羅鳴捷

（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100000）

養(yǎng)老保險(xiǎn)是指一個(gè)國(guó)家或社會(huì)通過(guò)制定相關(guān)的法律，使得勞動(dòng)者在因達(dá)到法定解除勞動(dòng)義務(wù)的年齡或因年老而喪失勞動(dòng)能力時(shí)，而通過(guò)獲得政府部門提供的物質(zhì)幫助以保障其解除勞動(dòng)義務(wù)后的基本生活需要的一種社會(huì)保障制度。

一、什么是養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”

養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，是在我國(guó)處在特定的國(guó)情下執(zhí)行的一種特殊的政策，通過(guò)對(duì)不同用工性質(zhì)的勞動(dòng)人員采取不同標(biāo)準(zhǔn)的離退休養(yǎng)老金制度。隨著改革開(kāi)放和建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來(lái)越明顯，同等學(xué)歷水平、同等級(jí)職稱、同等級(jí)工作職務(wù)、同等級(jí)技術(shù)職能的勞動(dòng)人員因退休時(shí)所在工作單位的所屬性質(zhì)不同，退休人員的退休金也千差萬(wàn)別，企業(yè)相比政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休人員養(yǎng)老金低兩三倍，甚至更大。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的由來(lái)

20世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員的養(yǎng)老方案就依據(jù)不同的制度而產(chǎn)生差別，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員相較企業(yè)人員享有更優(yōu)厚的待遇，養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”就已經(jīng)浮現(xiàn)。

由于建國(guó)初期，我國(guó)政府財(cái)政壓力較大，國(guó)家的重建需要大量的人力物力，與養(yǎng)老保險(xiǎn)體制相關(guān)的做法是1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的出臺(tái)，統(tǒng)一了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工的養(yǎng)老制度，公職人員的養(yǎng)老待遇便有所下降。

文革結(jié)束后，一大批老干部重返工作崗位，為滿足崗位需求而設(shè)立許多不必要的崗位、職位，導(dǎo)致不少機(jī)構(gòu)內(nèi)部架構(gòu)臃腫，老同志占著位置不做事，新同志有力沒(méi)地方使。復(fù)出主持工作的鄧小平同志提出：廟只有那么多，菩薩只能要那么多，老的不退出來(lái)，新的進(jìn)不去，老同志要有意識(shí)地退讓，“我們將來(lái)要建立退休制度”的思路，提出因文革后導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫的措施。分別于1980年9月頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年2月頒布《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》等規(guī)定，明確了老干部退休后的福利待遇的提高，由此標(biāo)志著機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工的養(yǎng)老從此分道揚(yáng)鑣。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”存在的問(wèn)題

（一）加劇貧富差距

1.公務(wù)員由國(guó)家全數(shù)支付其退休金，個(gè)人不需要在在職期間繳納社?；穑欢髽I(yè)員工需要在在職期間由個(gè)人和企業(yè)共同繳納社?；?，退休后才能領(lǐng)取養(yǎng)老基金。

2.在職期間即使同樣的工資收入，在退休后，企業(yè)員工養(yǎng)老金只有公務(wù)員退休金的三成左右。

以下有一實(shí)例對(duì)比：

廣東省某企業(yè)女性職工每月按照工資收入的8%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，我們按其平均4000元工資來(lái)計(jì)算，每月應(yīng)繳320元養(yǎng)老保險(xiǎn)金。根據(jù)企業(yè)職工退休金計(jì)算公式，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金、地方養(yǎng)老金等三部分組成的基本養(yǎng)老金構(gòu)成了企業(yè)職工的退休工資。

通過(guò)計(jì)算可知，該企業(yè)人員退休后的退休工資主要由以下構(gòu)成：

A.該職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分為：（2600+4000）/2×20×1%=660元，其中2600元為廣東省在崗職工月平均工資；

B.個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=320×12×20/150（注：女性固定為150個(gè)月）=600元；

