段茂盛 龐 韜

(清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所，北京100084)

碳排放權(quán)交易作為一種基于市場的政策工具，能夠降低實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的社會(huì)總成本，在全球范圍內(nèi)得到了越來越多的關(guān)注和應(yīng)用。目前歐盟、美國、新西蘭、澳大利亞、韓國等國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)施或決定實(shí)施國家或區(qū)域?qū)用娴呐欧艡?quán)交易體系。國外學(xué)者在碳市場發(fā)展、ETS整體設(shè)計(jì)等方面的研究［1－3］為這些體系的設(shè)計(jì)提供了很多參考。國內(nèi)學(xué)者也從不同角度對ETS的設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究，包括國外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)［4－6］、配額初始分配［7］、法律制度［8－9］、碳交易模式與建設(shè)路徑［10］等。但國內(nèi)尚沒有對碳排放權(quán)交易體系的基本要素進(jìn)行全面的系統(tǒng)分析。本文通過對碳排放權(quán)交易理論和實(shí)踐的調(diào)研和分析，從法律基礎(chǔ)、基本框架設(shè)計(jì)、相關(guān)機(jī)構(gòu)安排、調(diào)控政策設(shè)計(jì)四個(gè)方面分類總結(jié)并分析了體系建設(shè)所必備的15個(gè)基本要素(見圖1)，并提出一些初步建議，旨在為碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)乃至未來全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場設(shè)計(jì)提供參考。

1 法律基礎(chǔ)

圖1 碳排放權(quán)交易體系的15個(gè)基本要素Fig.1 Fifteen basic elements of an emissions trading scheme

建設(shè)碳排放權(quán)交易市場，首先應(yīng)該明確市場的法律地位、交易產(chǎn)品——排放配額的法律屬性、市場主體的責(zé)權(quán)范圍等內(nèi)容，這些都需要基礎(chǔ)法律進(jìn)行規(guī)定。國外在碳排放權(quán)交易的實(shí)踐過程中，都建立了相對比較完整的法律體系，確定了實(shí)施排放權(quán)交易的法律基礎(chǔ)，從而保障碳排放權(quán)交易順利進(jìn)行。

首先，這些國家或地區(qū)在實(shí)施碳排放權(quán)交易前，均出臺(tái)基礎(chǔ)性法律法規(guī)(見表1)，立法先行，從宏觀角度規(guī)定了市場定位、配額屬性等內(nèi)容。其次，有些體系還出臺(tái)了技術(shù)層面的專門法律法規(guī)，規(guī)定排放交易涉及的具體細(xì)則，包括配額的分配方法、排放量的監(jiān)測、報(bào)告與核查、配額交易的監(jiān)管等。例如，EU ETS中，技術(shù)層面的法律法規(guī)包括針對登記注冊的《登記系統(tǒng)法規(guī)》(Registry Regulation)，針對MRV的《MRV法規(guī)》(Regulations on MRV)，針對配額分配的《分配決定2011/278/EU》(Allocation Decision 2011/278/EU)，還有《指導(dǎo)文件》(Guidance Documents)和《規(guī)則手冊》(Rule Books)等指導(dǎo)性文件。

表1 部分國外碳排放權(quán)交易體系的基礎(chǔ)性法律法規(guī)Tab.1 Basic laws and regulations for several existing emissions trading schemes

目前我國的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)建設(shè)過程中，已經(jīng)凸顯的一個(gè)重要問題是法律基礎(chǔ)的缺乏。首先是開展排放權(quán)交易工作的法律基礎(chǔ)不明確，從而導(dǎo)致了工作推進(jìn)，尤其是為企業(yè)設(shè)立相關(guān)的義務(wù)等面臨較大障礙。例如，沒有法律法規(guī)規(guī)定地方主管部門對央企碳排放的監(jiān)督、管理、核查權(quán)限，而相當(dāng)部分滿足試點(diǎn)體系納入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)或設(shè)施是屬于央企的，這就造成了試點(diǎn)工作推進(jìn)的障礙。其次是碳排放配額的法律屬性不明確，有些學(xué)者認(rèn)為，配額是一種行政許可，屬于《行政許可法》管轄范圍［8］。但我國《行政許可法》規(guī)定“法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可?！钡覈壳吧袩o任何法律或法規(guī)明確碳排放配額的行政許可屬性。由于《行政許可法》還規(guī)定“行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可”。作為一種特殊的行政許可，碳排放配額具有交易價(jià)值，具有企業(yè)資產(chǎn)的屬性;因此，應(yīng)該明確規(guī)定撤回該種行政許可的條件，保障企業(yè)對配額的自由支配權(quán)利。如果沒有這種規(guī)定，則企業(yè)在配額交易的過程中可能會(huì)受到一些行政干預(yù)。我國部分地區(qū)在SO2排放權(quán)交易中曾規(guī)定市場參與者必須與環(huán)保部門進(jìn)行交易，而參與者之間不能進(jìn)行交易。這種規(guī)定本質(zhì)上干涉了企業(yè)自由支配配額的權(quán)力，導(dǎo)致市場交易不活躍，應(yīng)該吸取其教訓(xùn)。

