結(jié)果顯示，2002年日本公共養(yǎng)老金運(yùn)作收益率為-8.46%，而且已經(jīng)連續(xù)第三年出現(xiàn)虧損，并且創(chuàng)下年度虧損最高紀(jì)錄。2007年公共養(yǎng)老金的運(yùn)作收益率為-3.38%，虧損3073億日元，2008年為-7.29%，虧損5924億日元，到2010年運(yùn)作收益率有下降到-0.25%，虧損金額減少為194億日元［9］。公共養(yǎng)老金運(yùn)作收益率的低迷，甚至出現(xiàn)虧損，導(dǎo)致國民對公共養(yǎng)老金制度更加失去信心，不繳納公共養(yǎng)老金。

(三)代際負(fù)擔(dān)和待遇不公平

代際負(fù)擔(dān)和待遇不公平即指不同年代出生的人他們所承擔(dān)的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)額與領(lǐng)取的給付額存在的差距［9］，這種給付與負(fù)擔(dān)倍率在一定程度上反映了國民在公共養(yǎng)老金制度中所承擔(dān)的義務(wù)與所獲得的受益之間的關(guān)系，受益與負(fù)擔(dān)的比率越大說明公共養(yǎng)老金制度越公平，反之則越不公平。如表2中，對于一個1940年出生的人厚生年金與國民年金的給付與負(fù)擔(dān)比較高，分別為6.5倍、4.5倍，代際間給付與負(fù)擔(dān)相對公平；而對于1980年出生的人來說，厚生年金與國民年金的給付與負(fù)擔(dān)比較低，分別為2.3倍、1.5倍，代際間給付與負(fù)擔(dān)極不公平；對于從1980-2010年不同年代出生的人來說，厚生年金與國民年金的給付與負(fù)擔(dān)比重基本沒有變化，因?yàn)檫@一比重已經(jīng)達(dá)到一個極限值，如果政府繼續(xù)降低這一比重，會導(dǎo)致更多的日本國民拒絕加入公共養(yǎng)老金制度，尤其是年齡結(jié)構(gòu)越年輕，拒繳的人數(shù)越多，這樣就會導(dǎo)致，公共養(yǎng)老金財(cái)政危機(jī)進(jìn)一步加深，使得公共養(yǎng)老金的未納率繼續(xù)上升。

表2 代際間年金給付與負(fù)擔(dān)倍率表 萬日元

(四)國民對公共養(yǎng)老金失去安全感

日本公共養(yǎng)老金制度在維護(hù)社會安定，防范動亂方面發(fā)揮積極作用。但是面對老齡化社會日益嚴(yán)重，公共養(yǎng)老金未納率逐年增加的社會現(xiàn)狀，國民逐漸對公共養(yǎng)老金制度失去安全感。2006年5月日本綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行《有關(guān)公共養(yǎng)老金制度的意識調(diào)查》，在其中關(guān)于老齡化養(yǎng)老金制度能不能維持這個提問，調(diào)查對象的七成認(rèn)為維持是十分困難的，可見大部分日本國民對公共養(yǎng)老金開始不再信任、失去安全感。圖3是日本國民對養(yǎng)老金不安的理由，90%以上的國民認(rèn)為社會保險(xiǎn)廳的管理混亂、國民年金儲蓄金的運(yùn)用不振造成國民對公共養(yǎng)老金制度失去安全感，80%左右的國民認(rèn)同國家高級領(lǐng)導(dǎo)人的年金未納和人口的老齡化的不斷加劇使國民對公共養(yǎng)老金體制變得越來越不安。所以，恢復(fù)國民對公共養(yǎng)老金的安全感成為擺在日本政府面前刻不容緩的問題。

圖3 日本國民對公共養(yǎng)老金不安的理由

四、日本政府應(yīng)對公共養(yǎng)老金未納問題采取的措施

隨著日本公共養(yǎng)老金未納問題的日益嚴(yán)重，日本政府不斷努力重拾國民對公共養(yǎng)老金制度的信任，恢復(fù)公共養(yǎng)老金的繳納率。日本政府主要從公共養(yǎng)老金信用危機(jī)產(chǎn)生的原因出發(fā)，從公共養(yǎng)老金的法律、財(cái)務(wù)和管理三個方面采取措施，挽救公共養(yǎng)老金信用危機(jī)。

