闞善光

（作者系沂沭泗水利管理局副局長）

河道采砂管理作為水利管理的重要任務(wù)，一直以來是沿湖群眾、媒體和社會關(guān)注的焦點，也是沂沭泗局管理工作的重點和難點。多年來，沂沭泗局認真履行法定職責，積極探索符合直管工程現(xiàn)狀的采砂管理模式，加強河道采砂管理，嚴厲打擊河湖非法采砂行為，有效遏制了非法采砂，確保了直管河湖的防洪安全、航運安全和河勢穩(wěn)定，促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

一、調(diào)整工作思路，直管河道采砂管理秩序好轉(zhuǎn)

（一）轉(zhuǎn)變管理觀念，創(chuàng)新采砂管理模式

在目前河道采砂管理法制不健全，管理體制不順，流域管理機構(gòu)執(zhí)法力量薄弱的情況下，僅憑流域機構(gòu)自身力量難以有效應(yīng)對打擊非法采砂。針對采砂管理中出現(xiàn)的新形勢，沂沭泗局轉(zhuǎn)變管理觀念，調(diào)整工作思路，積極探索建立起流域機構(gòu)組織協(xié)調(diào)、區(qū)域聯(lián)動、部門配合的采砂管理聯(lián)合執(zhí)法機制。近幾年的實踐表明，各直屬局與地方政府及有關(guān)部門建立的采砂管理聯(lián)合執(zhí)法機制在規(guī)范采砂管理秩序、打擊河湖非法采砂活動中發(fā)揮了重要作用，促進了沂沭泗直管河湖采砂管理工作的有效開展。

（二）完善制度，推動監(jiān)管工作規(guī)范化

按照審批程序和行政許可法的規(guī)定，堅持“公開、公平、公正、便民”的原則，集中受理采砂許可申請，組織行政審批，發(fā)放采砂許可證，并強化許可后的監(jiān)管，將審批與監(jiān)管相對分離。2012年以來，根據(jù)以往汛期禁采的實際困難，對許可期進行調(diào)整，確保了汛期零開采的管理目標。此外，沂沭泗局結(jié)合管理實際出臺了《沂沭泗水利管理局河湖采砂管理辦法》等一系列規(guī)章制度，推動了采砂管理工作的規(guī)范化。

（三）編制年度實施方案，為采砂管理提供有力技術(shù)支撐

2004年沂沭泗局委托有資質(zhì)的單位編制《沂沭泗水系主要河道、湖泊采砂規(guī)劃報告》上報，2009年又對規(guī)劃進行了修改完善并上報。為解決采砂管理面臨的實際困難，為采砂許可提供依據(jù)，沂沭泗局每年均組織編制沂河、沭河、中運河（徐州段）等采砂年度實施方案，為直管河湖采砂許可提供技術(shù)支撐，進一步保障采砂管理工作的科學化。

（四）利用現(xiàn)代科技手段，積極推動采砂精細化管理

積極探索河道采砂精細化管理，采取現(xiàn)代化、信息化監(jiān)管措施，利用GPS定位、遠程視頻監(jiān)控實現(xiàn)對船只數(shù)量控制、采砂總量控制、按量收費的精細化管理。沂沭河局在采砂管理現(xiàn)場安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了采砂現(xiàn)場監(jiān)管與遠程監(jiān)控，全面推行錄像監(jiān)控結(jié)合票據(jù)管理的方式，推進了采砂管理精細化的進程，管理效果明顯。

二、采砂管理形勢依然嚴峻，規(guī)范化管理目標任重而道遠

盡管沂沭泗局做了大量艱苦扎實的工作，采砂管理取得了一定成效。但是，受多種因素影響，當前直管河湖采砂管理的可控局面依然十分脆弱，非法采砂回潮和蔓延的問題依然存在，采砂管理形勢依然嚴峻。

（一）法規(guī)體系不健全

國家尚未制定統(tǒng)一的《河道采砂管理條例》和具體規(guī)定，導致采砂管理工作無法可依，采砂管理責任主體不清，流域機構(gòu)、地方政府及相關(guān)涉水單位、部門責權(quán)不清，多頭管理，打擊非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機制由于缺乏法律基礎(chǔ)和制度保障，其作用的長期發(fā)揮受到限制。

（二）前期工作滯后

直管河道雖已制定采砂規(guī)劃，但規(guī)劃依據(jù)的河床資料多數(shù)是較早時期勘測的，與當前河床的實際情況差別很大，不能反映真實情況，且仍未得到批復；采砂年度實施方案中可采區(qū)、禁采區(qū)確定依據(jù)不夠充分。前期工作的相對滯后對河砂的科學管理與合理開采形成明顯制約。

（三）管理能力不足

采砂管理既涉及地方社會經(jīng)濟發(fā)展，又涉及采砂戶特別是大量沿河群眾利益，具有高度的復雜性、敏感性和風險性，稍有不慎就容易演變成群體性、社會性綜合問題。由于點多線長，且采砂流動性大，現(xiàn)有執(zhí)法人員嚴重不足，執(zhí)法裝備配置水平較低，目前，執(zhí)法能力遠不能適應(yīng)采砂管理工作的需要。

