伍小虎

【中圖分類號】C912【文獻標識碼】A【文章編號】1672-5158（2013）06-06-02

當前，我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，但也是社會矛盾凸顯期。隨著改革開放的不斷深入，利益分化整合進一步加劇，社會結(jié)構(gòu)進一步向以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的多元社會結(jié)構(gòu)過渡并轉(zhuǎn)型，而我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速這種社會轉(zhuǎn)型。在這樣一個劇烈變革的時期，不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會凸顯出來，而且還會出現(xiàn)一些新的社會問題和不確定因素，可能會與原先的社會問題交織在一起，錯綜復(fù)雜。能否有效化解以利益為核心的諸多社會矛盾，直接影響到我國的社會和諧，進而牽涉到能否抓住經(jīng)濟發(fā)展的有利時機，最終影響經(jīng)濟、政治、社會、環(huán)境全方位的均衡發(fā)展。于是，深刻把握新形勢下利益矛盾的新特點，促進多元化利益訴求的平衡，提升我國社會管理能力成為全方位均衡發(fā)展的重要一環(huán)，甚至是必不可少的、應(yīng)當給予優(yōu)先發(fā)展的一環(huán)。

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。社會管理基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面?，F(xiàn)代意義上的社會管理理論與實踐較早出現(xiàn)在西方國家，本文旨在借鑒發(fā)達國家美國的經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，探索如何提升社會管理能力。

一、美國社會管理的主要路徑與經(jīng)驗

20世紀90年代以來，西方學者越來越發(fā)現(xiàn)，單一主體治理無法應(yīng)對全球治理危機。在這種情況下，崇尚多主體治理的社會治理理論逐漸興起。社會治理理論強調(diào)國家（政府主體）、市場（企業(yè)主體）以及社會（市民社會主體）合作治理的三足鼎立格局1，一道來調(diào)節(jié)和實現(xiàn)社會秩序。美國的社會管理主要路徑和經(jīng)驗可以概括為三大方面。

（一）市場導(dǎo)向的社會管理定位

市場導(dǎo)向的社會管理定位嚴格遵循了社會治理理論，認為“一頭獨大”的政府將備受詬病?？茖又啤⒎侨烁窭硇赃壿嫷恼诂F(xiàn)代社會活動中存在嚴重政府失靈的可能性，扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的政府運作方式才會受歡迎。與之配合，政府的社會管理定位必然強調(diào)去中心化、最小權(quán)力，采取公共服務(wù)購買、服務(wù)外包、準市場機制等方式完成提供公共服務(wù)的職能。目的在于盡量避免政府失靈，同時促進市場正常發(fā)揮作用。美國社會管理的理念是在政府與市場之間選擇“更多的市場、更少的政府”，以降低成本、提高效率。總體上講，許多其他國家由政府提供的服務(wù)，在美國則由非營利組織或私營部門提供。根據(jù)美國法律，非營利組織可以營利，但營利不能分紅，盈余只能用于組織發(fā)展，這類組織分為150多種不同類型，覆蓋領(lǐng)域非常廣。美國還有八萬多個行業(yè)協(xié)會，非營利組織提供的服務(wù)幾乎占社會服務(wù)的一半以上。比如，黑水公司是美國著名的雇傭兵和保安公司，美國在伊拉克戰(zhàn)爭中許多軍事任務(wù)都承包給了該私營公司。另外，國內(nèi)稅務(wù)局負責監(jiān)管非營利部門依法收稅和減免稅問題；美國國會參議院財經(jīng)委員會對非營利組織的問責性、透明性和運作能力建設(shè)等治理問題進行聽證。

市場導(dǎo)向的社會管理定位具體做法包括：簽約外包，將大多數(shù)公共服務(wù)和公共事業(yè)通過簽訂合同的形式與私營企業(yè)合作；特許經(jīng)營，通過發(fā)放執(zhí)照或許可證允許私營企業(yè)提供公共服務(wù)；代幣券，把代幣券發(fā)給公民替代現(xiàn)金以購買特定的公共服務(wù)；代理機構(gòu)，由政府授權(quán)代理機構(gòu)履行社會管理職能等等。