根據(jù)中華人民共和國《立法法》，一套法律的出臺(tái)要經(jīng)過提出立法動(dòng)議或者提出法律草案、審議法律草案、表決法律草案、簽署和公布法律這一套完整的程序。因此，馬上出臺(tái)一部完善的法律是不現(xiàn)實(shí)的。而碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，按照“十二五”《規(guī)劃綱要》、《十二五溫室氣體控制工作計(jì)劃》等政策提出的要求，我國將在“十二五”期間建立碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，然后逐步建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場。這就要求相關(guān)法律制度的建設(shè)和碳排放權(quán)交易的機(jī)制設(shè)計(jì)同步進(jìn)行。法律制度建設(shè)和市場機(jī)制設(shè)計(jì)是相輔相成的，法律制度為市場機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施提供基礎(chǔ)和保障，市場機(jī)制的運(yùn)行能夠發(fā)現(xiàn)實(shí)際問題，有助于完善立法。我國在碳排放權(quán)交易立法過程中，應(yīng)該充分考慮國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但在市場運(yùn)行前就建立一套完美無缺的法律是過于苛求的，我們建議先構(gòu)建一個(gè)基礎(chǔ)法律，明確碳排放權(quán)交易市場的法律地位，配額的屬性，市場的監(jiān)管主體，交易涉及的各部門、行業(yè)、企業(yè)的權(quán)利與責(zé)任等，便于推進(jìn)市場建設(shè)。在市場開始運(yùn)行后，根據(jù)市場運(yùn)行情況和發(fā)現(xiàn)的問題，不斷建設(shè)并完善技術(shù)層面的相關(guān)法律法規(guī)。

另外，碳排放權(quán)交易體系是對碳排放的一種定價(jià)機(jī)制，其目的是將碳排放的成本內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本中，這就需要明確排放配額的財(cái)務(wù)屬性。在財(cái)務(wù)方法上明確企業(yè)應(yīng)該如何處理碳資產(chǎn)，這還涉及到碳資產(chǎn)和碳交易的財(cái)稅處理方法等問題。

2 基本框架設(shè)計(jì)

2.1 體系的排放上限目標(biāo)

規(guī)定排放權(quán)交易體系的排放上限目標(biāo)是實(shí)施排放交易的基礎(chǔ)性工作，也是目的和優(yōu)點(diǎn)。只有規(guī)定了體系的排放上限，才能保證排放配額的稀缺性，使排放交易具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)激勵(lì)。

排放上限目標(biāo)的設(shè)定，可以采用絕對量方式，也可以采用基于實(shí)物量的強(qiáng)度方式。兩種方式各有利弊，但總體而言，絕對量方式更有助于在經(jīng)濟(jì)快速增長的階段控制整個(gè)交易體系的排放上限，但會(huì)增加總體減排成本;而基于實(shí)物量的強(qiáng)度方式則有助于在經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)控制整個(gè)體系的成本，以及應(yīng)對經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)排放指標(biāo)過度分配和價(jià)格暴跌等情況。絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于設(shè)定絕對量的總量指標(biāo)，即采用“總量控制與交易”(cap and trade)的方式，本文主要討論這種交易方式。

確定總量目標(biāo)要從兩個(gè)角度考慮，一是宏觀角度，從國家或地區(qū)溫室氣體排放控制目標(biāo)出發(fā)，分析對上限目標(biāo)設(shè)定有影響的能源、氣候相關(guān)政策的目標(biāo)和影響，包括可再生能源政策、節(jié)能政策、低碳政策等，明確碳排放權(quán)交易在“政策包”中的定位，將社會(huì)總體溫室氣體控制目標(biāo)分解到排放權(quán)交易體系;二是微觀角度，從碳排放權(quán)交易體系覆蓋企業(yè)/設(shè)施層面出發(fā)，分析其排放現(xiàn)狀、排放機(jī)理、主要排放技術(shù)、減排成本和減排潛力、產(chǎn)能發(fā)展情況，預(yù)測其未來排放，將企業(yè)/設(shè)施層面的碳排放控制能力累加得到體系可能的總量目標(biāo)。然后將宏觀和微觀兩個(gè)方面得到的結(jié)果進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定排放總量。

但是，從碳排放交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，由于歷史排放數(shù)據(jù)缺乏、排放預(yù)測本身的不確定性、對照常情形(business as usual，BAU)下經(jīng)濟(jì)和碳排放增長的過高估計(jì)、能源價(jià)格變化的不可預(yù)測性、對減排技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用潛力的低估等原因［2］，很多體系的排放總量設(shè)定過高，導(dǎo)致碳排放價(jià)格較低，不能起到對低碳投資的激勵(lì)作用。尤其在排放交易初期，這種現(xiàn)象更為明顯。當(dāng)然，排放總量目標(biāo)設(shè)定較高也有政治因素的考慮，目前全球各個(gè)國家和地區(qū)對碳排放的約束強(qiáng)度并不相同，排放目標(biāo)過緊會(huì)降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的競爭力。

