●陳方立/財(cái)政部駐新疆專員辦監(jiān)察專員

《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國財(cái)政監(jiān)督格局的確立和形成。專員辦作為財(cái)政部的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu),經(jīng)過多年探索和實(shí)踐，逐步形成了事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，成為促進(jìn)建立我國預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡、相互協(xié)調(diào)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重要力量。

但是，目前財(cái)政監(jiān)督方式單一，主要采取現(xiàn)場監(jiān)督檢查?，F(xiàn)場檢查是專員辦實(shí)施監(jiān)督的主要方式，已經(jīng)非常成熟和規(guī)范，具有應(yīng)用廣泛、針對性強(qiáng)、影響力大、規(guī)模效應(yīng)等優(yōu)點(diǎn)，但現(xiàn)場檢查是以事后檢查為主的監(jiān)管模式，存在明顯的局限性:一是監(jiān)督結(jié)果的嚴(yán)重滯后性，雖然查處了問題，很多損失往往已難以挽回，亡羊補(bǔ)牢，為時已晚；二是不能做到全覆蓋、全過程、持續(xù)性監(jiān)管，臨時性、突擊性、偶然性因素過大；三是專員辦人手少的問題將長期存在，以現(xiàn)場檢查方式為主在一定程度上制約了專員辦的發(fā)展。因此，財(cái)政監(jiān)督方式向非現(xiàn)場監(jiān)管轉(zhuǎn)型是必然趨勢和要求。

一、非現(xiàn)場監(jiān)管的必然性

（一）監(jiān)督覆蓋面廣

目前專員辦的監(jiān)督方式主要是每年按照財(cái)政部的統(tǒng)一部署和工作計(jì)劃開展的若干項(xiàng)重點(diǎn)檢查。投入各專員辦全部的人力，能取得典型效果，但監(jiān)管覆蓋面較小，不可能做到全面監(jiān)督。非現(xiàn)場監(jiān)管作為財(cái)政監(jiān)督的重要方式之一，通過全面了解監(jiān)管對象的基本情況，定期或不定期地審閱被監(jiān)督對象的報(bào)表和報(bào)送資料等信息數(shù)據(jù)，經(jīng)過分析、測算、審核，對其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行全面、動態(tài)的監(jiān)控，可以做到對財(cái)政性資金事前、事中、事后監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對政府性資金的全過程、全覆蓋監(jiān)督。

（二）實(shí)時監(jiān)督，便捷高效

非現(xiàn)場監(jiān)管是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，對所采集的信息進(jìn)行匯總、統(tǒng)計(jì)、分析、評價，對數(shù)據(jù)分析中發(fā)現(xiàn)的問題和疑點(diǎn)采取約請談話、實(shí)地走訪等方式進(jìn)行核實(shí)。它不受工作計(jì)劃和工作時間的限制，可以有效做到實(shí)時監(jiān)督，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的時效性。建立非現(xiàn)場監(jiān)管數(shù)據(jù)分析預(yù)警機(jī)制，可以大大提高監(jiān)督的效率。

（三）和現(xiàn)場檢查互為補(bǔ)充，不可或缺

非現(xiàn)場監(jiān)管通過持續(xù)監(jiān)控和動態(tài)分析，查找財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和存在問題，確定現(xiàn)場檢查的對象、時間、范圍和重點(diǎn)，使現(xiàn)場檢查有的放矢，“不鳴則已，一鳴驚人”，準(zhǔn)確打擊違法違紀(jì)行為，樹立財(cái)政監(jiān)督權(quán)威。

（四）非現(xiàn)場監(jiān)管是國際上及其他系統(tǒng)中運(yùn)用非常普遍的方法

國際上金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中非現(xiàn)場監(jiān)管體系已經(jīng)運(yùn)用得非常成熟，比較典型的是美國的貨幣監(jiān)理署，將非現(xiàn)場監(jiān)管與分析貫穿于監(jiān)管流程各個環(huán)節(jié)，對各金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)因素等方面進(jìn)行評價。我國銀監(jiān)會成立之初，就著手加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)，其建立的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、資源共享”的非現(xiàn)場監(jiān)管信息技術(shù)平臺，快捷、準(zhǔn)確地對各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資本信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等情況進(jìn)行評判和分析，建立了一套科學(xué)規(guī)范、有機(jī)協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管流程和工作機(jī)制。