（二）社區(qū)干預(yù)的社會管理模式

依據(jù)社會治理理論，社區(qū)干預(yù)的社會管理模式強調(diào)社會組織等第三部門的志愿參與特征，強調(diào)公共領(lǐng)域的社區(qū)干預(yù)。社區(qū)建設(shè)是西方國家政府滿足社會需求、應(yīng)對社會挑戰(zhàn)的主要方法之一。美國是一個移民國家，其公民來自不同的文化背景與宗教信仰，使社區(qū)之間需要的服務(wù)內(nèi)容存在很大差異性。而政府提供的社區(qū)服務(wù)往往受到統(tǒng)一性、單一性的局限，很難被在社區(qū)生活的公眾普遍接受。因此，美國各級政府都十分注意將決策、資源和任務(wù)等實質(zhì)性控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社區(qū)，認為讓當?shù)鼐用駨淖晕依娉霭l(fā)參與社區(qū)管理更有效。比如，美國的政府官員選舉由一輪輪的社區(qū)投票得出結(jié)果；在漢普頓等市，政府將社區(qū)發(fā)展基金的決定權(quán)交給當?shù)氐纳鐣F體；在堪薩斯州，政府將城市家庭社會服務(wù)基金的分配權(quán)直接交給一家私營企業(yè)，該企業(yè)董事會由公司、慈善組織、工會和社區(qū)派員共同組成，共同決定經(jīng)費的使用。

一般來講，社區(qū)發(fā)展中涉及居民利益最多的是社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地使用計劃，這些項目往往要舉行多次聽證會，在反復(fù)征求社區(qū)內(nèi)企業(yè)、個人、社團的意見后才能做出決定，此過程中，充分體現(xiàn)了社區(qū)干預(yù)的社會管理模式。在美國，社區(qū)服務(wù)是以“社區(qū)干預(yù)”為主要目標，對貧窮、失業(yè)、犯罪和環(huán)境污染等方方面面提供服務(wù)并進行干預(yù)。目前，美國社區(qū)干預(yù)的首要任務(wù)是，解決社區(qū)居民的就業(yè)問題，為此提供各類社區(qū)服務(wù)。

（三）法制化的社會管理程序

依據(jù)社會治理理論，社會管理程序要求法制化，強調(diào)透明性和可監(jiān)督性。美國是實行聯(lián)邦制的國家，地方政府的獨立性強，其社會管理的法制化經(jīng)歷了一個漫長過程。在此過程中，美國政府更多地是采用民意調(diào)查的方式，通過官民互動，逐步實現(xiàn)法制化的社會管理程序。比如，美國的政府經(jīng)常進行“擁護度”、“得票率”的民意調(diào)查，媒體和輿論經(jīng)常報道并揭發(fā)官員過失或犯罪現(xiàn)象，重視官民互動，以此實現(xiàn)社會管理的法制化進程。美國社會的公司責任法制化則是從最早關(guān)于公司是否應(yīng)當承擔社會責任的論爭到公司應(yīng)當承擔哪些社會責任，再到美國各州在公司法中并入相關(guān)條款。同理，美國社會管理的法制化過程也是從一個理論先于實踐，實踐先于立法的過程，解決了法律的先進性與適應(yīng)性的問題，并在實踐中通過政府、市場、社會三方博弈的結(jié)果。

美國社會治理的主旨就是在政府、市場、社會的多元互動之中尋求三者的動態(tài)平衡，建立在平等合作基礎(chǔ)上的多方共贏。它通過一個多中心的網(wǎng)絡(luò)化互動過程，通過互動尋求均衡利益并針對社會公共問題形成一致的行動指向，通過相當程度上保持各主體的相對自主性和獨立性，通過互動確立一套規(guī)范行為的正式或非正式的制度安排來實現(xiàn)2。

二、我國社會管理工作中存在的突出問題

在過去的二十多年，我國緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一重心開展工作，社會發(fā)展處于第二的位置，沒有完全地跟上經(jīng)濟建設(shè)所要求的水平。近年來，作為社會穩(wěn)定與社會風險重要指標如聯(lián)名信增加率、集體上訪增加率等不斷攀升，說明了我國進入社會風險加劇時期，政府不得不面對一系列棘手的社會管理難題，包括治安、就業(yè)、弱勢群體、環(huán)境等問題。究其背后社會管理的癥結(jié)，主要有四大問題。

（一）政府社會管理職能界定過于籠統(tǒng)

由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制改革后，城市公用事業(yè)仍然是由地方政府壟斷經(jīng)營，導(dǎo)致公用事業(yè)外部缺乏競爭壓力，內(nèi)部缺乏激勵和約束機制，影響公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的質(zhì)量；另一方面，政府運用行政強制力對各類社會組織、私營組織仍在進行較為嚴格的管制，少數(shù)地方政府的某些過失行為映射出以全能政府的姿態(tài)凌駕于市場、社會之上的理念，極大地影響服務(wù)型政府角色的樹立，歸根究底是政府社會管理職能界定過于籠統(tǒng)。目前，政府的多數(shù)部門仍沿用計劃經(jīng)濟體制下的單位制，即不管是行政的、經(jīng)濟的、事業(yè)的或政治的組織，均稱之為“單位”，由黨和政府統(tǒng)一控制和管理。單位制體現(xiàn)了政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府集政治、經(jīng)濟、社會管理等各種職能于一身，同時，各單位承擔不同的社會管理職能并相互隔離、各自為政，缺乏相互交流，存在封閉性和保守性。另外，政府的社會管理缺乏精細化管理理念，管理工作不夠制度化，直接影響執(zhí)行力，也說明了社會管理職能的界定過于籠統(tǒng)。

