劉 琳，楊 麗

(1.廣元市委黨校，四川 廣元628000；2.四川師范大學(xué) 法學(xué)院，成都610068）

一、問題的提出

2013年初，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所發(fā)布了中國社會心態(tài)研究報告——《社會心態(tài)藍(lán)皮書》，對2012年中國社會的心理健康、生活滿意度、社會公平感、尊重和認(rèn)同、社會信任和社會情緒等方面進(jìn)行了研究。經(jīng)社科院調(diào)查研究得出的社會心態(tài)報告顯示，目前中國社會的總體信任度進(jìn)一步下降，人際之間的不信任度進(jìn)一步擴大。只有不到五成的人認(rèn)為社會上的大多數(shù)人都是可信的，兩到三成的人信任陌生人。群體間的不信任感被加深和固化。具體表現(xiàn)為：官民、警民、醫(yī)患、民商等社會關(guān)系的不信任以及不同階層、群體之間的不信任。社會信用體系畸化導(dǎo)致社會沖突增加。而社會沖突的增加又會導(dǎo)致不信任的加劇，中國的社會信用體系陷入惡性循環(huán)之中[1]。政府信用作為社會信用體系中的“第一信用”，政府既是社會信用的制定者、執(zhí)行者和維護(hù)者，又是公共信用的示范者，該定位決定了政府信用是社會的第一信用。如果第一信用不復(fù)存在，企業(yè)誠信、個人誠信便都無從談起[2]。然而，由于我國長期以來的政治委托——代理關(guān)系中存在著體制不健全、制度約束跟進(jìn)不足等問題，同時囿于政治道德層面的習(xí)慣性認(rèn)識存在偏差等因素，一些政府部門特別是基層政府失信亦即信用失范現(xiàn)象較為普遍，公眾對政府信任度也不斷降低令人憂慮。黨的十八大報告中對國家的行政體制改革提出了諸多要求，其中也要求政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力等。因此，對政府信用問題進(jìn)行深入研究，探索應(yīng)對機制是符合我國現(xiàn)實需要的。

二、政府信用的內(nèi)涵

“政府信用”是一個近年才興起的詞匯，迄今為止，政府信用的內(nèi)涵尚無定論，各學(xué)者的學(xué)說呈百花齊放之勢。何顯明認(rèn)為，政府信用是“政府認(rèn)真恪守并有效地履行其法定職責(zé)及其對公眾的承諾而贏得公眾信任的狀況”[3]。王淑芹認(rèn)為，“政府信用就是政府履行職能的情狀、為社會提供服務(wù)的質(zhì)量及其取得的民眾信任”[4]。張旭霞認(rèn)為，“政治委托——代理關(guān)系中的政府信用，一方面是指政府是否具有值得公眾信任的因素及其履行契約的能力在客觀上能為信任方所信任的程度，即來自信任方的評價； 另一方面是政府對信任方的責(zé)任感以及實際上對公眾的期待和信任的回應(yīng)”[5]。上述學(xué)者觀點各有千秋，表述雖不盡相同，但也存在以下共通之處：其一是政府信用主體涉及政府和公眾兩方面；二是政府信用是公眾對政府履行法定職責(zé)和守信重約的評價。筆者認(rèn)為，政府信用不僅應(yīng)存在于政府和公眾之間，而且還應(yīng)存在于政府之間，政府與部門之間，甚至政府部門之間。因此，政府信用是社會公眾和政府系統(tǒng)內(nèi)部對政府及其部門履行法定職責(zé)、守約重諾的能力、意愿及行為的評價。

三、政府信用面臨的困境及其法制化路徑探析

（一）我國政府信用現(xiàn)狀

黨的十六大提出了“整頓和規(guī)范市場秩序，健全現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系”的號召。信用問題越來越受到社會各界的關(guān)注，政府信用問題也受到了國家和學(xué)界的重視和熱議。我國社會總體信用狀況不容樂觀，2013年發(fā)布的《社會心態(tài)藍(lán)皮書》顯示，中國社會總體信任水平低于及格線。其中，作為“第一信用”的政府信用情勢異常嚴(yán)峻。比較突出的諸如政府在關(guān)于招商引資允諾方面與相對人發(fā)生爭議被相對人告上法庭的例子就屢見不鮮。如2008年姜大成訴宿遷市沭陽縣政府案等案件是由政府拒絕履行行政承諾引起的：2002年，姜大成到江蘇省沭陽縣投資辦廠，受沭陽縣招商局局長楊金國之邀為沭陽縣進(jìn)行招商引資活動。根據(jù)《沭陽縣招商引資項目引進(jìn)人獎勵辦法》，姜大成應(yīng)該得到400 萬元的獎勵，但是沭陽縣政府卻只履行了30 萬的獎金，姜大成將沭陽縣政府告上法庭[6]。又如，武漢“外灘花園”、浙江“華冠花園”兩個竣工不久既被強行爆破拆除的樓盤，事件的行政相對人均以合法手段取得了行政許可，最后卻因妨礙公共利益遭到強行拆除。另外，行政機關(guān)對行政裁量權(quán)的濫用也屢屢遭人詬病。如此種種，不僅行政相對人會心懷不滿和怨懟，普通民眾對政府的行為也不會認(rèn)同。

