張娟

【摘 要】環(huán)境保護(hù)已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點，訴訟推進(jìn)環(huán)境保護(hù)形成也是環(huán)境保護(hù)法得以實施的重要環(huán)節(jié)。環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)，是解決環(huán)境問題，保護(hù)國家、社會和公眾環(huán)境權(quán)益的有效途徑，是我國環(huán)境意識提高和司法進(jìn)步的表現(xiàn)。環(huán)境民事公訴，是環(huán)境公益訴訟的新發(fā)展。從國內(nèi)環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，分析了我國環(huán)境訴訟法律制度存在的問題，闡述了建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性，并提出了建立環(huán)境公益訴訟制度的建議，旨在探索一條落實科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)新思路。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好的成績，同時可以推動環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公益訴訟；環(huán)境保護(hù)

公益訴訟，通常是指組織或者個人針對損害國家、社會或者不特定多數(shù)人利益的行為，向法院提供指控，并提請法院追究相應(yīng)法律責(zé)任的訴訟活動。例如，環(huán)保組織為了保護(hù)公共環(huán)境利益，制止危害環(huán)境的行為提起的訴訟，即屬環(huán)境公益訴訟。

環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)，是我國環(huán)境意識提高和司法進(jìn)步的表現(xiàn)。環(huán)境民事公訴，是環(huán)境公益訴訟的新發(fā)展，特指由國家公訴機關(guān)為保護(hù)公共環(huán)境利益，針對環(huán)境違法行為提起的公益訴訟。作為一種新的環(huán)境訴訟形式，值得關(guān)注和探討。

1979年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“一切單位和個人，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。2003年9月1日開始實施的《環(huán)境影響評價法》意義也十分深遠(yuǎn)，首次將中國公民的“環(huán)境權(quán)益”寫入國家法律，它意味著群眾有權(quán)知道、了解、監(jiān)督那些關(guān)系自身環(huán)境的公共決策，意味著誰不讓群眾參與公共決策就是違法。但在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細(xì)致的法律規(guī)定。

自公眾參與原則和公眾知情權(quán)的確立，公眾作為環(huán)境行政部門和污染企業(yè)的第三者，有最廣泛的發(fā)言權(quán)。環(huán)境公益訴訟正是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害時的法律救濟途徑之一，少數(shù)人，少數(shù)企業(yè)甚至個別地方為了自身小范圍的經(jīng)濟利益，不惜以犧牲其他人、其他企業(yè)甚至其他地區(qū)的環(huán)境權(quán)益和發(fā)展資源為代價，這顯然是不公平的，并可能由此造成沖突，這種行為如果長期得不到糾正，勢必會對社會穩(wěn)定和安全構(gòu)成隱患，這種情況下，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)計適當(dāng)?shù)某绦蚝颓?，容許提起環(huán)境公益訴訟，以使合法環(huán)境權(quán)益的侵害者得到及時有效的補償。另一方面，目前我國環(huán)境違法現(xiàn)象相當(dāng)普遍，但行政部門的法定授權(quán)有限，行政執(zhí)法措施特別是強制性執(zhí)法手段嚴(yán)重不足，對于某些侵害不特定多數(shù)人、特大區(qū)域的環(huán)境民事權(quán)糾紛，心有余而力不足。相反，通過司法途徑，由公眾向國家司法機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，請求人民法院行使裁制權(quán)，并輔以司法強制執(zhí)行手段，責(zé)令侵害人停止環(huán)境侵害行為，賠償環(huán)境損失，直至恢復(fù)原狀，可以大大彌補環(huán)保部門執(zhí)法手段之不足，從而也有利于強化環(huán)境法治。

1.環(huán)保部門執(zhí)法手段有限，環(huán)境公益呼喚環(huán)境公訴

環(huán)境訴訟是公眾參與環(huán)境管理的一種重要形式，當(dāng)環(huán)境影響評價作為第一道預(yù)防性的環(huán)保防線被突破時，對破壞環(huán)境的行為提出訴訟，要求賠償就成了第二道救濟性的環(huán)保防線。