（二）社會自主管理能力較弱

戶籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間存在著不同的身份制度、教育制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度、財政轉(zhuǎn)移制度，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距的拉大，城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)就不可避免的出現(xiàn)。在這樣的背景之下，很容易出現(xiàn)“強政府、弱社會”的局面。果不其然，我國雖然已有成千上萬的社會團體，但是他們大都帶有準官方性質(zhì)，附屬于政府業(yè)務(wù)主管部門。這將在很大程度上抑制社會組織的意志表達，難以真正發(fā)揮市民社會在社會管理中應(yīng)有的作用，更難于形成有效的社會自我管理機制。

（三）法律制度不夠明晰

我國在社會管理方面的法律法規(guī)比較分散，有些內(nèi)容重復(fù)甚至相互矛盾，難以形成一套系統(tǒng)。社會管理法制建設(shè)滯后，有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法不力，甚至包庇縱容現(xiàn)象時有發(fā)生。城市公用事業(yè)改革至今仍未建立完整的法律體系，公用事業(yè)的具體行業(yè)法規(guī)尚未健全，缺乏結(jié)合各地公用事業(yè)特點的操作辦法或?qū)嵤┘殑t。與此同時，政府部門某些同志開展社會管理工作的時候，認為領(lǐng)導(dǎo)批示高于政策，政策高于法律，習慣于控堵禁壓罰，重行政手段輕法律手段，損害法律權(quán)威。

（四）社會監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)不健全

毫不夸張地說，健全的社會監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)是構(gòu)建和諧社會的重要方面。因為社會監(jiān)測體系能夠及時發(fā)現(xiàn)不和諧因素，能夠為政府、市場、社會都提供有用的訊息，危機預(yù)警系統(tǒng)能夠為社會管理的任何領(lǐng)域提供最及時的安全保障。比如，社會監(jiān)測體系能夠及時捕捉到突發(fā)的氣象變化、異常的人口大規(guī)模流動、突發(fā)疾病等信息，危機預(yù)警系統(tǒng)針對公共危機備有制度設(shè)計和社會動員兩手準備。然而，我國在這方面的建設(shè)力度仍然不夠，社會監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)尚未健全。在社會管理中，仍主要以行政手段為主，管理手段單一，管理理念不夠先進。面對日趨復(fù)雜的社會問題，僅以完成任務(wù)、避免過失作為社會管理的目標，缺乏前瞻性和預(yù)見性的思維必然會對政府承擔公共責任造成困擾。

三、提升我國社會管理能力的思路

在現(xiàn)代社會治理格局下，公私部門之間及其各自內(nèi)部的區(qū)分界線均日趨模糊。社會治理的本質(zhì)在于不再依靠基于政府的強制權(quán)威或制裁來實施統(tǒng)治機制，建立起在社會自治基礎(chǔ)上，政府、市場、社會三者的自發(fā)秩序和動態(tài)平衡。社會治理的根本目標是創(chuàng)造條件以保證社會秩序和集體行動，避免社會混亂和失序?；谏鐣卫砝碚?，方能探索出提升社會管理能力的可行之策。

（一）創(chuàng)新社會管理理念

首先，政府不包攬一切社會事務(wù)管理，通過市場競爭機制，推動私營企業(yè)承擔部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，通過積極培育社會組織發(fā)展，使其承擔更多的社會服務(wù)和社會管理工作，最終促成“小政府、大社會”形態(tài)；其次，樹立公民參與社會管理的理念，保障公民在重大社會管理決策方面的知情權(quán)、參與權(quán)。社會管理歸根到底是為了實現(xiàn)公民的利益，只有發(fā)動公民廣泛參與和積極監(jiān)督，社會管理才能順利實施并取得實效。比如，完善以職工代表大會為基本形式的事業(yè)單位民主管理制度，推動建立社會組織、社區(qū)的自我管理機制。再次，社會管理的理念應(yīng)當朝著精細化管理的方向去創(chuàng)新，細分對象、細述職能和崗位、細化每一項具體工作，以此追求精益求精，創(chuàng)先爭優(yōu)。