（五）解決人少事多的矛盾

一直以來,人手少、任務(wù)重是困擾專員辦發(fā)展的難題,這一問題還將長時期存在。在專員辦的監(jiān)督檢查中應(yīng)用非現(xiàn)場監(jiān)管手段，可以有效減少工作量，一定程度上解決人少事多的矛盾。

二、非現(xiàn)場監(jiān)管的做法及應(yīng)用

近年來，新疆專員辦積極探索和嘗試在專項(xiàng)檢查和日常監(jiān)管中運(yùn)用非現(xiàn)場監(jiān)管手段，提升了監(jiān)管效率，擴(kuò)大了監(jiān)管覆蓋面。

（一）信息采集

根據(jù)日常監(jiān)管的需要，通過財(cái)政部業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)、基層單位報(bào)備等渠道，采集基層單位有關(guān)信息。信息采集包括要求基層預(yù)算單位報(bào)送的基本情況、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理及其他相關(guān)信息，采集的內(nèi)容必須與開展的日常監(jiān)管事項(xiàng)相關(guān)。通過對采集的信息進(jìn)行匯總、統(tǒng)計(jì)、分析、評價，發(fā)現(xiàn)問題和疑點(diǎn)。

（二）函證檢查

按照日常審核監(jiān)管事項(xiàng)和財(cái)政資金管理使用部門、單位設(shè)計(jì)檢查表格和檢查事項(xiàng)要求，以正式文件向部門單位發(fā)出通知，要求在規(guī)定時間內(nèi)將填報(bào)好的數(shù)據(jù)和財(cái)政資金管理使用情況通過信函或直接送達(dá)的方式進(jìn)行上報(bào)。通過對反饋情況和數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合比對分析，情況了解、科學(xué)判斷，對從中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)或?qū)嵤┻M(jìn)一步檢查程序。

（三）約請談話

約請談話是對日常審核中發(fā)現(xiàn)或掌握的有疑點(diǎn)尚未達(dá)到處理處罰條件的問題，在約定的時間和約定的地點(diǎn)，通過約請有關(guān)單位負(fù)責(zé)人談話，由對方回答我方提出的資金管理、財(cái)會核算、政策執(zhí)行等問題的監(jiān)督方式。約請談話分為個別約談和集體約談。個別約談指向一個基層單位了解情況、核實(shí)疑點(diǎn)、督促整改的約請談話。集體約談指對共性問題的多個基層單位同時進(jìn)行約請談話。

（四）開發(fā)利用信息軟件監(jiān)控系統(tǒng)

充分利用財(cái)政部及部分專員辦開發(fā)并且運(yùn)用較為成熟的審核審批和動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，是現(xiàn)代信息技術(shù)手段與監(jiān)督檢查工作的有機(jī)結(jié)合，可以正確高效地完成工作量巨大的監(jiān)督工作，適合在各專員辦推廣運(yùn)行使用。如目前已運(yùn)用較為成熟的分三種：一是財(cái)政部門實(shí)施的財(cái)政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)?？蓪?shí)現(xiàn)對預(yù)算單位的每一筆財(cái)政資金進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)違規(guī)或不規(guī)范支付行為時將自動報(bào)警，監(jiān)控人員再進(jìn)行重點(diǎn)核查；二是北京專員辦開發(fā)的國庫集中支付申報(bào)審核系統(tǒng)。從預(yù)算單位的申報(bào)上傳資料到專員辦的四級審核工作，都實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上操作。三是新疆專員辦與中國棉花交易市場聯(lián)合開發(fā)的出疆棉移庫費(fèi)用補(bǔ)貼審核申報(bào)系統(tǒng)。該項(xiàng)審核工作每年光紙質(zhì)申報(bào)資料就有幾噸重，如此大的工作量如果僅僅依靠人工是無法順利完成的。該系統(tǒng)可以對每批次的棉花碼單號碼進(jìn)行比對，避免了重復(fù)申報(bào)套取補(bǔ)貼資金的行為。

（五）網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分析

對配有較為成熟穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)管理軟件系統(tǒng)的日常審核事項(xiàng)，可根據(jù)審核事項(xiàng)所需的不同口徑從網(wǎng)絡(luò)后臺數(shù)據(jù)庫提取數(shù)量、金額、人數(shù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與有關(guān)單位報(bào)送的銀行對賬單、業(yè)務(wù)臺賬等資料相比對，印證被監(jiān)管單位申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

