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江蘇省是建立住房公積金制度最早的省份之一。江蘇省公積金制度的創(chuàng)新管理，為全國《住房公積金管理條例》的起草提供了實踐基礎。住房公積金制度的建立是源于房改，是住房新體制的重要內(nèi)容之一。是住房貨幣分配的重要渠道。20年發(fā)展歷程，前十年是建立、探索階段，進入新世紀以來的十年是前進、發(fā)展階段。到目前為止，住房公積金制度已應該進入改革、完善、發(fā)展新階段。改革應把“雪中送炭”作為始終不渝的目標，以江蘇省為例。

（一）住房公積金發(fā)展喜中有憂——“擴面”和“穩(wěn)比”是當務之急。

2002年3月國務院350號令《住房公積金管理條例》中明確“本條例所稱住房公積金，是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體（以下統(tǒng)稱單位）及在職職工繳存的長期住房儲金”。這個《條例》比較修改前的國務院262號令《住房公積金管理條例》，繳存公積金對象的范圍擴大了。然而由于企業(yè)改制等原因部分單位停止為職工繳存公積金，體現(xiàn)在“十?五”期間繳存人數(shù)波動而下降，2005年比2000年下降23.41%?！笆?五”期間逐年上升，但繳存人數(shù)增加不多，繳存數(shù)額卻增長很快。從下列表一和圖一，表二和圖二中分析來看。

表一與圖一是以2000年繳存人數(shù)和繳存額為基數(shù)（100%）計算2002～2010年繳存人數(shù)和繳存數(shù)額變化的比率。從公積金繳存人數(shù)看，2009年剛超過2000年，2010年為2000年的109.7%，可是當年的繳存額已是2000年的948.95%，可見公積金繳存額的大幅提升主要是靠提高繳存比例（在十年之內(nèi)從各繳存6%，分幾次提高到2010年前的各繳存10%。從2012年起各按12%繳存，繳存基數(shù)范圍在1140～12200元/月之間）和增加工資及抬升繳存基數(shù)來實現(xiàn)的。這種“提高”、“增加”、“抬升”不是公積金發(fā)展的自身動力。從人均繳存額來看，已從2000年81.93元上升到2010年686.33元。以年均433.63%的速度在增長，也即已翻了3翻多，可見上升速度之快。圖一中K①- K①是以2000年繳存人數(shù)為基數(shù)計算出繳存人數(shù)上升的比率。K②- K②是繳存總額上升的比率。K③-K③是人均繳存額上升的比率。

表一 住房公積金逐年繳存情況對比表

表二 住房公積金逐年貸款使用情況對比表

從表二與圖二中清楚的看出，以2002年為基數(shù)，計算出逐年貸款戶數(shù)、貸款總額、戶均貸款額的比率。M①-M①是逐年貸款戶數(shù)的比率，與住房消費情況相一致，2008年因國際金融危機影響，住房消費低潮，2009年是國家刺激住房消費政策促進住房消費的高潮期到來。M②-M②與M③-M③分別是當年貸款總額與戶均貸款額的比率。從中清楚看出。貸款總額的增幅隨貸款戶數(shù)的變化而變化，但貸款額度增幅遠超過貸款戶數(shù)增幅，正說明每戶貸款的額度的增幅大，戶均增幅平穩(wěn)上升較快。戶均增幅2009年是2002年的337.56%，已達248310.56元。2010年是2002年的334.69%，達246199.17元。

從上述表一、二和圖一、二中清楚表明住房公積金發(fā)展進程中的喜和憂。

喜在：①住房公積金法制建設快，這是房改中建立起來的新制度，并從1999年開始制定了《住房公積金管理條例》，2002年又進行一次修改，管理更加規(guī)范。②公積金繳存額數(shù)2010年已達2560多億元。③已有超百萬戶家庭用公積金貸款購房得到了實惠，有力地推動住房消費。另外從統(tǒng)計中知道，貸款比例逐年提高，已從2000年40.51%上升到2010年的86.94%。

圖一

圖二

特別值得一提的是在繳存人數(shù)“擴面”方面，在“十?五”波動而下降，“十一?五”逐年小幅上升情況下。2011年比近10年有更大的進展，增長11.85%。超過“十一?五”中任何一年，主要是在13個省轄市中已有10個市將繳存公積金列入職工就業(yè)的勞動合同中去。這是符合《住房公積金管理條例》規(guī)定的有力措施。