排放總量目標(biāo)的確定還要考慮“新加入者”的排放需求，即在排放交易初期未滿足覆蓋標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)過一定階段的發(fā)展后達(dá)到覆蓋標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)/設(shè)施。目前已經(jīng)實(shí)施碳排放權(quán)交易的國家或地區(qū)基本都在發(fā)達(dá)國家，它們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)相對穩(wěn)定。與之不同，中國仍處于快速工業(yè)化的過程，“新加入者”的排放占比更大，在設(shè)定總量目標(biāo)時(shí)更需要慎重考慮。

2.2 交易體系的覆蓋范圍

所謂覆蓋范圍，是指將哪些排放源納入到排放權(quán)交易體系中，以及交易所涉及的溫室氣體類型。確定體系覆蓋范圍，需要考慮所納入排放源排放量的大小、排放量在全社會(huì)總排放中所占比例、相關(guān)行業(yè)減排潛力、減排成本的差異性、監(jiān)管難度及成本、數(shù)據(jù)的可獲得性與可靠性等多個(gè)方面。覆蓋行業(yè)和排放源越多，體系的減排潛力越大，減排成本的差異性也越明顯，越容易降低體系的整體減排成本;但監(jiān)管的難度也越大，對數(shù)據(jù)的要求也更高。

對于絕大多數(shù)排放權(quán)交易體系，其覆蓋范圍主要包括數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)較好的、減排潛力較大的大型排放源。比如，EU ETS目前覆蓋的范圍為能源、鋼鐵、水泥、玻璃、陶瓷、紙漿造紙等行業(yè)中的大型排放源。

從覆蓋的溫室氣體類型來看，排放權(quán)交易體系可以僅覆蓋CO2一種溫室氣體，也可以覆蓋包括CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs和SF6等在內(nèi)的多種溫室氣體;這需要根據(jù)當(dāng)?shù)刂饕欧旁吹呐欧盘卣鱽泶_定。

2.3 排放配額的初始分配

排放權(quán)交易中一個(gè)非常重要，而且政治性很強(qiáng)的問題是如何根據(jù)所設(shè)定的排放總量目標(biāo)，為體系所覆蓋的每一個(gè)排放源分配其可以使用的排放配額，即所謂的配額初始分配。根據(jù)是否收費(fèi)，配額的初始分配方法可以分為拍賣和免費(fèi)分配兩種。在免費(fèi)分配中，所依據(jù)的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)可以是歷史數(shù)據(jù)(所謂的“祖父原則，grandfathering”)，也可以是遵約期中相關(guān)年份的實(shí)際數(shù)據(jù)(所謂的“更新原則，updating”)，即兩種分配原則;分配所依據(jù)的參數(shù)可以是企業(yè)的排放量，也可以是企業(yè)的生產(chǎn)投入或者產(chǎn)出，即三種分配基準(zhǔn)。因此，理論上免費(fèi)分配的方法可以分為如表2所示的6種。

在實(shí)踐中，常用的免費(fèi)分配方法只有3種:基于排放的祖父原則、基于產(chǎn)出的祖父原則和基于產(chǎn)出的更新原則。其中，基于排放的祖父原則被稱為“祖父方法”，基于產(chǎn)出的分配方法也被稱為“對標(biāo)方法”(benchmarking)。但要明確的是，“對標(biāo)方法”的分配原則有“祖父”和“更新”兩種。實(shí)際上，“祖父原則”或“更新原則”只是一種相對考量，在碳排放配額分配實(shí)際操作中，幾乎所有的分配方法都不可避免地引入“更新”的色彩。

表2 排放權(quán)初始分配方法Tab.2 Initial allocation methods of emission allowances

由于配額拍賣會(huì)使企業(yè)承擔(dān)所有的持有指標(biāo)的成本，實(shí)施面臨較大的政治阻力，目前已有的排放權(quán)交易體系在初期很少采用完全拍賣的方式。對于免費(fèi)分配，在總量目標(biāo)下，祖父原則是最優(yōu)的選擇，不會(huì)對產(chǎn)品市場和配額市場造成扭曲［11］。選擇基于排放、產(chǎn)出還是投入，可以根據(jù)數(shù)據(jù)的可獲得性與可靠性確定;根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，基于排放的分配相當(dāng)于對于排放進(jìn)行補(bǔ)助，基于產(chǎn)出的分配相當(dāng)于對產(chǎn)出進(jìn)行補(bǔ)助［12］。現(xiàn)有體系多采用拍賣和基于排放/產(chǎn)出的祖父原則相結(jié)合的分配方法，見表3。