根據(jù)我國現(xiàn)有執(zhí)法體制，行政機關(guān)雖然承擔(dān)了國家機器運轉(zhuǎn)的絕大部分職能，但法律賦予行政機關(guān)的強制執(zhí)法手段極其有限，手段與職能之間距離很大。這種現(xiàn)象在國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域如此，在環(huán)境管理領(lǐng)域更是突出。從目前實際情況來看，檢察院以公訴人身份介入環(huán)境公益保護(hù)十分必要。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定，起訴的“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！比绻麌依媸艿街苯訐p害，就需要有適當(dāng)?shù)膰覚C關(guān)作為利害關(guān)系人代為訴訟?！董h(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染者“有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失。”如果國家公共環(huán)境資源受到直接損害，也需要有適當(dāng)?shù)膰覚C關(guān)作為利害關(guān)系人代為訴訟。

在現(xiàn)實生活中，許多環(huán)境污染行為沒有直接侵犯特定的公民，法人或組織的權(quán)益，“直接利害關(guān)系”或者“直接受到損害”的條件，往往使得無人享有訴權(quán)。即使法律賦予了公民起訴權(quán)，也常會因個人不知、不能或不敢等種種原因而不起訴。環(huán)境行政部門又往往缺乏強有力的執(zhí)行手段，如行政體制方面的限制，心有余而力不足，致使許多環(huán)境違法行為長期得不到有效制止。四川雁江區(qū)清水河污染案就十分典型。當(dāng)?shù)丨h(huán)保局雖然可以要求污染企業(yè)限期停產(chǎn)整頓，但對逾期不改者，依法沒有獨立的強制執(zhí)行手段；即使報請政府關(guān)停或者申請法院執(zhí)行，實際效率大多極其低下。受害農(nóng)民與污染企業(yè)交涉無果，擔(dān)心勝訴無望和訴訟費用的負(fù)擔(dān)，致使無人起訴。

從起訴條件上看，原告須與案件有利害關(guān)系。人民檢察院雖然不會涉及到當(dāng)事人之間的民事權(quán)益，但從維護(hù)國家利益，公共利益來看，是符合起訴條件的。因為國有資產(chǎn)流失，環(huán)境污染，行業(yè)壟斷等行為，有時侵害的是不特定的對象，沒有明確的受害人或適合的原告，又不能形成集團(tuán)訴訟。保護(hù)國有資產(chǎn)和公共環(huán)境利益是國家的責(zé)任，但國家是一個抽象主體，國家要保護(hù)這種利益，就需要代言人，人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，以保護(hù)國家，集體利益為職責(zé)，它依法承擔(dān)著國家的公訴職能。在存在訴訟障礙的情況下，人民檢察院從保護(hù)國家和公共環(huán)境利益和制止不法行為的目的出發(fā)，運用公力救濟的司法手段提起民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)視為與本案訴訟標(biāo)的有特殊的直接利害關(guān)系。由其代表國家為公共環(huán)境利益提起環(huán)境民事公訴，不僅是必要的，也是符合法治原理的。

正如《人民日報》2003年1月22日在關(guān)于湖南省岳陽縣檢察院為保護(hù)國家資產(chǎn)提起民事訴訟的報道中所指出的：“實踐證明，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，由檢察院對違反法律法規(guī)，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現(xiàn)對國家，社會公共利益的法律救濟，實現(xiàn)保護(hù)和監(jiān)督的統(tǒng)一，既符合憲法精神，也符合我國國情?！焙翢o疑問，這種評論完全適合環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境權(quán)益并不僅僅屬于私人，它更多地屬于社會公益，而要加大對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的懲治力度，環(huán)境訴訟的主體就應(yīng)從直接的受害者擴大到政府環(huán)境保護(hù)部門、環(huán)保組織、公眾，把污染企業(yè)置于公眾的監(jiān)督之下，并形成污染企業(yè)如過街老鼠人人喊打的態(tài)勢，從根本上扭轉(zhuǎn)污染反彈的現(xiàn)象。