C.地方養(yǎng)老金=8.64/2×10×1%=43.2元；

因此該企業(yè)員工，退休后的收入為1303.2元。

與該企業(yè)職工相比較，公務(wù)員福利主要體現(xiàn)在：

一方面在退休前少繳納每月320元養(yǎng)老保險(xiǎn)金，按20年工作年限計(jì)算可知共繳納76800元養(yǎng)老金；另一方面根據(jù)公務(wù)員退休收入計(jì)算公式，公務(wù)員退休收入=(退休前工資+崗位津貼)×X%+各地方退休福利待遇+住房補(bǔ)貼。其中X%的規(guī)定是：

A.年限滿35年的，按90%計(jì)發(fā)；B.年限滿30-35年的，按85%計(jì)發(fā)；C.年限滿20-30年的，按80%計(jì)發(fā)；D.年限滿10-20年的，按70%計(jì)發(fā)；E.年限在10年以下的，按50%計(jì)發(fā)。

根據(jù)以上規(guī)定，并以每月平均工資4000元和20年工齡來(lái)計(jì)算，公務(wù)員X%的提成比例為80%，也就是說(shuō)即使不計(jì)算崗位津貼、各地方退休福利待遇和住房補(bǔ)貼，該公務(wù)員也可以拿到4000×80%=3200元，已經(jīng)遠(yuǎn)高于條件相同的企業(yè)職工，再加上以上說(shuō)的三個(gè)方面收入，差距更加懸殊。隨著差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，國(guó)家也從2005開(kāi)始連續(xù)上調(diào)企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金，以促使阻止差距的擴(kuò)大，但歷史欠賬太多，還需要一定時(shí)間來(lái)扭轉(zhuǎn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

（二）造成人力資源浪費(fèi)

由于雙軌制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，公務(wù)員得到高于企業(yè)員工數(shù)倍的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)福利，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)秀的人才對(duì)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位趨之若鶩。數(shù)據(jù)顯示，2012年廣東全省各級(jí)機(jī)關(guān)考試錄用主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員考試共有約19.4萬(wàn)名考生報(bào)名角逐9580個(gè)職位，考錄比約為20:1；相比之下，國(guó)家公務(wù)員考試數(shù)據(jù)令人震驚的程度更甚，截止至2012年10月18日16時(shí)，2013國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名審核通過(guò)人數(shù)為285532人，相比2012年的228658人增加近6萬(wàn)人。一方面，由于政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位體制臃腫、擠壓老干部過(guò)多抑制和阻礙了優(yōu)秀的、富有激情的年輕一代公民投身于公共事業(yè)；另一方面，新時(shí)代中最優(yōu)秀的人才都擠破頭地涌進(jìn)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位導(dǎo)致投身于企業(yè)、服務(wù)業(yè)以及能直接創(chuàng)造財(cái)富的其他行業(yè)的年輕才干減少，從本質(zhì)上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造。

四、改革中面臨的問(wèn)題

（一）人口老齡化問(wèn)題嚴(yán)峻

根據(jù)國(guó)際慣例，一般將65歲及其以上人口比重達(dá)到7%的國(guó)家稱之進(jìn)入老年型國(guó)家；達(dá)到并超過(guò)15%稱之為超老年人口類型。我國(guó)老年人口比重，1964年僅3.3%，絕對(duì)量2538萬(wàn)；1982年老年人口比重4.9%，絕對(duì)量4976萬(wàn)；1990年老年人口比重5.8%，絕對(duì)量6630萬(wàn)；1996年老年人口比重6.9%，絕對(duì)量8489萬(wàn)；2000年，我國(guó)老年人口比重將達(dá)7%，絕對(duì)量約9100萬(wàn)。我國(guó)已逐步逼近超老年化人口類型。1978年，我國(guó)離、退休人員負(fù)擔(dān)率（即離退休人員與在職職工之比)為3.3%，1990年上升為16.2%，1996年進(jìn)—步上升為21.6%；也如是說(shuō)，1978年大約30多個(gè)職工負(fù)擔(dān)1個(gè)離、退休人員，1996年1個(gè)離、退休人員由4.6個(gè)在職職工負(fù)擔(dān)，并且這個(gè)數(shù)字仍在減小。換句話來(lái)說(shuō)，如果在這個(gè)時(shí)候繼續(xù)大幅度提高企業(yè)職員養(yǎng)老保險(xiǎn)很有可能造成更大財(cái)政負(fù)擔(dān)，如何緩解人口超老齡化對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障的壓力，已成為我國(guó)面臨的巨大難題。

