張惠娟

(河北省環(huán)境科學(xué)研究院，河北石家莊050037)

1 引言

環(huán)境監(jiān)察是指環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境監(jiān)察的有機(jī)組成部分，其監(jiān)察范圍不僅包含了污染因素，而且還包含自然資源破壞、景觀破壞等非污染因素。從環(huán)境保護(hù)工作職能與要求來(lái)講，生態(tài)環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的一切單位與個(gè)人履行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，并對(duì)各種環(huán)境違法行為和生態(tài)破壞的行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和處理的活動(dòng)。生態(tài)環(huán)境監(jiān)察是對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)察在執(zhí)法范圍和對(duì)象上的拓展和延伸，執(zhí)法內(nèi)容的全面化和系統(tǒng)化，執(zhí)法手段和方法上的完善和提高。

礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察是生態(tài)環(huán)境監(jiān)察重要內(nèi)容，通過(guò)礦山生態(tài)監(jiān)察，能加大礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，減少礦山資源開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境污染，規(guī)范礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理和保障經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2 河北省礦山資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

河北省既是礦產(chǎn)資源大省，又是采掘工業(yè)發(fā)展較快的省份。截至2009年底，河北省共有持證礦山企業(yè)8603座，礦區(qū)面積2768.395km2，其中能源礦山1202座、貴金屬321座、有色金屬76座、黑色金屬1451座、非金屬礦山5496座、水氣礦山57座。

3 礦山資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境問(wèn)題

3.1 對(duì)土地資源的破壞

礦山資源開(kāi)發(fā)不可避免地占用大量的土地，井工開(kāi)采以地表塌陷和矸石占?jí)簽橹鳎短扉_(kāi)采則以直接挖損和外排土場(chǎng)壓占為主［1］，因此礦山開(kāi)發(fā)將破壞土地資源和植物資源，影響土地耕作和植被生長(zhǎng)，改變地貌并引發(fā)景觀生態(tài)的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省因礦山開(kāi)采占用土地總數(shù)達(dá)5.8萬(wàn)hm2，一些礦區(qū)長(zhǎng)期占用了大量土地和農(nóng)田，造成農(nóng)田減產(chǎn)或絕收，部分礦區(qū)水土流失、沙化嚴(yán)重［2］。

3.2 對(duì)水資源的破壞

由于地下采礦，為使礦體位于地下水位之上進(jìn)行開(kāi)采，必然進(jìn)行礦床疏干，致使地下水位下降，導(dǎo)致礦區(qū)及其周圍地下水源枯竭［3］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省礦山多年平均疏干排水量約6億m3，破壞區(qū)域水均衡達(dá)15000多km2，部分區(qū)域已影響到了當(dāng)?shù)厝嗣裆钣盟?、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)供水安全［2］。

3.3 引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害

露天開(kāi)采剝離排土，井工開(kāi)采地表沉陷、裂縫，開(kāi)采沉陷造成礦區(qū)土地大面積積水受淹或鹽漬化、水土流失和土地荒漠化，甚至還會(huì)引起山地、丘陵發(fā)生山體滑落或泥石流，并危及地面建筑物、水體及交通線路安全。因采礦誘發(fā)地面塌陷、裂縫、滑坡、露天礦邊坡的崩落，直接威脅著礦區(qū)地面建筑和人員安全。建國(guó)以來(lái)河北省發(fā)生重大礦山地質(zhì)災(zāi)害事件800多起，造成1600多人傷亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)20多億元［2］。

3.4 環(huán)境污染問(wèn)題

(1)空氣污染:煤炭開(kāi)采形成的廢氣主要指礦井瓦斯和地面矸石山自燃施放的氣體。礦井瓦斯中的主要成分CH4是一種重要的溫室氣體，其溫室效應(yīng)為CO2的21倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年從礦井開(kāi)采中排放CH470～90億m3，約占世界CH4總排放量的30%，除5%左右回收利用外，其余全部排放到大氣中。礦區(qū)地面矸石山自燃施放出大量有害氣體，如 SO2、CO2、H2S 、NOX及煙塵等［4］，嚴(yán)重污染大氣環(huán)境并直接損害周圍居民的身體健康。

(2)水體污染:在礦山開(kāi)采、選礦或洗礦過(guò)程中產(chǎn)生大量的廢水，其中包括礦坑水、廢石淋濾水、選礦水及尾礦壩廢水等。這些廢水排放地表水體后，不但造成地表水體的有機(jī)污染、酸堿性污染和重金屬污染，往往還會(huì)增加水體的混濁度，破壞水體的自凈能力;滲入地下，污染地下水［3］。河北省礦業(yè)廢水年產(chǎn)出量約6.6億m3，年利用量只有2.8億m3，其余排入河道溝谷［2］。

