□文/陳萬(wàn)森

（安徽省臨泉縣委黨校 安徽·臨泉）

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵和背景

（一）土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵。土地流轉(zhuǎn)，即農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)際上就是農(nóng)戶對(duì)所擁有的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易。在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度中，以物權(quán)對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)形式包括土地轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押等，即以土地使用權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)；以債權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)的形式有土地轉(zhuǎn)包、土地租賃、土地入股等，即以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是地權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。只有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本內(nèi)涵給予明確的界定和對(duì)這一內(nèi)涵有透徹的理解，才能保證各種交易行為合法且無(wú)所障礙，才能從根本上保證農(nóng)民切身的利益。

（二）土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的產(chǎn)生背景。家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的實(shí)行，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了迅速的發(fā)展。但隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降，部分農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)疲軟，價(jià)格低迷，出現(xiàn)了為增加收入農(nóng)村部分勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)的新情況。加之，分散經(jīng)營(yíng)土地的成本居高不下，造成農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過(guò)重，使農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日益加劇，家庭承包責(zé)任制的負(fù)向效應(yīng)已顯露出來(lái)。

二、實(shí)行土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

（一）土地的“三權(quán)分離”為土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。家庭承包經(jīng)營(yíng)制的推行實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的集體所有權(quán)、家庭承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。而正是這種“三權(quán)分離”的土地制度為“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”奠定了堅(jiān)定的基礎(chǔ)。土地的發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)《中華人民共和憲法》第十條的規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，一方面承包集體土地體現(xiàn)了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種權(quán)力；另一方面農(nóng)民放棄承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而獲得一定收益，則是土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)利益在農(nóng)民身上的一種體現(xiàn)。《中華人民共和國(guó)土地承包法》明確規(guī)定，農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國(guó)家保護(hù)承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。同時(shí)，國(guó)家保護(hù)承包為依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢?jiàn)，承包戶完全可以在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。“三權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度是中國(guó)特色土地制度的創(chuàng)新，它較好地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，是現(xiàn)階段正確處理穩(wěn)定土地承包制與開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的原則。

（二）實(shí)行土地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，比較效益或機(jī)會(huì)成本是資源和生產(chǎn)要素流動(dòng)與配置的首要原則。在比較效益和機(jī)會(huì)成本的引導(dǎo)下，通過(guò)要素的不斷流動(dòng)和資源的重新優(yōu)化組合，使要素所有者最終獲得效益的最大化。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民作為集體成員參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的收入由集體統(tǒng)一評(píng)工計(jì)分來(lái)決定，農(nóng)民不具有自行配置生產(chǎn)要素的權(quán)利，不能根據(jù)比較效益或機(jī)會(huì)成本的原則來(lái)安排自己的勞動(dòng)時(shí)間或流動(dòng)到更適合的就業(yè)領(lǐng)域。家庭承包制的推行，使農(nóng)民在很大程度上具有了自行配置生產(chǎn)要素、安排勞動(dòng)時(shí)間、選擇適當(dāng)就業(yè)領(lǐng)域的權(quán)利。在比較效益原則導(dǎo)向下，一部分勞動(dòng)力和勞動(dòng)時(shí)間向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而為土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件。

（三）土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。生產(chǎn)關(guān)系必須符合生產(chǎn)力發(fā)展的需要，農(nóng)村的土地制度必須符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，使許多農(nóng)民有了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)以外的就業(yè)渠道和收入來(lái)源。一部分農(nóng)民在農(nóng)業(yè)稅和政府處罰拋荒行為的雙重支出的壓力下，開(kāi)始自發(fā)地把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別的農(nóng)民耕種。農(nóng)民首創(chuàng)土地流轉(zhuǎn)的最初動(dòng)因就是為了解決耕地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，更是進(jìn)一步推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

三、實(shí)行土地流轉(zhuǎn)有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

（一）土地流轉(zhuǎn)較好地解決了土地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，家庭分散經(jīng)營(yíng)更導(dǎo)致了土地經(jīng)營(yíng)的小規(guī)?；纬蓪?duì)現(xiàn)行土地制度合理性的最大挑戰(zhàn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，完善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模得以不斷擴(kuò)大，較好地解決了耕地拋荒和粗放經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，提高了土地規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)的水平，提高了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

（二）土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，推進(jìn)了農(nóng)村城市化和現(xiàn)代化發(fā)展。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，提高了農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化水平，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的分工分業(yè)，使經(jīng)商打工辦企業(yè)的人能安心工作，解除了土地對(duì)這些農(nóng)民的束縛，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集聚，推動(dòng)了城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