排放配額的分配對象也是需要考慮的一個(gè)方面，即排放權(quán)交易體系的遵約實(shí)體?？梢赃x擇相關(guān)的排放設(shè)施，也可選擇相關(guān)的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)。一般而言，需要將排放配額分配給相關(guān)的排放設(shè)施，這就意味著，誰擁有了這些設(shè)施，也就擁有了相關(guān)的排放權(quán)。

由于排放交易試點(diǎn)階段體系的區(qū)域覆蓋范圍較小，存在試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)的差異，考慮到各地區(qū)的行業(yè)競爭等問題，完全拍賣的方式并不現(xiàn)實(shí)，建議試點(diǎn)地區(qū)采用免費(fèi)分配為主、少量拍賣的方式。由于對標(biāo)體系建設(shè)需要大量的數(shù)據(jù)支撐，而我國碳排放核算體系并不完善，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差，因此建議采用基于排放的分配方法。但我國仍處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，對于“新加入者”的考慮變得尤為重要，按照祖父原則分配時(shí)，要合理預(yù)測不同行業(yè)的產(chǎn)能發(fā)展情況，考慮預(yù)留“增量”配額。

盡管我國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二，但不同區(qū)域、不同行業(yè)的發(fā)展并不均衡。進(jìn)行配額分配時(shí)，要考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等情況，采用一些靈活調(diào)整機(jī)制。例如，規(guī)定不同區(qū)域配額數(shù)量的調(diào)整系數(shù)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)系數(shù)較高，以滿足其發(fā)展所需的碳排放空間。還要考慮不同行業(yè)的特點(diǎn)，針對限制行業(yè)和鼓勵(lì)行業(yè)、自由競爭行業(yè)和國家管制行業(yè)設(shè)計(jì)不同的分配方法。

2.4 覆蓋對象的排放量監(jiān)測、報(bào)告與核查

要核查參加排放交易的排放源是否完成了其義務(wù)，達(dá)到遵約要求，需要在遵約期結(jié)束時(shí)，對比其擁有的排放配額是否足以抵消其實(shí)際排放的數(shù)量。這就要求必須對相關(guān)排放源的排放量進(jìn)行有效的監(jiān)測、報(bào)告和核查(Monitoring，Reporting and Verification，MRV)。進(jìn)行監(jiān)測、報(bào)告和核查，需要針對設(shè)施排放監(jiān)測、報(bào)告和核查的明確規(guī)范和要求，需要相關(guān)企業(yè)有效執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)測和報(bào)告要求，同時(shí)也需要有專業(yè)的第三方對相關(guān)報(bào)告進(jìn)行核查，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交核查后的信息。這是排放權(quán)交易體系日常運(yùn)行中最主要的一部分工作。

根據(jù)已有排放權(quán)交易體系運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，需要制定嚴(yán)格的溫室氣體排放監(jiān)測規(guī)則，可以采用在排放源安裝連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)(Continuous Emissions Monitoring System，CEMS)，進(jìn)行排放實(shí)時(shí)監(jiān)測;也可以經(jīng)過實(shí)地取樣調(diào)查，制定特定的排放因子，根據(jù)企業(yè)的相關(guān)能源、原材料投入或產(chǎn)品產(chǎn)出數(shù)量進(jìn)行排放量的核算。同時(shí)，還需要建立完善的報(bào)告與核查制度，各個(gè)排放源需要在排放交易管理部門注冊登記，按照規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)按時(shí)報(bào)告;需要編制溫室氣體核查指南，保證第三方核查機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排放情況核查。

相比于體系的其它要素，MRV機(jī)制是體系設(shè)計(jì)中技術(shù)性最強(qiáng)，而政治性最弱的。因此MRV機(jī)制設(shè)計(jì)的客觀性很強(qiáng)，主要是權(quán)衡數(shù)據(jù)不確定性和MRV成本的關(guān)系。同時(shí)，還要完善MRV的基礎(chǔ)條件，包括相關(guān)的人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)。

2.5 遵約機(jī)制

遵約機(jī)制指的是與評估覆蓋實(shí)體是否完成了其遵約義務(wù)、以及其未完成遵約義務(wù)時(shí)將面臨的懲罰后果相關(guān)的規(guī)則，對于促進(jìn)企業(yè)等完成其遵約義務(wù)至關(guān)重要。一般而言，遵約機(jī)制包括體系參與者在規(guī)定的遵約期結(jié)束時(shí)上繳與其實(shí)際排放相同數(shù)量的排放配額，對超出其所擁有的排放配額部分的排放量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將進(jìn)行懲罰，并確保其在未來補(bǔ)繳配額，完成這部分義務(wù)。