（四）省際邊界采砂管理整治難度大

在省際邊界地區(qū)，插花地段多情況復雜，區(qū)劃界線不清，協(xié)調(diào)難度大，造成采砂管理工作的困難。一些非法采砂船在邊界水域長期滯留，上下流竄，鉆區(qū)域之間打擊的空隙，造成打擊非法采砂的實際困難，同時，因非法采砂可能引發(fā)的邊界水事矛盾也一觸即發(fā)。

（五）社會穩(wěn)定受到影響

由于非法采砂導致河床下切、灘地崩坍，影響河勢穩(wěn)定及航運安全、破壞水生態(tài)等，已引起社會及新聞媒體的廣泛關(guān)注，因采砂引發(fā)的信訪時有發(fā)生。采砂者之間因爭搶砂場而引發(fā)摩擦糾紛、信訪、暴力事件也時有發(fā)生，嚴重影響社會穩(wěn)定。

（六）深層次社會因素難以解決

非法采砂現(xiàn)象在水上，根子卻在岸上。幾乎所有的非法采砂都有一個共同的特點，那就是非法采砂者往往與當?shù)馗鞣N勢力相互勾結(jié)，增加了打擊非法采砂的難度和復雜性。

三、強化措施，狠抓落實，進一步推動采砂管理可控有序

（一）繼續(xù)完善打擊非法采砂聯(lián)合執(zhí)法機制，形成監(jiān)管合力

充分利用流域機構(gòu)和地方政府多年來在直管河道采砂管理中形成的好的工作機制與合作平臺，堅持流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合，積極建立聯(lián)合監(jiān)管機制、共同執(zhí)法機制、定期會商機制、重大問題協(xié)調(diào)機制和信息資源共享機制，進一步推進流域機構(gòu)和地方政府合作機制各項工作落到實處、落到基層管理和執(zhí)行部門，形成監(jiān)管和打擊合力。

（二）全面排查安全隱患，加大巡查打擊力度

對違法違規(guī)采砂問題比較突出、采砂量較大及防汛任務(wù)較重的河段，進行安全隱患排查。嚴密監(jiān)控禁采區(qū)，嚴防“三無”船舶成規(guī)模聚集性非法采砂活動的發(fā)生。繼續(xù)加大對直管河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管和日常巡查的力度和頻度，對重點河段、重要區(qū)域和重要時段采取日常巡查、定期檢查和適時組織專項打擊行動相結(jié)合的方式，始終保持對非法采砂活動的高壓嚴打態(tài)勢。對出現(xiàn)反彈的局部河段，有組織地采取專項打擊行動，不給非法采砂者以可乘之機。

（三）進一步規(guī)范河道采砂行政許可，積極探索更加科學的出讓方式

嚴格按照《行政許可法》、《水行政許可實施辦法》等法律法規(guī)的要求，規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等環(huán)節(jié)的行政行為。積極探索更加科學的出讓許可方式，規(guī)范和增強審批工作透明度。適時進行采砂許可方式改革，有計劃地推行招標、拍賣方式，實現(xiàn)公平競爭。建立采砂可行性論證報告及采砂許可后評價制度，對許可行為進行審查和系統(tǒng)評估，不斷提升行政許可行為質(zhì)量。

（四）積極推動采砂管理法規(guī)體系建設(shè)，科學編制采砂規(guī)劃，不斷夯實采砂管理的法律基礎(chǔ)和技術(shù)支撐

推動國家出臺《河道采砂管理條例》及相關(guān)法規(guī)，解決采砂管理法律依據(jù)不足的問題。按照《水法》、《防洪法》和《河道管理條例》要求，在組織編制沂沭泗流域綜合規(guī)劃、河道整治規(guī)劃中補充完善河道采砂的規(guī)劃內(nèi)容，為河道采砂科學管理提供技術(shù)支撐。在河道采砂規(guī)劃尚未批準實施前，編制好重點河道采砂應(yīng)急規(guī)劃和年度開采計劃。

（五）借鑒先進的經(jīng)驗，著力建立采砂管理長效機制

系統(tǒng)梳理和總結(jié)河道采砂管理存在問題，積極借鑒外單位的先進管理經(jīng)驗，緊緊抓住薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，特別是對反復發(fā)生、長期未能根治的頑癥痼疾，及時研究采取有效措施，建立健全執(zhí)法責任體系和腐敗風險防控機制。繼續(xù)探索采砂管理新機制、新措施，大力推進精細化管理，確保直管河道采砂管理始終處于科學有序的可控狀態(tài)。

（六）加大宣傳力度，營造良好社會氛圍

通過多種形式向社會宣傳河道采砂管理的有關(guān)法律、法規(guī)，加強對沿岸群眾的宣傳教育和疏導工作，讓廣大人民群眾了解非法違法違規(guī)采砂的危害性和依法管理、治理整頓的必要性，為加強河道采砂管理和打擊非法違法違規(guī)采砂創(chuàng)造有利條件，形成全社會關(guān)心、支持、參與直管河道采砂管理的良好局面。

河道采砂事關(guān)防洪安全、資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會發(fā)展。做好河道采砂管理需要全社會的理解、支持和參與，形成推動采砂管理工作的強大合力，以維護正常的河道水事秩序，推動地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展