（三）土地流轉(zhuǎn)有利于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體的活力，提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化水平。土地流轉(zhuǎn)有助于培育一大批新型農(nóng)民以規(guī)?；?jīng)營(yíng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；有助于各類工商企業(yè)介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體的活力和抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力；有利于提高農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用和推廣水平，并且以現(xiàn)代企業(yè)理念經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)；有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展各類農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)在更廣闊的空間內(nèi)聚集各種要素，推進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的組織化程度，提高農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（四）土地流轉(zhuǎn)有利于土地價(jià)值的顯性化，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地承包的收益權(quán)。在穩(wěn)定承包關(guān)系的前提下，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，使農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，取得了一定的轉(zhuǎn)讓收入，從而使農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值得到充分體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)土地的增值，增加農(nóng)民收入，保護(hù)了農(nóng)民的切身利益。

四、必須堅(jiān)持合理有效地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

（一）充分利用土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。一是正確處理土地流轉(zhuǎn)各方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，盡量滿足各方的利益要求和收益預(yù)期；二是要積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，鼓勵(lì)工商企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶、外商投資農(nóng)業(yè)，建設(shè)公司式的農(nóng)業(yè)和莊園式的農(nóng)業(yè)，以獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)效益。土地產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，有效參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要經(jīng)營(yíng)形式，而當(dāng)前真正有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的則大部分是一些涉農(nóng)企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶，這就要求在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中一方面要照顧經(jīng)營(yíng)者的利益；另一方面也要照顧農(nóng)戶的利益，做到有償流轉(zhuǎn)、以法規(guī)范、因地制宜、科學(xué)有序。

（二）深化農(nóng)村土地承包制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。實(shí)施家庭承包經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的一項(xiàng)基本政策和經(jīng)營(yíng)制度，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。但是，在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制需要進(jìn)一步深化與完善。具體思路是:強(qiáng)化集體的土地所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是在外流勞動(dòng)力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營(yíng)格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包；二是將土地這一基本的生產(chǎn)要素商品化。家庭承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村土地在很大程度上有著生產(chǎn)資料和社會(huì)福利保障的雙重性質(zhì)，從而形成土地平均分配的格局。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，農(nóng)民被推向了市場(chǎng)，土地的這一雙重性質(zhì)應(yīng)該隨之改變，要將土地作為商品價(jià)格化，即按不同等級(jí)確定土地的市場(chǎng)價(jià)格，按照價(jià)格規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。

（三）實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)。根據(jù)變化了的環(huán)境與條件不斷進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)制度和流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，積極培育農(nóng)村土地市場(chǎng)，加速土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)也是一種資源，只有通過(guò)不斷流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)組合。要形成以縣為單位的統(tǒng)一、規(guī)范、公平的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)。首先，要明確土地使用的主體和客體?，F(xiàn)階段使用權(quán)主體為農(nóng)戶，也可以是非法人組織如家庭農(nóng)場(chǎng)或聯(lián)戶生產(chǎn)組織，也可以是法人組織如農(nóng)業(yè)企業(yè)或投資農(nóng)業(yè)的工商企業(yè)?？腕w為獨(dú)立的包含使用權(quán)的土地；其次，要打破土地的社區(qū)界限和行政壁壘，允許土地使用權(quán)在一定范圍內(nèi)流動(dòng)。在土地轉(zhuǎn)包、競(jìng)標(biāo)和拍賣(mài)中，社區(qū)內(nèi)外的人員享有同等權(quán)利，允許跨地域買(mǎi)賣(mài)和承包土地，鼓勵(lì)跨地區(qū)聯(lián)片經(jīng)營(yíng)土地。另外，在有條件的市、縣建立土地保險(xiǎn)公司等中介機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地評(píng)等定級(jí)和估價(jià)工作，加強(qiáng)地籍管理和土地市場(chǎng)管理，處理出讓人和受讓人的土地糾紛。與此同時(shí)，積極進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)制度和流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村存在的耕地粗放經(jīng)營(yíng)、棄田拋荒嚴(yán)重、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低迷、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢等現(xiàn)狀，只有積極探索創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制，才能進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，發(fā)揮土地更大的效益。

（四）制定相關(guān)政策法規(guī)，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，要認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行土地制度，按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。一定要做到確保所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。對(duì)農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)，要在政策上給予鼓勵(lì)和支持的同時(shí)，對(duì)流轉(zhuǎn)的辦法、程序、合同關(guān)系的變更、相關(guān)的制約都要做出明確的規(guī)定。要制定鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工或務(wù)工經(jīng)商的政策，加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐，促進(jìn)農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展。另外，土地流轉(zhuǎn)要保持其原有的農(nóng)業(yè)用途。土地流轉(zhuǎn)的目的是為了改變農(nóng)業(yè)的落后狀況，如果流轉(zhuǎn)的土地改變農(nóng)業(yè)用途，那無(wú)疑有害于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，影響國(guó)計(jì)民生。因此，要杜絕借土地流轉(zhuǎn)之機(jī)，吞食耕地的現(xiàn)象，確保農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。