各個(gè)體系根據(jù)其不同的減排成本與減排目標(biāo)制定了不同的遵約機(jī)制。例如，在EU ETS中，對未完成遵約的排放源，需要在下一遵約期補(bǔ)繳拖欠的配額，同時(shí)還需繳納每噸二氧化碳當(dāng)量100歐元的罰款;RGGI中未完成任務(wù)的排放源需要在下一遵約期繳納三倍的拖欠配額;NZ ETS則要求繳納拖欠配額并上繳每噸二氧化碳當(dāng)量30－50新西蘭幣的罰款，或者繳納兩倍拖欠配額。

表3 主要排放交易體系的配額初始分配方法Tab.3 Initial allocation methods of emission allowances in several existing schemes

遵約懲罰的落實(shí)需要依靠法律制度進(jìn)行保障。在我國目前缺乏排放權(quán)交易基礎(chǔ)法律的情況下，試點(diǎn)地區(qū)可以結(jié)合實(shí)際情況，綜合考慮基礎(chǔ)法律規(guī)定、部門行政資源、地方制度安排等情況，采取包括罰款、項(xiàng)目審批障礙、資金利用障礙、資源價(jià)格加價(jià)等一系列公平、有效的非罰款手段作為懲罰措施，督促企業(yè)積極遵約。

2.6 遵約期和交易期的確定

遵約期(compliance period)是指從配額初始分配到體系覆蓋設(shè)施向管理部門上繳配額的時(shí)間，通常為一年或幾年。遵約期規(guī)定的較長，可以使體系參與者在遵約期內(nèi)根據(jù)不同年份的實(shí)際排放情況與配額擁有情況調(diào)整配額使用方案，減少短期配額價(jià)格波動(dòng)，降低減排成本。遵約期規(guī)定的較短，可以在短期內(nèi)明確減排結(jié)果，并且有利于降低體系總量目標(biāo)不合理、宏觀經(jīng)濟(jì)影響等因素導(dǎo)致市場失效的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該綜合考慮當(dāng)?shù)刂饕欧旁磁欧帕?、排放?shù)據(jù)等實(shí)際情況，確定遵約期的長度。

碳排放權(quán)交易是一種新的市場機(jī)制，不能確保體系設(shè)計(jì)完美無缺，各個(gè)國家或地區(qū)都比較慎重地采用了分階段(trading phase)實(shí)施交易的方式。在每個(gè)階段內(nèi)，總量控制目標(biāo)、配額分配方案、體系覆蓋企業(yè)/設(shè)施、注冊登記要求、MRV要求、抵消機(jī)制等排放權(quán)交易體系的基本要素都提前規(guī)定，并不發(fā)生重大變化。在一個(gè)交易期內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，并在下一交易期進(jìn)行體系規(guī)則的修改和完善。

目前運(yùn)行時(shí)間最長的體系EU ETS已經(jīng)運(yùn)行了兩期——第一期(2005－2007)、第二期(2008－2012)，2013年開始將進(jìn)入第三個(gè)交易期(2013－2020)。面對前兩期體系運(yùn)行過程中出現(xiàn)的配額分配過剩、發(fā)電廠“意外暴利”等批評，第三期進(jìn)行了較大的調(diào)整，部分調(diào)整如表4。

建議我國也按照由短到長規(guī)定交易期，以便根據(jù)交易情況積累經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)整規(guī)則，逐步完善市場。遵約期可以參考其他體系的做法，規(guī)定為一年。

3 相關(guān)機(jī)構(gòu)安排

3.1 登記注冊系統(tǒng)

為了確保及時(shí)和準(zhǔn)確監(jiān)管并了解交易體系各參與方排放配額的交易和擁有情況，市場的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須建立一個(gè)安全、便捷和有效的電子登記系統(tǒng)。該系統(tǒng)將為所有的市場參與者設(shè)立賬戶，準(zhǔn)確記錄其排放配額的初始分配、獲取、轉(zhuǎn)出和擁有信息，與銀行系統(tǒng)類似。EU ETS曾經(jīng)發(fā)生過登記系統(tǒng)內(nèi)相關(guān)配額被盜的情況，因此該系統(tǒng)的安全性至關(guān)重要。

3.2 市場監(jiān)管

排放權(quán)交易市場是建立在排放許可基礎(chǔ)上的政策市場;配額作為一種特殊的商品，具有天然的標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、虛擬化的特點(diǎn)。維持這樣一個(gè)政策市場的穩(wěn)定運(yùn)行，保證其促進(jìn)低成本減排的功能，需要在市場的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理監(jiān)管。