(3)土壤污染:河北省有礦山尾礦庫(kù)存1098座，尾礦積存量達(dá)6.5億t，因礦山開(kāi)采占用土地總數(shù)達(dá)5.8萬(wàn)hm2。無(wú)論尾礦還是煤矸石，都含有多種重金屬、硫化物、氫氧化物等有害物，對(duì)土壤環(huán)境造成污染［2］。

4 河北省礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察發(fā)展歷程

4.1 探索起步階段

我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，是從1972年6月5日我國(guó)政府代表團(tuán)參加聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開(kāi)的人類環(huán)境會(huì)議后開(kāi)始的。1973年8月在北京召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議。1979全國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 (試行)》，至此我國(guó)有了第一部環(huán)境保護(hù)法律。隨著我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，國(guó)家又陸續(xù)頒布了相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)章，在執(zhí)法上初步做到了有法可依。但由于沒(méi)有一支與所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)相適應(yīng)的專職執(zhí)法隊(duì)伍，在實(shí)際工作中存在執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。因此，河北省環(huán)保部門(mén)在建立現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法隊(duì)伍上開(kāi)始了探索，排污收費(fèi)監(jiān)理就是其一。這支隊(duì)伍是建立在已有排污收費(fèi)隊(duì)伍基礎(chǔ)上，以征收排污費(fèi)為主，因?yàn)橐?jīng)常深入到排污單位去，一些地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)賦予了這支隊(duì)伍監(jiān)督環(huán)保設(shè)施運(yùn)行、污染事故糾紛處理等微觀職能，對(duì)污染源實(shí)施日常現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查、處理。河北省環(huán)境保護(hù)部門(mén)在建立隊(duì)伍、強(qiáng)化執(zhí)法方面的有益探索，為全國(guó)的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍的建立和環(huán)境監(jiān)察工作的開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.2 環(huán)境監(jiān)察工作起步發(fā)展階段

從1986年到2004年，這是河北省環(huán)境監(jiān)察工作試點(diǎn)和起步階段。建立環(huán)境保護(hù)的專職執(zhí)法隊(duì)伍，最主要的目的是加強(qiáng)環(huán)保日?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法。做為一支執(zhí)法隊(duì)伍，要有一定的執(zhí)法手段，要有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和人員。鑒于在排污收費(fèi)隊(duì)伍基礎(chǔ)上建立環(huán)境監(jiān)理隊(duì)伍為全國(guó)大部分地區(qū)所接受，排污收費(fèi)隊(duì)伍在執(zhí)法手段、機(jī)構(gòu)和人員方面又具備一定的條件，在此基礎(chǔ)上組建環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，可以收到事半功倍的效果，同時(shí)借鑒工商、稅務(wù)等部門(mén)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，1995年，河北省成立了以現(xiàn)有排污收費(fèi)專職機(jī)構(gòu)為主的環(huán)境執(zhí)法稽查大隊(duì)，促進(jìn)了環(huán)境執(zhí)法工作的全面開(kāi)展。

4.3 環(huán)境監(jiān)察工作發(fā)展階段

隨著2002年7月國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)文將原環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)的名稱改為環(huán)境監(jiān)察，2004年河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局正式成立，將環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境稽查兩項(xiàng)業(yè)務(wù)工作合二為一，成立河北省環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察局。2005年，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》的實(shí)施，河北省環(huán)境監(jiān)察工作進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。

5 礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度建設(shè)

2007年國(guó)家環(huán)保總局印發(fā)了《關(guān)于深入開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)工作的通知》，河北省作為全國(guó)第一個(gè)省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)地區(qū)，制定實(shí)施了《河北省區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)實(shí)施方案》，在礦山生態(tài)領(lǐng)域開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察是河北省區(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)察重點(diǎn)工作之一。根據(jù)要求，各市、縣環(huán)保局積極探索，制訂了相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)實(shí)施方案，在制度建設(shè)方面取得了一定成績(jī)。具體制度主要包括:生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度、生態(tài)破壞信訪制度、聯(lián)席會(huì)議制度、生態(tài)環(huán)境違法案件移送制度、交流與培訓(xùn)制度、檔案管理制度、試點(diǎn)報(bào)告制度。在礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察方面還下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的通知》，制定了《資源生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金管理暫行辦法》。

6 礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的主要內(nèi)容及成果

6.1 礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察的主要內(nèi)容

礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察主要內(nèi)容包括:檢查有無(wú)礦山資源開(kāi)發(fā)許可證和是否按許可范圍開(kāi)采;檢查是否辦理了環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批手續(xù);檢查是否落實(shí)了環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，是否按時(shí)辦理了項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收手續(xù);檢查污染治理設(shè)施運(yùn)行狀況和污染物排放情況;檢查生態(tài)環(huán)境恢復(fù)情況;檢查是否按規(guī)定進(jìn)行了排污申報(bào)登記和繳納排污費(fèi)等。