無疑，政府信用缺失已經(jīng)成為社會發(fā)展、建設(shè)法治國家的絆腳石，它可能使政府脫離人民，甚至與人民利益背道而馳——這顯然是不符合黨和國家基本路線和宗旨的。如今，政府信用失范現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，可以說已危及到國家的長治久安，我們應(yīng)引起足夠的警惕。

（二）我國政府信用面臨的困境

1.政府政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性

某些政府部門決策機制無法做到科學(xué)合理，缺乏前瞻性，也未充分考慮前后政策是否關(guān)聯(lián)或矛盾，甚至出現(xiàn)朝令夕改現(xiàn)象，使社會公眾無所適從。某些政策制定不規(guī)范，缺乏可操作性，為執(zhí)行帶來困難[7]。個別政府上下屆官員對政策缺乏承接性，新的組成人員不再執(zhí)行上屆制定的政策，政策的易變性使民眾對政府決策缺乏信心，導(dǎo)致政府信用受損[8]。

2.政府決策缺乏科學(xué)性和程序性

政府決策是政府進(jìn)行行政管理的起點，想要順利的進(jìn)行社會管理，政府決策須先行。只有決策正確合理，才談得上執(zhí)行問題，否則一切都是枉然[9]。近年來，我國政府部門的決策機制已經(jīng)得到一些改善，比如引入了專家及群眾聽證等，但是仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為決策程序流于形式，缺乏監(jiān)督和問責(zé)機制等，政府決策之前進(jìn)行調(diào)查分析得較少，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臎Q策程序還未完全建立起來[9]。

3.政府對行政裁量權(quán)的濫用

行政主體作出行政行為時應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，嚴(yán)格依法行政，遵守比例原則。但仍有一些政府部門在進(jìn)行行政執(zhí)法的過程中濫用行政裁量權(quán)。如行政許可的審批不合理、對行政處罰無法一視同仁、行政征收標(biāo)準(zhǔn)不一等。諸如此類的情況使行政相對人及利害關(guān)系人對政府不滿，極大降低了政府的信任度，損害政府信用[10]。

4.政府信息缺乏公開性，政府行為缺乏透明性

當(dāng)今的社會是法治社會，我國正走在建設(shè)社會主義法治國家的道路上，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保障公民的知情權(quán)。公民有權(quán)了解和知悉國家的法律、政策及其他與自身密切相關(guān)的信息，如此才能提高對自身行為的預(yù)見性，更有利于保護(hù)自己的合法權(quán)益[11]。政府信息公開是對公民權(quán)利的保護(hù)，也是政府應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。但一些政府部門特別是地方政府部門并未對此有明確的認(rèn)識,只強調(diào)法人甚至自然人的信息公開，而對自身的信息公開卻顯得不如人意。如就2008年《政府信息公開條例》實施情況來看，作為國內(nèi)最早研究政府信息公開的學(xué)者之一、在學(xué)界被稱為該條例起草第一人的周漢華研究員在接受《法制日報》記者采訪時就表示：“整體實施狀況不盡如人意?！?/p>

5.政府拒絕兌現(xiàn)行政承諾，怠于履行行政合同

行政承諾是指行政主體作出的待條件成就時對特定人員或者事項履行的受益性行為的承諾。行政承諾是政府為自己設(shè)定的規(guī)則，待條件成就時理應(yīng)兌現(xiàn)，這樣才能取信于民。但現(xiàn)實中政府拒絕兌現(xiàn)行政承諾的例子卻比比皆是。更有甚者，某些政府憑借自身的行政主體地位，漠視在合同活動中應(yīng)當(dāng)遵循的誠實信用原則，任意違反行政合同，使合同相對方怨忿不已又無可奈何，極大損害了政府信用。