表4 EU ETS第三期的主要調(diào)整［13］Tab.4 Major adjustments in the Phase III of EU ETS

市場監(jiān)管包括三個(gè)方面的內(nèi)容:需要監(jiān)管的內(nèi)容和對象;監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和權(quán)限規(guī)定;監(jiān)管規(guī)則的制定和執(zhí)行。市場監(jiān)管涉及多個(gè)部門，包括配額初始分配的部門、排放交易的監(jiān)管部門(包括拍賣環(huán)節(jié)、二級市場交易環(huán)節(jié)、交易結(jié)算和交收環(huán)節(jié)等)、覆蓋設(shè)施排放量核查的監(jiān)管部門、遵約機(jī)制的實(shí)施部門等。對于監(jiān)管對象，應(yīng)該明確碳排放權(quán)交易的性質(zhì)，以確定其監(jiān)管機(jī)構(gòu)和適用法律。碳排放配額是商品，還是金融工具至今未有定論，歐盟目前將EU ETS納入金融工具監(jiān)管的范圍，但也未解決目前在法律性質(zhì)和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則方面的分歧［9］。碳排放交易中發(fā)生的許多違法、違規(guī)行為都不是碳市場獨(dú)有的，例如EU ETS曾發(fā)生的增值稅欺詐、“網(wǎng)絡(luò)釣魚”、網(wǎng)絡(luò)攻擊等事件。要從其它市場交易行為的監(jiān)管體系中借鑒經(jīng)驗(yàn)，盡量避免其在我國碳市場中重復(fù)發(fā)生。

3.3 金融機(jī)構(gòu)的參與

金融機(jī)構(gòu)的參與可以增加碳市場的流動(dòng)性，促進(jìn)碳市場價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的實(shí)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)成本最低的減排途徑。金融機(jī)構(gòu)可以通過碳基金理財(cái)產(chǎn)品、綠色信貸、信托類碳金融產(chǎn)品、碳資產(chǎn)證券化等方式參與碳交易［13］，活躍市場。但是，金融機(jī)構(gòu)的參與也會(huì)帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)，比如市場的過度投機(jī)，因此要能夠合理地監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)參與，控制風(fēng)險(xiǎn)，才能真正促進(jìn)碳市場的繁榮發(fā)展。在碳市場建設(shè)初期，我國應(yīng)該立足現(xiàn)貨交易，在保證現(xiàn)貨交易順利進(jìn)行的同時(shí)，研究探索期貨交易的可行性和實(shí)施路徑，逐步增強(qiáng)碳市場的流動(dòng)性，促進(jìn)其價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能的實(shí)現(xiàn)。

3.4 排放交易平臺(tái)的設(shè)計(jì)與建立

參與排放交易的機(jī)構(gòu)必須通過統(tǒng)一的排放交易平臺(tái)進(jìn)行交易才能保證碳市場的高效可靠、避免風(fēng)險(xiǎn)。因此，一個(gè)公開、高效的平臺(tái)對于碳市場良好運(yùn)行是必不可少的，同時(shí)有利于降低碳市場交易成本。通過對國外主要碳交易平臺(tái)的分析，有幾點(diǎn)主要的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn):交易平臺(tái)的建設(shè)需要充分考慮市場需求;豐富的產(chǎn)品種類可以促進(jìn)碳市場發(fā)展;軟硬件配套設(shè)施需要建設(shè)齊全;應(yīng)該根據(jù)市場需求和自身特點(diǎn)明確定位;過多的交易所將最終通過競爭或兼并而整合。以上要素，是建立和運(yùn)行碳排放權(quán)交易體系必須重點(diǎn)考慮的問題，也是我國為數(shù)不少的能源、環(huán)境交易所應(yīng)該考慮的問題，對于體系的健康、安全、有效運(yùn)行至關(guān)重要。

4 調(diào)控政策

4.1 價(jià)格調(diào)控機(jī)制

作為一種市場機(jī)制，配額價(jià)格是判斷碳排放交易是否有效的一個(gè)重要標(biāo)志，穩(wěn)定的配額價(jià)格有助于促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行長期低碳投資，以及低碳技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型。維持配額市場的穩(wěn)定需要在碳排放權(quán)交易體系設(shè)計(jì)時(shí)進(jìn)行多方面的考慮，包括排放交易平臺(tái)的功能設(shè)計(jì)、市場參與主體的選擇和限制、交易期的選擇、監(jiān)管機(jī)制的建立、價(jià)格調(diào)控機(jī)制、存儲(chǔ)和借貸機(jī)制、與其他體系連接的設(shè)計(jì)等。

在排放權(quán)交易體系中引入價(jià)格調(diào)控機(jī)制是指，規(guī)定碳配額交易價(jià)格的上下限，并在價(jià)格達(dá)到上下限時(shí)，政府或政府指定機(jī)構(gòu)通過多種方式進(jìn)入市場，影響價(jià)格。價(jià)格上下限是一種風(fēng)險(xiǎn)管理工具，可以有效地減小碳排放交易給政府、市場參與者，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)。價(jià)格調(diào)控可以采用的方式包括:政府公開市場操作、規(guī)定配額拍賣的保留價(jià)格和最高價(jià)格、調(diào)整抵消信用額在遵約配額中的比例等。