2.環(huán)境民事公訴：不同于行政訴訟和刑事訴訟的特征

（1）就運用情形而言，它是在公共環(huán)境利益遭受環(huán)境違法行為的現(xiàn)實侵害，而受害人在起訴方面存在障礙，環(huán)保部門的行政管理受到實際限制的情況下，由檢察院作為公訴人，向法院提起訴訟，要求法院依法追究環(huán)境違法行為人法律責(zé)任的訴訟行為。它不同于環(huán)境刑事公訴，因為環(huán)境違法行為尚未構(gòu)成環(huán)境犯罪。如果環(huán)境違法行為涉嫌環(huán)境犯罪被提起公訴，即屬于刑事附帶環(huán)境民事公訴。

（2）就訴訟目的而言，它以排除污染危害和賠償污染損失為基本訴訟請求，主要是通過追究造成環(huán)境污染破壞行為人的民事責(zé)任，實現(xiàn)對國家和公眾利益的保護(hù)和救濟。這使其與環(huán)境行政訴訟（目的主要在于撤銷或變更環(huán)保部門的具體行政行為）和環(huán)境刑事訴訟（目的在于確定被告人是否犯罪和刑罰）相區(qū)別。

（3）就當(dāng)事人而言，檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公訴人，除了國家和公共利益，它并不謀求任何自身的私利，因此它既是原告，也是法律監(jiān)督者。被告人則是造成環(huán)境污染破壞的行為人。

（4）就案件來源而言，它有多種來源，如群眾舉報、專門機關(guān)移送、自己發(fā)現(xiàn)等。作為公共力量的救濟途徑，環(huán)境民事公訴一般應(yīng)當(dāng)在受害人和環(huán)境行政部門試圖制止環(huán)境違法而不能之后，作為一種置后的司法救濟程序而提起。因此，受害人和環(huán)保部門移送應(yīng)當(dāng)成為主要案件線索。

（5）就起訴條件而言，它應(yīng)當(dāng)有明確的環(huán)境違法行為人作為被告，有經(jīng)過調(diào)查的環(huán)境污染破壞事實和證據(jù)，并有具體的訴訟主張（如停止排污行為、排除污染危害、賠償污染損失）。

3.環(huán)境執(zhí)法新舉措：公訴機關(guān)首次單獨介入環(huán)境違法行為

據(jù)《中國環(huán)境報》載，四川省資陽市雁江區(qū)檢察院了解到，當(dāng)?shù)厍逅右蚣庸な脑斐缮鷳B(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，與雁江區(qū)環(huán)保局聯(lián)系，共同調(diào)查發(fā)現(xiàn)，清水河流經(jīng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)十個村社，是沿岸村社灌溉和人畜飲水的主要來源。近兩年來，在清水河及其支流沿岸相距興辦了數(shù)十家石料加工廠，這些石料加工作坊肆意排放廢棄物，不僅阻塞河道，而且污染水體，使4個村的800畝土地，近2000人的生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響。

此前，雁江區(qū)環(huán)保局曾對污染企業(yè)發(fā)出整改通知書，限期停產(chǎn)整頓。但眾廠家仍然我行我素，污染問題得不到切實解決。2000名污染受害農(nóng)民思想難于統(tǒng)一，部分受害農(nóng)民與污染企業(yè)業(yè)主交涉無果之后，擔(dān)心勝訴無望和訴訟費用的負(fù)擔(dān)，對起訴污染加害人的態(tài)度消極。

雁江區(qū)人民檢察院對污染問題嚴(yán)重的8家石材廠分別下達(dá)了檢察建議書，要求企業(yè)對治污設(shè)施進(jìn)行整改。作為國家公訴機關(guān)，檢察院還告誡企業(yè)，如果不積極治理污染，繼續(xù)侵害農(nóng)民利益，將對其提起公益民事訴訟。

