田富強

（西安文理學(xué)院商學(xué)院，陜西 西安710065）

目前地票制度的實踐與研究發(fā)展迅速，利用地票制度治理拋荒等問題的研究[1]為土地資源利用效率提升開啟新路徑。借鑒這一思路，將礦產(chǎn)開發(fā)與耕地資源利用結(jié)合起來，探索土地資源利用的高效節(jié)約、可持續(xù)發(fā)展之路，很有價值。

1 礦產(chǎn)蘊藏量豐富地區(qū)的耕地利用和保護(hù)問題

目前的礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)拍賣，實現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，在新開發(fā)和新發(fā)現(xiàn)的礦區(qū)，特別是儲藏礦產(chǎn)數(shù)量較大的地區(qū)，往往涉及地面面積巨大，且不乏處于耕地保護(hù)區(qū)域的礦產(chǎn)，對于這一問題，僅僅滿足于礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)利的拍賣，不顧及耕地的面積減少，不利于耕地保護(hù)。

2 解決礦區(qū)土地利用硬約束的制度規(guī)定

耕地保護(hù)必須體現(xiàn)在礦藏開采之前的耕地占補平衡和開采完畢后的復(fù)墾。

2.1 耕地保護(hù)

需要在耕地占補平衡的要求下，先補后占。

礦產(chǎn)資源開采，屬于國家資源的轉(zhuǎn)讓，收取轉(zhuǎn)讓權(quán)益的相關(guān)費用。同時，大面積的開采礦藏，勢必影響國家耕地總量保護(hù)戰(zhàn)略，危及18億畝耕地紅線，影響國家糧食安全。

2.2 耕地的復(fù)墾必須在礦區(qū)開采工作完全結(jié)束后及時進(jìn)行

開礦之前的耕地占補平衡是為了保護(hù)耕地總量不減少，開采結(jié)束后的礦區(qū)整理和耕地恢復(fù)是為了確保土地高效充分利用。

3 實現(xiàn)礦區(qū)耕地保護(hù)及占補平衡硬約束的制度設(shè)計框架

3.1 開礦占用耕地的，必須上礦票交易市場，交易到礦票方可以占用耕地進(jìn)行開采，同樣，礦產(chǎn)開采完成后所得復(fù)墾土地可以上礦票交易市場交易。

明確必須在礦票市場購買與所占耕地面積相同的礦票，才可以證明耕地占補平衡和先補后占得到確實執(zhí)行，而礦票，就是新增礦區(qū)整理土地成為耕地后進(jìn)入礦票交易市場，在競拍下的土地額度，并非實際的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，而是一種土地使用用途轉(zhuǎn)讓的額度，期間并不涉及土地所有權(quán)的現(xiàn)實轉(zhuǎn)讓，交易的只是土地指標(biāo)，收益方獲得其整理礦區(qū)土地的成本補償，支出方的支出表征其新增耕地占用和損毀所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，這一制度交易平臺，為礦區(qū)新增耕地占用和新整理礦區(qū)土地的兩類主體建立橋梁，使其權(quán)利和義務(wù)發(fā)生交流，獎勵整理礦區(qū)土地的行為主體，成本由毀壞耕地的行為主體負(fù)擔(dān)。

3.2 建立礦票制度

礦票制度就是為有效利用礦區(qū)耕地而建立的一種類似地票制度的礦區(qū)耕地綜合利用動態(tài)平衡機制。通過對舊礦區(qū)的土地整理，騰出部分耕地，用于新開發(fā)礦藏的占用耕地補償，在交易中，整理土地的主體獲得整理耕地的收益，開礦主體因為占用耕地而支付相應(yīng)的費用。

政府相關(guān)耕地礦藏管理部門組建交易中心，先行在部分礦區(qū)土地整理取得明顯收效、新建礦區(qū)需用耕地增加勢頭明顯的地區(qū)試點，取得經(jīng)驗，總結(jié)教訓(xùn)，逐步完善礦票制度，向更大范圍推廣。

礦票制度的建立和完善，不可一蹴而就，需要在咨詢廣大相關(guān)耕地保護(hù)和礦藏開發(fā)領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府部門人士意見的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格制定相關(guān)試點框架，逐步修訂，小范圍試點，穩(wěn)健推進(jìn)。

3.3 交易平臺建設(shè)

交易平臺由礦藏主管部門和土地主管部門共同建設(shè)。在國家層面，礦藏和耕地由國土資源部統(tǒng)一管理。但是，在專業(yè)領(lǐng)域，礦藏的開礦權(quán)轉(zhuǎn)讓和耕地的保護(hù)管理卻屬于不同范疇。