憂在：①住房公積金繳存面急待提高，全社會相當大的一部分工商企業(yè)單位（特別中小企業(yè)）的在崗職工，沒有享受到國家（單位）促進住房消費的住房公積金政策性制度。②據(jù)統(tǒng)計使用住房公積金的戶數(shù)大約占總繳存戶數(shù)的18.6%。③住房公積金繳存比例在十年之內(nèi)從各繳存6%分幾次提高到2010年前的各10%。從2012年起各按12%繳存，繳存基數(shù)范圍在1140-12200元/月之間。這種比例提高速率和平均普遍提高是不合理的。公積金與新加坡的“公積金”不是一個概念。④凡是現(xiàn)已繳存住房公積金的單位主要是機關、事業(yè)單位，壟斷性行業(yè)和大中型企業(yè)，這些單位本身的工資水平較高而且相對穩(wěn)定。這些單位在住房制度改革中又都落實了優(yōu)惠購買公有住房的政策。從社會分配的側(cè)面來講，因為住房公積金制度落實的差異而擴大了分配不公的差距。⑤住房公積金支持住房消費貸款的數(shù)額并不是是越高越好，應控制在適當?shù)臄?shù)額水平。已經(jīng)繳存的住房公積金在擴大互助能力和范圍上有很大的發(fā)展空間。真正的中低收入者未享受到使用公積金的權利，更何況有相當一部分中小企業(yè)職工并未享受到住房公積金的政策待遇。

從住房公積金發(fā)展喜中有憂的課題里，揭示出住房公積金制度需要進一步改革和完善的問題。一是“擴面”的落實要有具體措施，也要從源頭抓起，要體現(xiàn)強制儲蓄促進公平和惠及民生的主旨，二是繳存比例也應區(qū)別對待。工資收入高的的行業(yè)和單位要加大個人繳存比例，限制單位繳存比例。工資收入較低的單位要穩(wěn)定個人繳存比例，提高單位繳存比例。三是未到住房公積金執(zhí)行時限時，退休的職工也應有一個確定的比例，保留單位繳存的住房公積金，如何使用也要有個約定。

（二）建立住房公積金制度改革的總體設計方案，推動住房公積金健康有序發(fā)展。

住房公積金趨勢是什么？大趨勢就是法制化將主渠道固定下來。要保證法制化的社會分配健康、合理、有序地發(fā)展，必須要區(qū)別對待——全、穩(wěn)、升、停、用。就是政府要制定政策針對不同時期不同對象實行全、穩(wěn)、升、停的措施。住房公積金屬性是個人所有，但歸集以后實行社會化管理。作用是互濟助困、解決住房，主要表現(xiàn)在住房公積金管理中心對公積金存款和貸款采取有別于銀行的利率政策，叫“低進低出”。“低進低出”不影響職工個人利益，因為公積金的一半以上是國家（或單位）給的，有房住的職工不用提取公積金買房子，利率低些幫助沒有解決住房問題的職工，體現(xiàn)了互助互濟精神。所以要區(qū)別對待，具體是：

全——在全社會各行業(yè)各類社會基層單位建立住房公積金制度。目前要按《住房公積金管理條例》（國務院350號令）繳存長期住房儲金——住房公積金。凡是向勞動者發(fā)放貨幣報酬的單位，都應在報酬中有住房消費含量，以保證基本實現(xiàn)“住有所居”的目標。

穩(wěn)——表現(xiàn)在兩個方面：一是住房公積金的制度要穩(wěn)定；二是已解決住房的職工，繳交公積金的比例要穩(wěn)定，確定在一個合理的水平上。什么是合理水平？就是要深入研究。最好穩(wěn)定在開始建立住房新制度的1998年底水平上，至多延長穩(wěn)定在2000年的水平上。建立公積金制度的目的是解決住房問題，1998年底前參加工作的職工通過住房實物分配和制度上的貨幣補貼兩個方面解決了住房問題。這樣做既是為了把公積金這個制度延續(xù)下去，又是為了解決部分職工職級提升而對住房應享受的補償和進一步改善的需求。再一方面由于經(jīng)濟發(fā)展水平所限的原因，應讓出更多的錢去解決住房困難的群體，讓政府多建設一些保障性住房，更快地把新職工的住房新制度建立、完善好。

升——隨著經(jīng)濟發(fā)展，工資水平的提高，公積金盡管比例不變，實際上絕對數(shù)額也是在上升的。對于1998年后參加工作的新職工公積金的繳交比例要隨著經(jīng)濟發(fā)展的水平逐步提升。實際上把已解決住房的職工公積金的比例穩(wěn)定下來，僅僅為新職工增加公積金比例，國家（單位）負擔并不很重，還是能夠承擔得起。讓新職工住房工資含量逐步增加到30%～35%之間，依據(jù)國際慣例在若干年后就可以實現(xiàn)住房消費商品化、社會化。