作為一種正在出現(xiàn)的訴訟形式，環(huán)境民事公訴可以因為國家公訴機關(guān)的介入而產(chǎn)生特殊的環(huán)境執(zhí)法效果。它不僅可以成為環(huán)保部門行政執(zhí)法的重要支持和補充，而且可以為環(huán)境污染損害的受害人提供更具有強制力的司法保護(hù)和救濟。因此，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)積極配合和支持檢察院提起環(huán)境民事公訴。特別是應(yīng)通過參加調(diào)查和提供環(huán)境技術(shù)監(jiān)測數(shù)據(jù)等方式，有力地支持檢察院的環(huán)境公訴。國家立法機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)研究制定相關(guān)規(guī)則。

4.建立環(huán)境公益訴訟制度存在的問題和建議

4.1環(huán)境公益訴訟不應(yīng)受訴訟時效的限制

我國現(xiàn)行三大訴訟均有關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，要求出現(xiàn)糾紛必須在一定的期限內(nèi)提起訴訟，否則將喪失勝訴的權(quán)利，但在《民法通則》的有關(guān)司法解釋中規(guī)定“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定是出于保護(hù)國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護(hù)國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。

4.2訴訟請求應(yīng)包括賠償金

提起環(huán)境公益訴訟主要在于制止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的危害和獲得損害賠償。無論誰作為原告，如提出停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟主張，應(yīng)該很容易得到法院的支持獲得勝訴。至于損害賠償，則比較復(fù)雜，這類案件，受害人眾多，受害情況不一，最終損害結(jié)果可能一時也難以確定，特別是對國家和公共利益的損害目前還難以計算，還存在不少法律和技術(shù)上的障礙，但是，違法者應(yīng)當(dāng)對造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。在訴訟實踐中，可以提出繳納罰金的訴訟請求，罰金的數(shù)額應(yīng)高于其違法所得，以阻嚇違法者，達(dá)到利用經(jīng)濟手段解決環(huán)境問題的目的。

4.3原告勝訴后應(yīng)給予獎勵

我國歷來重視獎勵揭發(fā)、檢舉違法行為有功的單位和個人，那么任何單位和個人對違法行為以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟勝訴后，理所當(dāng)然應(yīng)受到獎勵。環(huán)境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對完美、和諧社會生活的需要，要求司法機關(guān)懲惡揚善，維護(hù)社會正常秩序或保護(hù)國家利益不受侵犯，這種愛國主義精神，追求正義的勇氣和膽量及國家主人翁的責(zé)任感，當(dāng)然應(yīng)受到獎勵，而且應(yīng)當(dāng)受到重獎。不可否認(rèn)，對勝訴后的公益訴訟原告予以重獎，也會促使產(chǎn)生為自己直接獲得獎勵而訴訟的動機，但即便如此，只要這種動機有利于實現(xiàn)社會正義，就應(yīng)當(dāng)給予獎勵和支持。

環(huán)境公益訴訟是解決環(huán)境問題，保護(hù)國家、社會和公眾環(huán)境權(quán)益的有效途徑。要從我國環(huán)境公益訴訟的實踐出發(fā)，借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗，分析我國訴訟法律制度存在的問題，盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，將公眾日趨增長的環(huán)境權(quán)益要求，納入規(guī)范有序的管理，探索一條落實科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)新思路。

【參考文獻(xiàn)】

[1]周珂著.環(huán)境法.中國人民大學(xué)法版社.

[2]盧寧.淺議環(huán)境法中的公眾參與制度.

[3]蔡守秋.論人、環(huán)境、資源一體化問題.

[4]馬英杰.民事公益訴訟鼓與呼.河南多潔律師事務(wù)所.

[5]中國環(huán)境報.

[6]陜西省人民政府新聞辦公室.淺談增強公眾環(huán)境法制意識.

[7]中國綠色時報.

[8]環(huán)境經(jīng)濟.