在排放交易中實(shí)施價(jià)格調(diào)控，能夠提供價(jià)格的確定性，但一定程度上破壞了排放目標(biāo)的確定性，弱化了市場的價(jià)格形成機(jī)制，影響政策可信程度。這是反對價(jià)格調(diào)控群體的主要考慮。但是，碳排放交易市場本身是一個(gè)政策市場，而非天然市場，它是否成功更取決于是否實(shí)現(xiàn)了政府更宏觀層面的預(yù)定目標(biāo)，即是否實(shí)現(xiàn)了以較低成本控制溫室氣體排放。因此，在體系設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)該綜合考慮減排成本和排放控制兩個(gè)方面的內(nèi)容，從這個(gè)角度看，控制排放配額價(jià)格，使之在一定范圍內(nèi)波動(dòng)是合理的。尤其在市場建設(shè)初期，體系運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)和消費(fèi)者對碳成本的認(rèn)識(shí)都不足的情況下，價(jià)格調(diào)控機(jī)制的作用更明顯，有助于調(diào)整修正排放上限設(shè)定和配額分配的不合理之處。

在碳市場建設(shè)初期，我國可以考慮設(shè)計(jì)一定的價(jià)格調(diào)控政策，以減小市場風(fēng)險(xiǎn)。隨著市場的發(fā)展，調(diào)整相應(yīng)的配額價(jià)格上下限;并且隨著市場范圍的擴(kuò)大，交易價(jià)格越來越反映真實(shí)減排成本的情況下，逐步放松價(jià)格調(diào)控機(jī)制，直至最終取消。從實(shí)踐層面來看，引入價(jià)格調(diào)控機(jī)制需要考慮的關(guān)鍵問題包括，相關(guān)的調(diào)控資金從何而來、需要多大規(guī)模、哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施等。

4.2 排放交易的稅費(fèi)制度

排放權(quán)交易體系中，需要明確排放配額交易的性質(zhì)，這直接涉及到適用于交易活動(dòng)繳納的稅費(fèi)等。由于對交易性質(zhì)的界定不清等原因，EU ETS曾出現(xiàn)過增值稅欺詐的問題。因此，應(yīng)該在碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)性法律法規(guī)中，明確規(guī)定碳排放配額的性質(zhì)，明確其會(huì)計(jì)處理原則和稅收原則，以保證市場交易正常進(jìn)行。

4.3 排放配額的存儲(chǔ)

所謂存儲(chǔ)，是指允許市場參與者將遵約期內(nèi)未使用的排放配額留存到下一個(gè)遵約期使用，這種做法鼓勵(lì)減排成本較低的企業(yè)多減排、早減排，并可以為短期需求變化提供緩沖，減小配額價(jià)格波動(dòng)。但是否允許指標(biāo)的存儲(chǔ)，需要考慮不同階段碳排放控制目標(biāo)之間的關(guān)系等因素。

根據(jù)已有排放權(quán)交易體系的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，由于市場運(yùn)行早期歷史數(shù)據(jù)缺乏、排放量預(yù)測經(jīng)驗(yàn)不足，總量上限目標(biāo)設(shè)定往往并不特別合理，這時(shí)體系運(yùn)行的主要目的是獲得準(zhǔn)確的排放信息和體系運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，因此不允許配額存儲(chǔ)是比較好的選擇。后續(xù)交易期內(nèi)，體系上限目標(biāo)設(shè)定往往會(huì)具有連續(xù)性，允許存儲(chǔ)可以獲得更好的效果?，F(xiàn)有體系在不同階段對配額存儲(chǔ)的規(guī)定不同。例如，EU ETS在階段I不允許配額存儲(chǔ)，導(dǎo)致交易期結(jié)束時(shí)價(jià)格暴跌;從階段II開始，允許配額存儲(chǔ)到下一交易期使用。

在我國，行政考核是一種有效的碳排放控制手段，中央政府為各省市規(guī)定碳排放控制目標(biāo)，并進(jìn)行考核仍將是未來的主要方式。因此，我國的配額存儲(chǔ)機(jī)制設(shè)計(jì)要與宏觀層面的碳排放控制考核相一致，即考慮是否將預(yù)存配額算入當(dāng)期排放量。

4.4 連接與抵消機(jī)制

所謂連接，是指是否允許體系外的排放配額以及減排信用額等進(jìn)入本體系中，用于完成本體系的遵約義務(wù)。運(yùn)用排放權(quán)交易的手段降低減排成本的程度同體系覆蓋排放源的減排成本差異性及減排潛力等因素有關(guān)。將不同的排放權(quán)交易體系進(jìn)行連接，可以擴(kuò)大體系覆蓋范圍，提供更多具有差異性的減排途徑，進(jìn)而降低實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)的成本。體系范圍擴(kuò)大有助于解決由于碳約束強(qiáng)度不同引起的“競爭力問題”和“碳泄漏”現(xiàn)象;同時(shí)體系連接可以增加參與排放交易的配額數(shù)量，有利于減緩排放交易的價(jià)格波動(dòng)。但連接機(jī)制涉及不同體系相關(guān)規(guī)則的協(xié)調(diào)，至少包括如下幾個(gè)方面:減排目標(biāo)，初始排放權(quán)的分配方法，MRV機(jī)制，對使用抵消信用額的規(guī)定，遵約機(jī)制，存儲(chǔ)與借貸規(guī)則，價(jià)格調(diào)控機(jī)制，排放交易登記系統(tǒng)及排放交易平臺(tái)相關(guān)技術(shù)指標(biāo)等。