(一)加強(qiáng)公共養(yǎng)老金繳納與支出對策

日本政府為恢復(fù)公共養(yǎng)老金的繳納率，減輕公共養(yǎng)老金支付危機(jī)，不斷采取措施加強(qiáng)公共養(yǎng)老金的繳納與支出。為增加公共養(yǎng)老金的收入，一方面日本政府進(jìn)行了大學(xué)生公共養(yǎng)老金繳納制度改革，將以前的20歲以上無收入的大學(xué)生可向政府申請減免公共養(yǎng)老金的規(guī)定改為此類大學(xué)生須在就業(yè)后10年之內(nèi)補(bǔ)交公共養(yǎng)老金［10］；另一方面，逐漸提高厚生養(yǎng)老金的繳費(fèi)比率，新的辦法規(guī)定從2004年起厚生養(yǎng)老金的費(fèi)率在原來13.58%的基礎(chǔ)上每年提高0.354%。同時從2005年起基礎(chǔ)養(yǎng)老金在13300日元基礎(chǔ)上每年提高280日元，這一金額到2017年達(dá)到16900日元，從此開始固定下來［11］。為減少公共養(yǎng)老金的支出，政府面對老年人退休后仍然繼續(xù)工作的社會現(xiàn)象，引入在職養(yǎng)老金制度，該制度主要針對的是65-70歲的老年人，并規(guī)定在一些特殊崗位工作的65歲至70歲的老年人，須從2002年4月起必須承擔(dān)繳納公共養(yǎng)老金的義務(wù)，當(dāng)這部分老年人所繳納的養(yǎng)老金和他們的標(biāo)準(zhǔn)收入總數(shù)達(dá)到每月37萬日元時，養(yǎng)老金將足額發(fā)放，一旦超出這一數(shù)值，部分養(yǎng)老金將停止發(fā)放。提高退休年齡，推遲養(yǎng)老金支付年限成為目前日本面對老齡化社會進(jìn)行公共養(yǎng)老金制度改革呼聲最高的措施。

(二)改革公共養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)作方法

日本政府要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值，必須不斷加強(qiáng)對養(yǎng)老金投資機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與管理。一方面，隨著養(yǎng)老金財(cái)務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，日本政府不得不改變傳統(tǒng)的單一的養(yǎng)老金運(yùn)營模式，將單一的利用養(yǎng)老金購買國內(nèi)債券的投資方式轉(zhuǎn)變?yōu)榱艘再徺I國內(nèi)債券為主，同時投資國外債券和國外股票為輔的運(yùn)營模式，希望以此來增加養(yǎng)老基金的運(yùn)營收益，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。另一方面，傳統(tǒng)的以信貸形式運(yùn)作基金，并對信貸資金加以諸多限制，嚴(yán)格控制養(yǎng)老金直接進(jìn)入資本市場的養(yǎng)老金基金管理和運(yùn)作方式，同時由于日本經(jīng)濟(jì)本身尚處于低迷期，使得日本的養(yǎng)老基金運(yùn)作根本達(dá)不到保值增值的目的，長期處于赤字狀態(tài)［13］。在這樣的背景下，日本公共養(yǎng)老金經(jīng)營基金會應(yīng)運(yùn)而生。該基金會旨在為了更好地解決日本公共養(yǎng)老金基金管理方面弊端，將競爭機(jī)制引進(jìn)養(yǎng)老金資金管理中，通過制定相應(yīng)計(jì)劃使公共養(yǎng)老金有步驟地進(jìn)入資本市場。