（三）政府信用建構(gòu)的法制化路徑探析

政府信用建設(shè)關(guān)系到國家的長治久安、社會和諧以及人民大眾的普遍利益，政府信用失范于國于民無疑都是極大的傷害。從上文分析可以看出，我國政府信用表現(xiàn)出的諸多問題都是其規(guī)范性、法制化程度不足之故。因此，要使我國政府邁上信用政府之道，加強其規(guī)范性和制度性建設(shè)是關(guān)鍵。

1.完善監(jiān)督制度，使權(quán)力運行進(jìn)入法治化軌道

近年來，行政權(quán)呈擴張趨勢，越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。政府政策的朝令夕改、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用等現(xiàn)象無疑是社會矛盾的催化劑，嚴(yán)重阻礙了法治民主國家的建設(shè)進(jìn)程以及社會主義和諧社會的建設(shè)。政府信用缺失不僅可能對社會的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成破壞，同時也會使人民的權(quán)益得不到有效保障，進(jìn)而使政府失去民心。鑒于此，我們建議應(yīng)盡快完善政府權(quán)力運行的監(jiān)督體系，以保障政府的各項工作在完備的監(jiān)督制度中得到有效制衡及合理合法的貫徹實施。具體可從以下途徑著手：（1）法律監(jiān)督。完善政府權(quán)力運行的監(jiān)督機制，形成制度化、體系化的法律監(jiān)督制度。“法律制度越健全，不講信譽的成本就越大，人們就越講信譽；反過來，只有在一個比較重視信譽的社會里，法律才能真正發(fā)揮作用[12]。（2）司法機關(guān)的監(jiān)督。人民檢察院應(yīng)切實履行職責(zé)，嚴(yán)厲打擊國家機關(guān)的違法亂紀(jì)行為，對人民群眾的檢舉、揭發(fā)行為及時調(diào)查取證，避免官官相護(hù)。實現(xiàn)權(quán)力對權(quán)力的制約作用。（3）輿論監(jiān)督。近年來隨著網(wǎng)絡(luò)信息化時代資源共享帶來的便利，為輿論監(jiān)督開辟出一條新的路徑，使得輿論監(jiān)督的積極作用得到了充分彰顯?？赏ㄟ^教育手段提高公眾的政治參與；擴寬輿論表達(dá)和反饋的渠道；充分利用網(wǎng)絡(luò)的及時性、便捷性、廣泛性、靈活性等特征保障網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的合理化運行。

2.建立信用評級及激勵機制,建設(shè)以民為本的公務(wù)員隊伍

政府工作人員作為行政行為以及政策法規(guī)的具體執(zhí)行者，在政府信用建構(gòu)中扮演著至關(guān)重要的角色。政府組織是由許多成員構(gòu)成的，社會公眾并非直接與一個整體的政府打交道，而是與個體政府成員進(jìn)行日常交往，這樣，事實上每個政府成員都代表著政府與社會公眾發(fā)生關(guān)系[13]。外界對政府信用的評價首先取決于政府工作人員的行為。因此，規(guī)范引導(dǎo)人的行為就成為政府信用建構(gòu)中必不可少的環(huán)節(jié)。我們建議應(yīng)該在政府系統(tǒng)內(nèi)部建立政府工作人員信用評級以及激勵機制。首先，建立已辦理事項信用評級制度，由行政相對人完成評級。根據(jù)合理的政績考核確定信用的高低，給予適當(dāng)?shù)木癃剟詈臀镔|(zhì)獎勵，而對于信用評級最低的進(jìn)行懲處。同時還可根據(jù)信用級別高低確定公務(wù)人員的升遷及加薪等職務(wù)獎勵。其次，完善政府機關(guān)人員準(zhǔn)入機制，保障政府信用建設(shè)中的人為因素。公務(wù)員招錄過程中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，道德品質(zhì)以及誠信調(diào)查應(yīng)作為考核項目。最后,加強政府工作人員的道德及素質(zhì)培養(yǎng)，形成以民為本、服務(wù)群眾、執(zhí)政為民的公務(wù)員隊伍。公務(wù)員隊伍建設(shè)是政府信用建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，無論法律和制度如何完善，最終需要依靠人來具體執(zhí)行和遵守，因此，保障和加強政府信用人的因素是至關(guān)重要的。

