司慧娟，袁 春，曹銀貴，周 偉，蔡春燕

（1．中國地質(zhì)大學(xué) 土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京100083；2．青海省國土規(guī)劃研究院，西寧810000）

青海省耕地資源數(shù)量少，總體質(zhì)量不高，自然條件差，農(nóng)業(yè)可利用的水資源貧乏，且水土流失、土地荒漠化、鹽堿化嚴(yán)重，現(xiàn)有耕地中相當(dāng)一部分生產(chǎn)水平不高，因此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境好、土壤質(zhì)量高的耕地資源，防止其向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化就顯得尤為重要。而且，隨著城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，占用部分耕地是不可避免的，避免優(yōu)質(zhì)耕地被侵占也顯得尤為緊迫［1］。近年來，隨著我國進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化階段，國家和地區(qū)層面的經(jīng)濟(jì)增長與耕地?cái)?shù)量變化之間的關(guān)系及耕地變化驅(qū)動(dòng)機(jī)制成為國內(nèi)學(xué)者的研究熱點(diǎn)［2－10］，部分學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)政策績效做出積極探索及評(píng)價(jià)［11－12］。李穗英［13］、俞文政等［14］對(duì)青海省耕地變化趨勢(shì)及驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行了分析研究，結(jié)果表明在研究期內(nèi)青海省耕地面積總體呈下降趨勢(shì)，且人均耕地資源也呈下降趨勢(shì)，并且青海省耕地面積變化與該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)度和規(guī)模以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度關(guān)系密切。謝愛良等［15］從青海省耕地資源開發(fā)利用的現(xiàn)狀、特點(diǎn)和問題出發(fā)，提出了對(duì)青海省耕地資源進(jìn)行研究的框架體系和思路，從生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)3個(gè)層次建立了耕地可持續(xù)利用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出了青海省耕地資源可持續(xù)開發(fā)利用的對(duì)策。蔣貴彥等［1］以1949—2003年青海省的統(tǒng)計(jì)資料為基礎(chǔ)，分析了青海省54 a來耕地面積變化的總體趨勢(shì)、空間差異及驅(qū)動(dòng)因子，結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)系統(tǒng)壓力和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步是影響青海省耕地?cái)?shù)量變化的三類因素。李成英等［16］利用能值分析理論，從供給和需求的角度分析了2008年青海省耕地的生態(tài)足跡和生產(chǎn)承載力。

已有研究成果基本上還是采用相對(duì)傳統(tǒng)的研究方法，在研究過程中，對(duì)耕地的增減情況及區(qū)域差異分析較少，很少針對(duì)耕地利用變化提出具體的管理對(duì)策。青海省是中國東部、中部、西部地區(qū)的縮影，是眾多少數(shù)民族集聚區(qū)，包含了快速城市化區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)區(qū)，伴隨著國家西部大開發(fā)政策的深入，眾多政策在青海省落地。由于青海省的區(qū)域差異比較大，在“十二五”土地利用規(guī)劃分區(qū)研究中，將青海省分為東部土地利用區(qū)、環(huán)青海湖土地利用區(qū)、三江源土地利用區(qū)和柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)土地利用區(qū)，各個(gè)土地利用區(qū)規(guī)劃發(fā)展的目標(biāo)不一致，使得土地利用政策在制定時(shí)存在很大的差異，因此，開展差異化的耕地管理政策研究非常重要。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

青海省地處青藏高原東北部，下轄1市，1行署，6個(gè)藏族自治州的51個(gè)縣（市、區(qū)、行委）。截至2010年底，全省總?cè)丝?63．47萬，地區(qū)生產(chǎn)總值1 387．48億元。全省總土地面積69．96萬km2，占全國總土地面積的7．52%，地域十分遼闊。耕地主要分布在日月山以東較溫暖的河湟谷地和西部海拔較低的盆地或?yàn)┑厣?，青南高原河谷地區(qū)也有少量零星分布。地貌基本格局以祁連山（和阿爾金山）、昆侖山脈和唐古拉山脈為骨架，按地質(zhì)構(gòu)造和海拔高度劃分成祁連山地、柴達(dá)木盆地和青南高原3個(gè)自然區(qū)域。屬于高原大陸性氣候，具有氣溫低、晝夜溫差大、降雨少而集中、日照長、太陽輻射強(qiáng)等特點(diǎn)，但各地氣候又有明顯差異。