（二）促進社會組織的發(fā)展

社會組織是社會的潤滑劑和黏合劑，是現(xiàn)代社會管理體系的重要組成部分。促進社會組織發(fā)展，壯大社會組織力量，發(fā)揮社會組織在建設(shè)和諧社會中應(yīng)有的作用，是我省提升社會管理能力的一項重要內(nèi)容。首先，應(yīng)在法律層面嚴格規(guī)范社會組織的行為以及準入、監(jiān)管、退出程序，明確社會組織權(quán)責。改革開放以來，社會組織如雨后春筍般出現(xiàn)，但依法建立的占少數(shù)，且很多社會組織內(nèi)外部情況復(fù)雜，社會組織的質(zhì)量良莠不齊；其次，明確社會組織的分工，提高社會組織的自主性，完善社會組織自身的運行管理機制，充分發(fā)揮社會組織的作用。

（三）加大幫扶社區(qū)建設(shè)的力度

按美國及其他西方發(fā)達國家社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，社區(qū)會為了某些共同利益、共同面對的社會問題，自發(fā)地組織起一些社會組織，通過居民廣泛參與的形式，調(diào)查社區(qū)自身的需求，并采取積極的行動。社區(qū)建設(shè)得好，可以替代政府的某些公共服務(wù)提供，減輕政府社會管理的壓力，社區(qū)也將在政府的支持下日臻完善?？梢钥闯?，社區(qū)得到發(fā)展受益最大的必將是居民，所以，政府幫扶社區(qū)建設(shè)將是有百益無一害的事情。首先，需要理順基層政府與社區(qū)之間的關(guān)系，實現(xiàn)社區(qū)管理責、權(quán)、利的有機統(tǒng)一，推進社區(qū)依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)；其次，需要完善社區(qū)管理和服務(wù)的體制機制。構(gòu)建和諧社區(qū)，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體；構(gòu)建和諧社區(qū)，把社會矛盾化解在社區(qū)；再次，完善政府扶持社區(qū)建設(shè)的政策，推動社會組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮更大作用，解決社區(qū)內(nèi)的各類問題，甚至有可能是福利、就業(yè)、環(huán)境污染等方面的問題。

（四）建立健全社會管理法制化

社會管理離不開法制保障。我國進一步建立健全社會管理法制化，首先，需要加快政府社會管理職能的法制化進程，明晰界定政府社會管理的職能范圍，防止和避免出現(xiàn)政府職能缺位、越位、錯位等問題。這也是依法行政的基本前提。其次，以地方法規(guī)制度等形式明確政府行使各項社會管理職能的具體方式，使政府行政工作有章可循、有據(jù)可依。特別是加強民生領(lǐng)域的執(zhí)法工作，繼續(xù)完善保障和改善民生的制度安排；再次，完善政府社會管理的問責與監(jiān)督機制，確保政府官員積極作為、認真履職，同時進一步完善行政復(fù)議制度，及時妥善化解社會矛盾。

（五）建立完善社會監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)

隨著改革的不斷深化，各種矛盾不斷積累和暴露，維護穩(wěn)定的任務(wù)日益繁重。我國不得不面對這樣一個矛盾的現(xiàn)實，改革開放帶來社會進步的同時，也會產(chǎn)生一些社會不穩(wěn)定因素。因此，必須進一步建立完善社會監(jiān)測體系及危機預(yù)警系統(tǒng)，保障社會穩(wěn)定。首先，建立完善社會監(jiān)測體系，進行重要指標的長期追蹤。比如，通過公眾社會態(tài)度變化的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)并監(jiān)測社會不穩(wěn)定因素，化社會不穩(wěn)定事件于未然。其次，建立完善危機預(yù)警系統(tǒng)。建立危機報警、危機信息通報、危機處理啟動、危機處理、善后等制度，明確當中負責的政府部門角色和職責，以及積極組織公民參與危機事件處理。

提升社會管理能力是為了適應(yīng)當前社會發(fā)展形勢，對現(xiàn)有社會管理方式進行改進和突破，以解決制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的突出問題。社會建設(shè)和管理事業(yè)永無止境，需要長時間的不懈努力。我們不努力不行，但急于求成也不行。要注重建設(shè)可持續(xù)的民生，通過明確政府、市場、社會在社會治理當中的定位，依靠建立健全法規(guī)制度等重要手段，形成解決社會問題和創(chuàng)新發(fā)展的長效機制。切忌搞政績工程，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要有“功成不必在我任期”的理念和境界，不貪一時之功，不圖一時之名，在社會建設(shè)方面從根本上多干打基礎(chǔ)、利長遠的事情。

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