3.完善行政程序制度

公民基本權(quán)利是在實體方面對政府權(quán)力行使的限制。為了保護(hù)公民的合法利益免受政府和行政人的侵犯，還必須在程序方面對政府權(quán)力的行使加以必要的限制。程序控權(quán)要求行政程序的制定及實施必須追求公正、合法、合理的理念，保障人民權(quán)利的充分實現(xiàn)。具體涉及以下幾個方面的內(nèi)容：首先，一部行政程序法的制定及頒布實施是至關(guān)重要的，在政府活動中程序的缺失是權(quán)力運行失范、失控以至于腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的重要原因。美國聯(lián)邦早在1946年就制定了《行政程序法》，通過統(tǒng)一行政機關(guān)中的行政程序來規(guī)制政府的權(quán)力運行。而我國至今為止，行政程序法還在醞釀之中。這也是我國行政工作脫離法治并失信于民的關(guān)鍵。其次，完善現(xiàn)有的行政程序制度，我國目前行政程序的基本制度有行政回避制度、行政聽證制度、行政信息公開制度以及說明理由制度。然而這些基本制度在實際操作中依然存在問題，行政回避種類及范圍狹窄，而回避申請程序繁多； 行政信息公開制度依然存在信息不透明，公開途徑狹隘，公開內(nèi)容有限，使得人民群眾對政府信息知之甚少； 這一系列問題有待公權(quán)機關(guān)完善行政程序制度，使行政程序的各項制度進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。

四、結(jié) 語

全面推進(jìn)依法治國、健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系是胡錦濤同志在黨的十八大報告中對中國行政體制的未來提出的重要要求和殷切期望。我國政府信用現(xiàn)狀堪虞，不論是站在依法治國的角度還是健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的角度，完善政府信用法制都是必要的。政府信用建設(shè)是一個長期的循序漸進(jìn)的過程，要構(gòu)建良好的政府信用環(huán)境、補救政府信用失范行為帶來的不良后果、充分保護(hù)民眾的合法權(quán)益,就必須針對現(xiàn)有規(guī)制體系的完善積極開展工作，建立政府信用保障機制。政府信用關(guān)乎國計民生，目前政府所面臨的信用危機，亟待國家和政府出臺相關(guān)規(guī)范、政策加以緩解和解決。政府機關(guān)應(yīng)積極采取措施，把政府信用問題作為政府工作的一項重要任務(wù)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“官尊民卑”觀念，構(gòu)建以民為本、服務(wù)群眾的政府工作理念，完善行政救濟(jì)途徑，保障公民權(quán)利的有效行使。政府信用建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，需要社會各界廣泛參與，積極行動，以期重塑政府公信力，構(gòu)建和諧的官民及社會關(guān)系。

[1] 社會心態(tài)藍(lán)皮書:社會總體信任度下降,社會沖突增加[EB/OL].(2013-01-07)[2013-01-15].http://news.xinhuanet.com/yzyd/local/20130107/c_114279738.htm.

[2] 練洪洋.政府應(yīng)成為誠信“帶頭大哥”[EB/OL].(2011-10-21)[2013-01-16].http://news.xinhuanet.com/comments/2011-10/21/c_122183557.htm.

[3] 何顯明.信用政府的邏輯——轉(zhuǎn)型期地方政府信用缺失現(xiàn)象的制度分析[M].上海:學(xué)林出版社,2007:46.

[4] 王淑芹.政府信用解析[J].中國特色社會主義研究,2006,(5):71.

[5] 張旭霞.現(xiàn)代政府信用及其構(gòu)建的對策性選擇[J].南京社會科學(xué),2002,(11):60.

[6] 江蘇沭陽政府重賞招商引資,400 萬獎金只發(fā)30 萬成被告[EB/OL].(2011-10-24)[2013-01-18].http://news.xinhuanet.com/legal/2011-10/24/c_122188867.htm.

[7] 范柏乃,張鳴.政府信用與績效[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2012:51.

[8] 鄂振輝.我國政府誠信問題探究[J].法學(xué)論壇,2005,(6):92.

[9] 張春.我國政府誠信建設(shè)的法律途徑探討[D].蘇州大學(xué),2010:7-8.

[10] 于新循,付賢禹.從自律走向他律:我國政府信用的法制化探徑[J].科學(xué)社會研究,2011,(2):76-81.

[11] 周軍-虎,林沈節(jié).行政法視野下的政府誠信及其構(gòu)建[J].沙洋師范高等?？茖W(xué)校學(xué)報,2006,(6):18-20.

[12] 王和平.論政府信用建設(shè)[J].政治學(xué)研究,2003,(3):73-77.

[13] 章延杰.政府信用論[M].上海:上海人民出版,2007:112.