研究中采用的耕地與土地總面積等數(shù)據(jù)來源于青海省國土資源廳土地利用變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)年報(bào)（2000—2008年）。

2 耕地變化分析

2．1 耕地?cái)?shù)量變化分析

2．1．1 耕地增加情況分析 從區(qū)域來看，西部地區(qū)新增耕地主要來自土地開發(fā)［6］。2000—2008年間，青海省共增加耕地2．10%，年平均增加速率0．26%。青海省增加耕地較多的年份是2005年、2002年和2008年，增加耕地面積分別為7 979．89，1 662．89，1 278．45hm2。通過土地開發(fā)累計(jì)增加耕地5 614．67 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整累計(jì)增加耕地5 048．18hm2，土地整理累計(jì)增加耕地3 017．18hm2，土地復(fù)墾累計(jì)增加耕地384．30hm2（表1）。

表1 2000－2008年耕地增加來源的結(jié)構(gòu)比例 %

2．1．2 耕地減少情況分析 2000—2008年期間，青海省共有24．00%的耕地流失，年均流失速率3．00%。耕地減少最大的年份是2003年，其減少面積為50 305．78hm2，其次是2002年，其減少面積為49 489．03hm2。青海省生態(tài)退耕占用耕地面積最多，達(dá)到147 164．51hm2，尤其是在2000—2004年間，生態(tài)退耕基本占據(jù)了耕地減少的全部。大面積耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值睾湍敛莸?，有利于保持水土，涵養(yǎng)水源；其次是建設(shè)占用耕地，達(dá)到8 722．01hm2，2000—2004年間，建設(shè)占用耕地比較少，2005年以后，建設(shè)占用耕地逐漸增多，2007年和2008年基本上占據(jù)了耕地減少的全部；再次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地和災(zāi)毀耕地，其面積分別是921．49，654．47hm2。經(jīng)計(jì)算分析可知，2000—2008年期間，青海省共有26．10%的耕地發(fā)生了變化，其年平均變化速率是3．26%（表2）。

表2 2000－2008年間耕地減少流向的結(jié)構(gòu)比例 %

2．2 耕地變化區(qū)域差異分析

2．2．1 耕地區(qū)位指數(shù)地域分布差異 青海省耕地資源的分布狀況可以用耕地資源的區(qū)位指數(shù)來表示。耕地資源的區(qū)位指數(shù)指某一地區(qū)耕地資源相對(duì)于青海省耕地資源的聚集程度，其計(jì)算公式如下［17］：

式中：Qi——第i個(gè)區(qū)域耕地資源的區(qū)位指數(shù)；Di——第i個(gè)區(qū)域的耕地面積；n——?jiǎng)澐值膮^(qū)域數(shù)；Si——第i個(gè)區(qū)域的土地總面積。根據(jù)公式，Q＞1，表示該區(qū)耕地的區(qū)位指數(shù)高于全省平均值，說明該區(qū)耕地占土地總面積的比重高于全省耕地面積占全省土地總面積的比重；Q＜1，表示該區(qū)耕地的區(qū)位指數(shù)低于全省平均值，說明該區(qū)耕地面積的比重低于全省平均值。根據(jù)上述耕地資源區(qū)位指數(shù)計(jì)算公式，對(duì)2000—2008年間青海省各區(qū)域耕地面積與土地總面積數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，得出區(qū)位指數(shù)如表3所示。