將礦藏開墾與耕地保護(hù)結(jié)合起來，組織聯(lián)合機制，建立專門用于礦區(qū)占用耕地和整理礦區(qū)土地權(quán)交易的平臺?？梢苑滦С啥嫉貐^(qū)和重慶的地票制度試點。建立礦票交易試點，成立礦票交易中心。交易的來源和賣方是已經(jīng)開采完畢進(jìn)入整理階段并經(jīng)過主管礦藏和耕地保護(hù)的聯(lián)合機構(gòu)的驗收的耕地指標(biāo)，交易的買方是新建獲批的開始開采的礦區(qū)，其必須在交易市場買入與自己即將占有的耕地面積相等面積的礦票，參與拍賣競爭，競得礦票后，按照規(guī)定支付資金，獲得合法的對于礦區(qū)耕地開采的權(quán)益。

3.4 土地來源問題

目前礦區(qū)土地整理已漸有成效，整理土地面積逐步增加，在制度保障下，鼓勵整理出的土地進(jìn)入礦票交易市場，成為競拍的主要土地來源。相關(guān)部門組建礦票交易中心和礦區(qū)土地整理驗收專家小組，驗收小組負(fù)責(zé)對礦區(qū)整理土地的質(zhì)量驗收，確保驗收耕地合乎標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 礦票收益的支付和分配問題

礦票收益分配，必須在收取少量比例管理經(jīng)費的基礎(chǔ)上，全部支付耕地整理主體。

4 礦票制度試點的作用與意義

4.1 礦票實施前的礦區(qū)耕地保護(hù)軟約束缺陷

4.1.1 開礦前的耕地占用低成本

因為在目前的礦票制度實施前，礦產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓對于耕地占用，沒有明確規(guī)定占補平衡、先補后占，并要求占用耕地付出相當(dāng)成本。因此，在礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)益的轉(zhuǎn)移中，著眼于礦藏總量及其價值的估算，以此為基礎(chǔ)來協(xié)商礦產(chǎn)開采權(quán)益的成交額，耕地占用的巨大成本并沒有考慮在成本內(nèi)，因此，在地下礦藏總量恒定的條件下，開礦主體對耕地可能造成的損壞一般不需付出相應(yīng)的高額成本，對因為開采礦產(chǎn)占用毀壞耕地和塌方造成的耕地遠(yuǎn)期被毀損，沒有付出應(yīng)有的成本，刺激其擴大地面占用耕地的面積的沖動，也對其潛在損毀耕地的行為是一種變相鼓勵，因為在開采礦藏可以取得巨額利潤的背景下，失去制度約束的對于耕地的顯在和潛在的破壞，一般容易通過交一筆不足補償耕地減少對國家糧食安全的巨大威脅的錢而草草了事。

4.1.2 開礦前耕地占用的面積有無限擴大的沖動導(dǎo)致對耕地保護(hù)危害較大

開礦者出于資源能源開采利益最大化和成本最小化，在耕地占用成本極小的背景下，具有較強的耕地占用毀壞沖動，造成耕地面積的銳減，使耕地保護(hù)成為資源能源開發(fā)利益下的最大受害者。

4.1.3 礦區(qū)土地整理的較高成本和較低收益使得礦區(qū)耕地整理激勵機制不完善，在沒有經(jīng)濟利益的背景下開墾積極性較低

礦區(qū)的土地整理目前開展得如火如荼，但是沒有制度約束的土地整理，勢必缺乏動力。在行政手段下推行，沒有可持續(xù)性。相反，可能因為土地整理的成本較高，收益相對較低而逐步荒棄。

4.2 礦票實施后的礦區(qū)耕地保護(hù)硬約束優(yōu)勢

4.2.1 制度約束下開礦占用耕地必須付出成本

明晰這方面的要求和規(guī)定，要求開采礦藏的主體必須遵循占補平衡先補后占的原則，在礦票市場交易，通過競拍獲得與其顯在和潛在破壞的耕地面積等同的礦票數(shù)額，才可以開始對耕地的占用破壞。這中間交付的相當(dāng)數(shù)額的礦票支出，不僅是一種經(jīng)濟制約，而且通過礦票交易，嚴(yán)格保障了相等面積的新增耕地進(jìn)入礦票市場，實現(xiàn)了增減平衡和先補后減。沒有這一嚴(yán)格的制度交易平臺的創(chuàng)建，對耕地減少的制度約束會因為礦藏開采的巨大利益推動而化為形式。