（六）電話問詢

對發(fā)放分散、受益人群面廣的財(cái)政資金政策進(jìn)行監(jiān)管時，通過直接與政策受益人的電話連線，進(jìn)行基本情況和資料的核實(shí)，對被查單位提供資料的疑點(diǎn)進(jìn)行辨?zhèn)巍?/p>

三、做好非現(xiàn)場監(jiān)管的保障措施

（一）轉(zhuǎn)變觀念

非現(xiàn)場監(jiān)管是一種新的監(jiān)管模式。加強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管并不是要弱化現(xiàn)場監(jiān)管，而是將不斷創(chuàng)新的非現(xiàn)場監(jiān)管手段與現(xiàn)場監(jiān)管手段相互結(jié)合，相互促進(jìn)。要轉(zhuǎn)變觀念，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管對現(xiàn)場檢查工作的指導(dǎo)作用，通過增強(qiáng)非現(xiàn)場監(jiān)管的全面性、前瞻性、系統(tǒng)性，更加全面地做好財(cái)政監(jiān)督工作。

（二）科學(xué)規(guī)劃

科學(xué)有效的規(guī)劃是開展非現(xiàn)場監(jiān)管工作的前提，要高位思考，統(tǒng)籌兼顧，逐步將非現(xiàn)場監(jiān)管融入到各項(xiàng)監(jiān)督工作當(dāng)中，逐步推進(jìn)非現(xiàn)場監(jiān)管手段的綜合運(yùn)用。相應(yīng)地需要調(diào)整專員辦監(jiān)管模式，充實(shí)監(jiān)管內(nèi)容，提升監(jiān)管層次。

（三）制度保證

一是建立非現(xiàn)場監(jiān)管工作責(zé)任制，明確監(jiān)管責(zé)任、任務(wù)、對象等。二是建立資料報(bào)送、信息采集、分析管理、約談函證、日常監(jiān)控等業(yè)務(wù)制度；三是建立具體操作流程，確保非現(xiàn)場監(jiān)管工作科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化。

（四）技術(shù)支撐

充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)是開展非現(xiàn)場監(jiān)管的基礎(chǔ)和主要抓手。無論是信息采集還是使用開發(fā)的審核審批及監(jiān)控系統(tǒng)，都需要有強(qiáng)大的信息化等技術(shù)手段作支撐。開發(fā)的監(jiān)管系統(tǒng)不是簡單的采集數(shù)據(jù)，而是要將相關(guān)部門、相關(guān)工作的各環(huán)節(jié)包括進(jìn)來，對采集的各種信息數(shù)據(jù)按照科學(xué)的指標(biāo)體系進(jìn)行分析比對。因此，各種監(jiān)督軟件的開發(fā)和應(yīng)用至關(guān)重要。

（五）綜合協(xié)調(diào)

非現(xiàn)場監(jiān)管是以財(cái)政資金運(yùn)行全過程監(jiān)控為目標(biāo)，以預(yù)算監(jiān)管為核心，保證監(jiān)管的動態(tài)性、時效性、全面性。一定要與現(xiàn)場檢查充分結(jié)合，糾偏糾錯，互為補(bǔ)充。充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管對現(xiàn)場檢查工作的指導(dǎo)作用，提高現(xiàn)場檢查的針對性、深入性、有效性，通過現(xiàn)場檢查來驗(yàn)證和修正非現(xiàn)場監(jiān)管。如果沒有現(xiàn)場檢查，非現(xiàn)場監(jiān)督就失去意義。

（六）人員素質(zhì)

非現(xiàn)場監(jiān)管要求針對不同類別的報(bào)表、指標(biāo)、數(shù)據(jù)信息，進(jìn)行不同頻率的非現(xiàn)場分析，準(zhǔn)確、全面地掌握財(cái)政事項(xiàng)運(yùn)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，并依據(jù)分析結(jié)果制定不同的監(jiān)管行動方案，包括實(shí)施現(xiàn)場檢查。監(jiān)管人員一是應(yīng)具備一定的數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)、會計(jì)等知識；二是應(yīng)具備對大量收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析并加以提煉，找出疑點(diǎn)和問題的能力；三是應(yīng)具備政策制度熟悉能力和相關(guān)行業(yè)基礎(chǔ)及專業(yè)知識。