表3 2000－2008年耕地區(qū)位指數(shù)地域分布

表3表明，青海省耕地區(qū)域指數(shù)在地域分布上存在很大差異，其耕地資源主要集中在西寧市、海東地區(qū)、海北州、黃南州和海南州，尤其是西寧市和海東地區(qū)，其主要位于東部土地利用區(qū)和環(huán)青海湖土地利用區(qū)。這些地區(qū)多分布在青海省東部地區(qū)的河、湟流域和共和盆地，是青海省熱量條件好，積溫多，無霜期長，地下水富集，地勢(shì)相對(duì)平坦，土壤條件較好的地區(qū)。2008年，西寧市和海東地區(qū)的耕地面積分別為145 786．12hm2和201 316．49hm2，分別占青海省耕地總面積的26．86%和37．09%。耕地資源分布比較少的是果洛州、玉樹州和海西州，位于柴達(dá)木土地利用區(qū)和青南土地利用區(qū)，柴達(dá)木土地利用區(qū)氣候干旱，土壤耕作條件差；青南土地利用區(qū)位于三江源地區(qū)，積溫比較低，生態(tài)環(huán)境脆弱。從歷年耕地區(qū)位指數(shù)的變化來看，各地區(qū)耕地區(qū)位指數(shù)值都發(fā)生了微小的變化，從整體上來看，2000—2008年期間，西寧市、海東地區(qū)、黃南州耕地的區(qū)位指數(shù)都有所增加，其他州則在減少。西寧市的耕地區(qū)位指數(shù)值在2004年以前一直在增加，2004年以后在逐漸降低；海東地區(qū)的耕地區(qū)位指數(shù)在2003年以前一直在增加，2003年以后在逐漸降低。

2．2．2 耕地增減情況結(jié)構(gòu)差異 2000—2008年間，各地區(qū)耕地的增減情況也存在一定的結(jié)構(gòu)差異。在耕地增加方面，主要通過土地開發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等來實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，海東地區(qū)、海北州、黃南州及海西州的耕地增加基本上是通過土地的開發(fā)來實(shí)現(xiàn)，西寧市的耕地主要是通過土地整理來增加，海南州、果洛州、玉樹州的耕地增加主要是通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來實(shí)現(xiàn)，黃南州的耕地增加還有部分來源于土地復(fù)墾。在耕地減少方面，主要體現(xiàn)在建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，生態(tài)退耕是青海省各個(gè)地區(qū)耕地減少的主要方式，生態(tài)退耕使得耕地減少的比例基本上占據(jù)了各個(gè)地區(qū)耕地減少總量的85%以上，在西寧市、黃南州、海東地區(qū)耕地被建設(shè)占用也占據(jù)了一定的比例（表4）。

表4 2000－2008年各地區(qū)耕地增減結(jié)構(gòu)比例 %

3 管理對(duì)策

3．1 繼續(xù)推行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

繼續(xù)堅(jiān)持“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”并進(jìn)一步完善該項(xiàng)制度，使得青海省耕地不僅在數(shù)量上維持平衡，更關(guān)鍵的是要確保耕地補(bǔ)充的質(zhì)量。要根據(jù)用地情況確定占、補(bǔ)的順序，是先占后補(bǔ)，還是先補(bǔ)后占，并考慮占與補(bǔ)的比例。用途管制制度是中國土地管理制度的核心，在耕地保護(hù)方面，須繼續(xù)堅(jiān)持用途管制，嚴(yán)格根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃控制耕地的轉(zhuǎn)用。做好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定工作，并加大力度推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

3．2 進(jìn)一步加大土地整理的力度

在土地整理工作中，堅(jiān)持以國家對(duì)農(nóng)村工作的具體要求為指導(dǎo)，緊密聯(lián)系農(nóng)村實(shí)際，以進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)為目標(biāo)。在開展土地整理工作時(shí)，要強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，把好立項(xiàng)入庫關(guān)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)；嚴(yán)密組織，把好招標(biāo)投標(biāo)關(guān)；強(qiáng)化施工組織管理，把好工程質(zhì)量關(guān)；完善資金撥付運(yùn)轉(zhuǎn)制度，把好資金管理關(guān)。要做好重大土地整理項(xiàng)目的實(shí)施工作，如青海省東部黃河谷地百萬畝土地開發(fā)整理項(xiàng)目新增耕地面積1．35×104hm2，在土地整理工作中要征得各級(jí)政府的重視和廣大人民群眾的支持，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，重視土地整理的宣傳工作，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督與責(zé)任追溯制度。