抵消機(jī)制是指體系覆蓋實(shí)體通過購買抵消信用額完成遵約義務(wù)的機(jī)制。體系未覆蓋實(shí)體可以通過實(shí)施減排活動(dòng)產(chǎn)生減排量，經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)證后，這些減排量成為減排信用額，可以出售給體系覆蓋實(shí)體，用于抵消其排放。我國已經(jīng)出臺(tái)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，對項(xiàng)目級的減排活動(dòng)和碳交易進(jìn)行規(guī)范，未來抵消機(jī)制設(shè)計(jì)要充分考慮“核證自愿量(CCER)”在交易體系中的作用。此外，國際碳市場上還存在清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目等各種標(biāo)準(zhǔn)下所產(chǎn)生減排指標(biāo)。在體系設(shè)計(jì)時(shí)也需要考慮是否允許納入這些指標(biāo)以及如何納入。

5 結(jié)論和建議

作為控制溫室氣體排放的市場機(jī)制，碳排放權(quán)交易盡管已經(jīng)在國外有一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但對我國來說仍是一種全新的政策工具。而且我國面臨基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系不完善、法律基礎(chǔ)較薄弱、相關(guān)人才基礎(chǔ)較差等問題，因此碳排放權(quán)交易的推進(jìn)需要根據(jù)我國實(shí)際情況，先從法律基礎(chǔ)、整體框架入手，然后逐步完善。本文從碳排放權(quán)交易體系4個(gè)方面15個(gè)要素的角度給出了一些初步建議，小結(jié)如下:

(1)法律基礎(chǔ)。法律基礎(chǔ)是體系正常運(yùn)行的保障，法律制度建設(shè)應(yīng)該和ETS機(jī)制設(shè)計(jì)同步進(jìn)行，相互促進(jìn)。法律制度建設(shè)不可能一步到位，建議先推出明確市場法律地位、配額屬性、市場監(jiān)管主體、交易涉及各相關(guān)方權(quán)利與責(zé)任的基礎(chǔ)性法規(guī)，然后逐步完善技術(shù)層面的法規(guī)。

(2)基本框架設(shè)計(jì)。對所有交易體系來說，“總量控制與交易”的基本框架基本一致，應(yīng)該保證基本框架的完整性;同時(shí)要充分考慮我國仍處于高速發(fā)展階段，區(qū)域、行業(yè)發(fā)展不均衡，以及電力、熱力等部分行業(yè)市場化程度低等情況。制定排放上限目標(biāo)時(shí)，首先明確碳排放權(quán)交易在能源、氣候政策體系中的定位，并考慮新增排放的因素;覆蓋范圍選取數(shù)據(jù)基礎(chǔ)好、減排潛力大的大型排放源，需要首先摸清各行業(yè)生產(chǎn)工藝技術(shù)、產(chǎn)量規(guī)模、碳排放等的分布情況;配額初始分配采用祖父方法為主、拍賣方法為輔，并為“新加入者”預(yù)留配額;積極開展MRV人才隊(duì)伍建設(shè);設(shè)定不同的交易期，分階段逐步推進(jìn)和完善ETS建設(shè)。

(3)相關(guān)機(jī)構(gòu)安排。登記注冊系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要特別關(guān)注其安全性，同時(shí)平衡好安全性和易用性的關(guān)系;市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)要結(jié)合我國現(xiàn)有管理體系，吸取已有體系的教訓(xùn)，并充分利用獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督作用，避免增值稅欺詐、“網(wǎng)絡(luò)釣魚”、網(wǎng)絡(luò)攻擊等事件;排放交易平臺(tái)的建設(shè)要充分考慮市場需求，明確其功能定位;在保證現(xiàn)貨交易順利進(jìn)行的同時(shí)，研究探索期貨交易可行性，逐步引入金融機(jī)構(gòu)的參與，增強(qiáng)碳市場的流動(dòng)性。

(4)調(diào)控政策。價(jià)格調(diào)控機(jī)制、相關(guān)稅費(fèi)規(guī)定、配額存儲(chǔ)規(guī)則、連接和抵消機(jī)制等調(diào)控政策要根據(jù)市場運(yùn)行的具體情況進(jìn)行安排，避免增加體系復(fù)雜性。

(編輯:劉照勝)

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