(三)“一元化”年金制度的徹底改革

為了進(jìn)一步緩解公共養(yǎng)老金財(cái)政壓力，2010年6月日本政府召開關(guān)于新的養(yǎng)老金制度研究會議，其目的就是重新制定一套新的一元化的養(yǎng)老金制度改革，改變目前的養(yǎng)老金制度模式。公共養(yǎng)老金制度具體內(nèi)容的制定，其中政府根據(jù)民意提出幾項(xiàng)基本原則。其一，一元化的養(yǎng)老金制度原則，要求國民不分職業(yè)差別，同樣具有加入養(yǎng)老金制度的權(quán)力，其退休后享受同等的待遇；其二，最低保障原則，要求國民統(tǒng)一享受最低限度的公共養(yǎng)老保障金，保證年老后沒有經(jīng)濟(jì)收入與儲蓄的老年人生活有所保障；其三，國民可以隨時查看養(yǎng)老金記錄原則，養(yǎng)老金管理者應(yīng)該明確繳納者繳納養(yǎng)老金金額和將來的給付的金額，養(yǎng)老金繳納者可以隨時查看自己的養(yǎng)老金繳納記錄。其四，全民討論原則，養(yǎng)老金制度的完善與否關(guān)系著國民的生活水平，所以政府應(yīng)該充分吸取民意，在國民同意的基礎(chǔ)上完善政策。

五、對中國的啟示

日本國家在老齡化背景下其公共養(yǎng)老金出現(xiàn)的未納問題已對日本社會保障體系構(gòu)成了頗具影響的沖擊，資金的入不敷出，極大的代際負(fù)擔(dān)不公平等現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)開始影響整個日本國民對政府的信任，但日本的國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，經(jīng)歷過幾次較大的變革，而且我國目前正經(jīng)歷著和日本一樣的老齡化的沖擊。養(yǎng)老保險(xiǎn)體制也在尋求新的解決模式，盡管日本公共養(yǎng)老金出現(xiàn)了這樣和那樣的問題，但日本政府對待和處理種種問題的方法和思路對我國養(yǎng)老金體制的建立和健全無疑是一種很好的借鑒。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋全民，構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面正在逐漸擴(kuò)大，但是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大速度明顯落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，還有很多人員未被納入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，如靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等。這些人所占我國總?cè)丝诘谋壤蝗莺鲆?，他們的養(yǎng)老問題必將給政府帶來巨大負(fù)擔(dān)，不可避免的影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，同時，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也亟待完善，考慮到目前我國各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，而且農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系處于建構(gòu)階段，可塑性很強(qiáng)，完全可以借鑒日本的多層次養(yǎng)老保障體系，參保人完全可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平和需要選擇適合自己的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)無法自己支付養(yǎng)老保障所需資金時，可由國家提供最基本的養(yǎng)老生活保障，并以此標(biāo)準(zhǔn)作為基本標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上提供多檔次的養(yǎng)老金以滿足不同層次的養(yǎng)老保障需求。

(二)科學(xué)合理制定養(yǎng)老保障給付標(biāo)準(zhǔn)

日本養(yǎng)老金所出現(xiàn)的代際間負(fù)擔(dān)不公平為我國養(yǎng)老保障給付標(biāo)準(zhǔn)的制定敲響了警鐘，之所以出現(xiàn)代際間負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重不公平，一方面是日本的老齡化嚴(yán)重帶來的后果，另一方面，日本政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過高期望也是主要原因之一，認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，自然可以保持養(yǎng)老金賬戶的平衡，所以提供給國民非常豐厚的養(yǎng)老保障。我國在制定養(yǎng)老保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)時必須以此為鑒，需充分考慮各方面的因素，除了對老齡化的合理預(yù)期外，還必須科學(xué)分析國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，進(jìn)而對我國養(yǎng)老保障的影響等?？茖W(xué)、合理地制定養(yǎng)老保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)代際負(fù)擔(dān)不公平等問題。

(三)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資渠道，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金賬戶空賬等問題也說明我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理存在諸多問題。解決這些問題不應(yīng)該僅從養(yǎng)老金制度本身著手，而應(yīng)該從養(yǎng)老金的籌資渠道、投資運(yùn)營模式、管理制度等多方面全方位考慮。我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由獨(dú)立的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集資金，投資運(yùn)營也是由管理公司進(jìn)行的，政府只是進(jìn)行監(jiān)管和對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資范圍等問題進(jìn)行控制。由此可以看出，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資渠道比較單一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單一的監(jiān)管根本達(dá)不到規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用的目的，相反還大大制約了養(yǎng)老基金的保值增值，在宏觀經(jīng)濟(jì)增長和通貨膨脹的壓力下，養(yǎng)老基金甚至出現(xiàn)縮水現(xiàn)象。所以，我國應(yīng)該擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道，建立和完善養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，形成多方監(jiān)督，不斷加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理，使人民能夠放心將養(yǎng)老保險(xiǎn)金交給政府部門管理。

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