3．3 堅(jiān)持差異化的耕地利用協(xié)調(diào)政策

實(shí)施差異化的耕地利用協(xié)調(diào)政策，要充分考慮青海省區(qū)域功能定位、資源稟賦、未來人口分布和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局條件等因素，根據(jù)全省發(fā)展總體要求和布局，圍繞優(yōu)化國土開發(fā)格局，將全省東部地區(qū)、柴達(dá)木地區(qū)、環(huán)青海湖地區(qū)、三江源地區(qū)的土地利用進(jìn)行區(qū)域化功能定位并實(shí)行差異化的耕地利用政策。

東部地區(qū)要堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，堅(jiān)持需求引導(dǎo)與供給調(diào)節(jié)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，積極盤活存量建設(shè)用地。提高建設(shè)用地單位面積的產(chǎn)值，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的集約利用，減少耕地占用。嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，擴(kuò)展耕地內(nèi)涵，做好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)行耕地戰(zhàn)略性儲(chǔ)備，建立耕地保護(hù)的預(yù)警機(jī)制。

柴達(dá)木地區(qū)按照“以水定地”的原則，通過采取農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)和配套設(shè)施建設(shè)，采取節(jié)水灌溉措施，對(duì)部分條件較好的撂荒地進(jìn)行復(fù)墾，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境、增加有效耕地面積的目標(biāo)。優(yōu)先保障柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地，在支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的同時(shí)，落實(shí)土地整治的任務(wù)和項(xiàng)目，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，合理開發(fā)宜農(nóng)土地后備資源，實(shí)現(xiàn)柴達(dá)木地區(qū)耕地的“占補(bǔ)平衡”。

環(huán)青海湖地區(qū)和三江源地區(qū)，以提升自然環(huán)境支撐能力和生態(tài)系統(tǒng)的承受能力為主要目標(biāo)，重視和落實(shí)“生態(tài)建設(shè)用地”的“增擴(kuò)”戰(zhàn)略。嚴(yán)格做好三江源地區(qū)和環(huán)青海湖地區(qū)的水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)的土地開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，優(yōu)先保護(hù)基本農(nóng)田和重要生態(tài)用地區(qū)；嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展擠占生態(tài)用地。

3．4 合理協(xié)調(diào)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用

根據(jù)青海省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，青海省今后10a內(nèi)要保證一批國家和省級(jí)建設(shè)項(xiàng)目的用地。項(xiàng)目建設(shè)過程中要合理協(xié)調(diào)建設(shè)用地占用耕地，盡量少占或不占耕地。進(jìn)一步搞好基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定建設(shè)，以高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、名特優(yōu)產(chǎn)品基地、現(xiàn)有和新建的糧油生產(chǎn)基地、城鎮(zhèn)附近長期保留的菜地、現(xiàn)有和新修水澆地和梯田以及土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)范圍外的耕地作為保護(hù)的重點(diǎn)。

4 結(jié) 論

（1）從耕地增減情況來看，土地開發(fā)整理是青海省耕地增加的主要來源，而耕地減少主要源于生態(tài)退耕和建設(shè)占用，二者并沒有同時(shí)出現(xiàn)。從建設(shè)用地占用耕地的情況來看，耕地占用審批以后，耕地占用存在一定的滯后性，這在一定程度上影響了當(dāng)年耕地占用計(jì)劃的制定；居民點(diǎn)及工礦用地是耕地被占用的主要用地類型。

（2）青海省耕地變化存在區(qū)域差異性。從耕地區(qū)域指數(shù)來看，青海省耕地資源主要集中在西寧市和海東地區(qū)。2000—2008年間，西寧市、海東地區(qū)、黃南州耕地的區(qū)位指數(shù)都有所增加，表明這些地區(qū)是青海省糧食的主產(chǎn)區(qū)，也是耕地保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域。從耕地增減情況的區(qū)域差異來看，大部分地區(qū)的耕地增加基本上是通過土地的開發(fā)來實(shí)現(xiàn)，在耕地減少方面，生態(tài)退耕是青海省各個(gè)地區(qū)耕地減少的主要方式。

（3）對(duì)于青海省的耕地保護(hù)工作而言，還需始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，進(jìn)一步加大土地整理的力度，從不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)劃布局的差異出發(fā)，堅(jiān)持差異化的耕地利用政策，合理協(xié)調(diào)重大建設(shè)工程對(duì)耕地的占用，盡量做到少占耕地或不占耕地。

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