?！K省1992年實行住房公積金制度，當年35歲的男性職工到法定退休年齡的正好是享受住房公積金制度達到25年的職工，應停止執(zhí)行公積金制度。當年凡是超過35歲的職工，就享受不到25年的住房公積金制度的補償。對于1992年以后參加工作的職工以及當年小于35歲的職工，公積金制度應執(zhí)行多少年呢？原則上也應只執(zhí)行25年。因為在1998年建立貨幣化分配制度的補貼測算年限就是25年為基本依據(jù)的。當然上述這部分職工住房公積金制度到底實際執(zhí)行多少年？還取決于兩個因素，即一是當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展水平較差的地區(qū)，應延緩住房公積金制度的執(zhí)行時間。二是職工住房工資占工資總額的比例是否已達到30%～35%，或達到該比例持續(xù)年限多少（可否以持續(xù)15年以上為宜）等，都是確定一個地區(qū)職工個人住房公積金制度執(zhí)行時間長短的因素。

前面所說的“全、穩(wěn)、升、停”是公積金制度發(fā)展的過程及時限等，這是動態(tài)發(fā)展過程。發(fā)展公積金制度，最終是為使用公積金。

用——《住房公積金管理條例》第四章是“提取和使用”。集中起來主要是三個方面：一是受助。繳存住房公積金的職工，在購置、建造、翻建、大修自住住房時，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款。二是自用。購置、建造、翻建、大修自住住房的；離休、退休的；完全喪失勞動力并與單位終止勞動關系的；出境定居的；償還購房貸款本息的；房租超過家庭收入的規(guī)定比例的等都可以提取職工住房公積金帳戶內(nèi)的存儲余額。三是助人。因執(zhí)行25年（或更長時間）公積金制度已到期而未達退休年齡的職工的住房公積金，仍應放在管理中心個人賬戶內(nèi)，繼續(xù)用以互濟助人，促進公積金發(fā)揮更大作用。

對于住房公積金的發(fā)展趨勢：把住房公積金解決職工住房的主渠道法制化地固定下來；區(qū)別對待——采取全、穩(wěn)、升、停、用的措施，保證法制化的社會分配健康、合理、有序的發(fā)展。這樣做，有利于新職工住房新體制的建立和完善；有利于保證社會分配的合理，并能保證絕大多數(shù)（基本所有老職工）職工對住房不斷改善的增長機制；有利于政府在有限經(jīng)濟實力情況下，較早較好地解決住房困難群體——保障性住房；有利于解決在住房實物分配向貨幣化分配過渡中部分不合理的因素，努力早日實現(xiàn)住有所居，安居樂業(yè)。

（三）建立彈性住房公積金繳存新制度，落實“雪中送炭”措施。

在上述公積金發(fā)展基礎上為了更好的向中低收入群體傾斜，建立彈性住房公積金繳存率制度。

目前我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異已在房價上有所體現(xiàn)，但在絕大多數(shù)城市的公積金繳存方面并沒有針對個體收入的差異進行區(qū)分，對不同公積金繳納個體實施仍是同一繳納比例。在剛性的公積金繳存率的制度下，收入差異過大必然會導致繳存基數(shù)差異過大，不利于保證社會的公平和穩(wěn)定。因此為了使我國住房公積金制度更加公平、公正、合理應改變目前公積金繳存率的剛性，實行彈性公積金繳存率制度。

住房公積金繳存率的彈性制度包括兩個方面：一是在不同時期，公積金的繳存率應隨著經(jīng)濟條件的變化、商品房價格及城鎮(zhèn)職工收入的變化而變化；二是在同一時期，公積金的繳存率也應隨著個人收入的不同和對公積金貸款實際需求的差異而加以區(qū)分，區(qū)分形式如下：

對中低收入者采取“低高”繳存率。由于低收入者的基本生活支出較高，因而可以采取“一低一高”的政策，即職工繳存較低比例的公積金，而單位繳存的比例相對高一些，公積金的繳存比例主要以滿足穩(wěn)定支付住房消費。

對中等收入者采取“均等”繳存率。中等收入者的收入在收入總體中所占比例最大，也是利用公積金購買住宅的主體人群。為充分發(fā)揮公積金貸款購房的需要，因而可以適當提高這部分收入者及其所在單位公積金繳存相同的比例，采取均等政策。

對高收入者采取“高低”繳存率。高收入者具有自主購買商品房的資金實力，設立彈性公積金繳存率可以不將此部分人作為重點。但考慮到公積金的政策的普遍性，可以采取“一高一低”的政策。讓高收入個人繳存較高比例，其工作單位繳存較低公積金比例，把購房的積極性推給個人，減少對其的政策支持。即使在已實現(xiàn)“居者有其屋”的新加坡，全國人口中的80%居民住在自己購置的公屋之中；6%的居民住在政府出租的公屋里；政府不再承擔其余為解決住房問題的責任。

彈性公積金制度是以收入基礎按不同比例建立的公積金制度，有助于滿足不同收入階層對住房的使用或擁有的需求，具有更大的靈活性。同時，由于對城市中占絕大多數(shù)的中收入階層采取“均等”比例，有助于公積金歸集額的擴大。