4.2.2 較高的耕地占用成本成為制約開礦無限占用耕地的有效經(jīng)濟制約可以保證開礦者最大限度減少開礦占用耕地

前期的較高資金占用用于礦票交易，使企業(yè)在經(jīng)濟效益的考量下，對耕地的使用和占用變的逐步理性，減少不必要的耕地占用和毀壞，盡量減少耕地的減少。

4.2.3 礦區(qū)土地整理的較高收益使得礦區(qū)耕地整理激勵機制完善，收益增加后開墾積極性增加

實施礦票制度后，因為每年增量巨大的新開礦占用耕地面積和潛在破壞耕地面積，礦票需求居高不下，在開礦者的巨大利益追逐下，要獲得開礦權(quán)益，必須在礦票市場購買獲得相當(dāng)數(shù)量的新增礦區(qū)整理土地數(shù)額，事實上造成對礦區(qū)土地整理的巨大推進(jìn)和極大需求，也在客觀上造成礦票交易市場上的拍賣價格的高企，在這一需求的巨大推動下，礦區(qū)土地整理供不應(yīng)求，成為礦區(qū)土地整理迅速開發(fā)的動力，也在客觀上促進(jìn)礦區(qū)耕地的快速高效全面整理。

4.2.4 礦區(qū)先支付較高耕地占用前的礦票成本，為了及時回收這筆巨款，迫使其盡快土地整理，導(dǎo)致耕地被占用時間減少

雖然從長期來看，礦票的建立，對企業(yè)來說，并未增加經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，只是以制度約束其整理土地集約利用土地，但是，畢竟這一制度設(shè)計有促進(jìn)土地集中快速整理的功效。首先，在該企業(yè)獲得礦產(chǎn)開采權(quán)益的時候，必須付出高額礦票競拍資金，獲得礦票；這樣，對于經(jīng)濟核算來說，開礦所占用耕地越是較晚得到整理，進(jìn)入礦票市場拍賣，回收礦票資金，對企業(yè)來說資金占用時間越長，越不利于經(jīng)濟效益的提升。因此，原來開礦主體拖拖拉拉，不愿及時整理礦區(qū)土地形成耕地使用的模式得到改變，為了自己的經(jīng)濟利益，盡可能早地整理回復(fù)所占耕地回收前期巨大礦票投入資金。客觀上促進(jìn)了礦區(qū)占用耕地的周期縮短。

5 礦票制度試點諸利益方的收益博弈

5.1 耕地占用最小化，國家耕地保護(hù)戰(zhàn)略得到硬性保證

耕地的保護(hù)得到剛性制約，國家的糧食戰(zhàn)略有了保障，資源能源開發(fā)占用毀壞耕地對糧食安全的挑戰(zhàn)受到抑制。

5.2 開礦者成本并未增加

如上所述，如果開礦主體在開礦權(quán)益獲得之初繳納一筆礦票購買資金，在若干年之后礦藏開采完畢，整理礦區(qū)土地進(jìn)入礦票市場交易，賣出礦票，回收資金，開礦者的總體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)并未明顯增加；如果礦區(qū)占用耕地完全恢復(fù)，隨著礦票的價格走高，占用資金的利息損失也能得到部分補償。

5.3 以往的占用耕地最大化，礦區(qū)土地整理激勵機制不健全動力不足，整理比例不高，導(dǎo)致很大比例的開礦耕地處于閑置荒廢狀態(tài)

以往沒有制度硬約束的礦區(qū)占用和恢復(fù)耕地都是在完全自發(fā)的狀態(tài)下進(jìn)行，現(xiàn)在進(jìn)入嚴(yán)格的制度設(shè)計框架后，雖然不排除有鉆制度的空子，耕地利用率沒有完全得到保障，但是剛性的礦票制度從總體來說，還是對礦產(chǎn)開采者的耕地占用和恢復(fù)起到一定制約和促進(jìn)作用，加強了其耕地保護(hù)意識，使其在利益驅(qū)動下無視耕地的行為得到遏制，使得相對弱勢的耕地保護(hù)在相對強勢的礦藏開發(fā)面前取得一定話語權(quán)，平衡了能源資源開采和糧食安全的關(guān)系，也使得礦藏開采的制度成本略增，對于精細(xì)開發(fā)礦藏資源和能源，促進(jìn)能源資源的高效利用和有序開采，應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，不無益處。

表1 礦票制度實施效果

[1]田富強.試析耕票制度與有效遏制耕地季節(jié)性拋荒[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2011（5）：611－614.