6.2 河北省礦山監(jiān)察工作取得的成果

針對(duì)河北省礦山數(shù)量多、分布廣的特點(diǎn)，河北省各試點(diǎn)地區(qū)嚴(yán)格控制不合理的資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，努力遏制生態(tài)系統(tǒng)功能退化趨勢(shì);加大生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法力度，全面貫徹落實(shí)各項(xiàng)法律制度;創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境執(zhí)法理念，建立完善生態(tài)監(jiān)察工作制度。依照現(xiàn)有的法律法規(guī)，針對(duì)各地突出的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，組織開(kāi)展了一系列生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

對(duì)礦山開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題進(jìn)行了專項(xiàng)整治，對(duì)存在問(wèn)題的礦山企業(yè)提出了環(huán)境整治時(shí)限和要求，開(kāi)展了尾礦庫(kù)隱患排查專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)礦山企業(yè)整合的環(huán)評(píng)工作，查處了一批破壞生態(tài)和污染環(huán)境的違法案件。全省專項(xiàng)執(zhí)法檢查中共出動(dòng)人員15000多人次，檢查企業(yè)近6000家，關(guān)停近900多家，取締500多家，限期整改900多家，查處案件400多起，專項(xiàng)執(zhí)法檢查取得了明顯成效。通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)，提高了各級(jí)政府對(duì)礦山破壞問(wèn)題的環(huán)境監(jiān)管意識(shí)，加快了礦山生態(tài)地貌恢復(fù)的進(jìn)程，對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)工作起到了積極的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

7 存在的問(wèn)題與建議

(1)生態(tài)環(huán)境管理體制不順，環(huán)保部門(mén)難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。礦山開(kāi)發(fā)管理涉及國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、水務(wù)、礦業(yè)、安監(jiān)等多個(gè)部門(mén)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作多頭管理、各自為政、職責(zé)交叉、主次不清等現(xiàn)象普遍存在。由于涉及到某些資源開(kāi)發(fā)、管理部門(mén)的利益，在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，很難取得相關(guān)職能部門(mén)的支持，造成了“統(tǒng)一監(jiān)督難實(shí)現(xiàn)，分工負(fù)責(zé)難協(xié)調(diào)”的狀況，這種狀況在一定程度上限制了環(huán)保部門(mén)礦山開(kāi)發(fā)生態(tài)監(jiān)察執(zhí)法權(quán)限。應(yīng)通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、建立聯(lián)席會(huì)議制度和案件移送制度等多種方式，形成以環(huán)保部門(mén)為主體、各職能部門(mén)密切配合的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。

(2)環(huán)境監(jiān)察能力薄弱，應(yīng)急預(yù)警能力不足。隨著全省經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)容不斷拓展，礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)察工作任務(wù)重、領(lǐng)域?qū)?、?nèi)容多、范圍廣，也具有專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的特點(diǎn)。由于目前執(zhí)法裝備、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)、性質(zhì)職責(zé)、人員素質(zhì)等原因，使環(huán)境監(jiān)察能力薄弱，造成執(zhí)法能力與工作任務(wù)的極大不適應(yīng)，致使部分企業(yè)環(huán)保制度執(zhí)行情況得不到有效監(jiān)管，有些環(huán)境違法行為得不到及時(shí)查處，群眾信訪糾紛和污染事故得不到及時(shí)處理。因此，要充實(shí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察力量，保證必要的執(zhí)法裝備等工作條件，不斷提高環(huán)境執(zhí)法裝備水平，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，以提高環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力。

(3)建立和健全自然資源與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)特別是地質(zhì)災(zāi)害治理是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，但目前缺少礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作所必需的技術(shù)投入和支持，礦山地質(zhì)環(huán)境預(yù)測(cè)滯后并缺少生態(tài)環(huán)境恢復(fù)手段。礦山企業(yè)往往重礦山資源開(kāi)發(fā)利用，對(duì)環(huán)保投入嚴(yán)重不足，沒(méi)有及時(shí)實(shí)施礦山生態(tài)恢復(fù)治理。礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要大量的投入，而目前國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，不少礦山企業(yè)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)效益不好，使得礦山生態(tài)恢復(fù)工作困難重重［5，6］。應(yīng)按照“資源有償使用”的原則，對(duì)礦山自然資源征收資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償稅費(fèi)，專款專用，用于生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè);同時(shí)探索受益地區(qū)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境作出貢獻(xiàn)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，完善礦山資源的開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)機(jī)制。

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