（二）公務(wù)員待遇下降引不滿

眾所周知，社會(huì)福利具有剛性的性質(zhì)，也就是說(shuō)人們對(duì)自己的福利待遇具有只能允許其上升不能允許其下降的心理預(yù)期。因此，如果將雙軌制并軌，向政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員實(shí)行企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必定引起其強(qiáng)烈不滿，可以預(yù)見(jiàn)到的或是說(shuō)已經(jīng)出現(xiàn)的現(xiàn)象是，許多事業(yè)單位人員為了規(guī)避政策，集體提前退休，造成一定程度上的人才流失。

（三）新老制度銜接困難

以往，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的個(gè)人養(yǎng)老金部分均由國(guó)家財(cái)政支付，如果將政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員納入社會(huì)基金養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，不同工作性質(zhì)的勞動(dòng)人員執(zhí)行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，那么改革前所欠的那部分養(yǎng)老金應(yīng)如何解決？

五、解決方案

作為提案已久的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，在2013年兩會(huì)上仍然熱度不減，兩會(huì)代表各抒己見(jiàn)，有委員主張養(yǎng)老金雙軌制應(yīng)該并軌，如果暫時(shí)做不到那就要提高企業(yè)退休職工的待遇；有部分委托主張我國(guó)應(yīng)逐步延長(zhǎng)退休年齡，建議到2045年不論男女，退休年齡均為65歲。還有委員表示國(guó)家正在進(jìn)行包括養(yǎng)老金雙軌制待遇差別、應(yīng)對(duì)老齡化的資金安排等多項(xiàng)涉及養(yǎng)老金雙軌制等一系列問(wèn)題正在進(jìn)行綜合研究。

（一）本文觀點(diǎn)支持“頂層設(shè)計(jì)”的解決方案

由于我國(guó)養(yǎng)老金制度尚未做到全國(guó)統(tǒng)籌，條件好的省市地區(qū)養(yǎng)老金相對(duì)較高，且不存在財(cái)政壓力，條件差的養(yǎng)老金較低，且存在虧空現(xiàn)象，不同性質(zhì)、不同地方的養(yǎng)老金水平都有所不同。養(yǎng)老金制度的改革會(huì)涉及到不同類型的人群，與社會(huì)每一個(gè)階層、每一個(gè)公民都密切相關(guān)，因此改革必須是由最高層的決策部門組織比較全面、權(quán)威的人員進(jìn)行設(shè)計(jì)，這樣制定出來(lái)的方案才能夠比較完善，也容易獲得盡可能多的人的認(rèn)同。關(guān)鍵是最高決策部門應(yīng)鄭重其事，加快效率，盡快走出改革的實(shí)質(zhì)性一步。

（二）雙軌制并軌是必然趨勢(shì)

要解決現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不公的問(wèn)題，最好做法就是徹底改革，將雙軌制逐步改為單軌制。這種做法前車可鑒，歷史為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。以發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)為例，早在1984年開(kāi)始，為解決保險(xiǎn)制度不公、緩解社會(huì)不同階層之間的矛盾，美國(guó)將雙軌制并入單軌制，這一舉措成功將聯(lián)邦政府雇員退休金制度與聯(lián)邦社會(huì)保障制度的雙軌合一，使社會(huì)保險(xiǎn)體系的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)逐步減輕并步入良性循環(huán)。平等的社會(huì)體制也使一流的人才流向直接創(chuàng)造財(cái)富的一線行業(yè)，成就國(guó)家的快速發(fā)展，人才流動(dòng)更容易，社會(huì)創(chuàng)造力也持續(xù)增加。

[1]張?zhí)锟?加緊改革退休金制度才是根本[J].成都商報(bào)，2010（11）.