本刊記者 王國(guó)起

土地改革：產(chǎn)權(quán)之困

本刊記者 王國(guó)起

土地是財(cái)富之母

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之父亞當(dāng)·斯密有言：勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母。但在我國(guó)，雖然農(nóng)村土地集體所有制與人民公社化的勞動(dòng)就業(yè)制度一度煥發(fā)活力，但農(nóng)民與土地集體所有制之間的依附關(guān)系，因?yàn)橛行Ю娣峙錂C(jī)制的缺失，嚴(yán)重束縛了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在土地集體所有情況下，農(nóng)民取得了土地的集體使用權(quán)。在改革開放后，農(nóng)民以家庭為單位取得了土地的使用權(quán)與土地產(chǎn)出的分配權(quán)。但農(nóng)民的土地是不能進(jìn)入市場(chǎng)交易的，連一定范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)都不被準(zhǔn)許。也正是這樣的原因，強(qiáng)拆找到了終極的法律依據(jù)，政府征用也獲得了強(qiáng)勁的法律支撐。

土地產(chǎn)權(quán)與征地矛盾

中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)黃小虎向《地球》記者表示，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)時(shí)國(guó)家規(guī)定，土地被征用且征用后人均占有耕地不足0.3畝的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口，要轉(zhuǎn)為城市居民，即農(nóng)轉(zhuǎn)非。當(dāng)時(shí)，農(nóng)轉(zhuǎn)非是一種可觀的身份轉(zhuǎn)變，老百姓自然是很愿意接受的，甚至是盼著征地。因此在這一時(shí)期，根本不存在征地矛盾的問(wèn)題。

隨著上世紀(jì)90年代末建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，大量的國(guó)有企業(yè)紛紛改制。被征地農(nóng)民的就業(yè)安置出現(xiàn)困難。國(guó)家采取的方法是，實(shí)行單一的貨幣補(bǔ)償，這樣問(wèn)題也就隨之而來(lái)了。被征地農(nóng)民由于文化水平較低，找工作相對(duì)困難，征地矛盾也由此產(chǎn)生。

在上世紀(jì)90年代初期，征地還主要限于一些大型的重點(diǎn)項(xiàng)目用地，如鐵路等，涉及的被征地農(nóng)民相對(duì)較少，而且當(dāng)時(shí)失地農(nóng)民通過(guò)當(dāng)?shù)卮逦耐恋卣{(diào)整，也仍然能夠有地可種，可以保證基本生存。

到了上世紀(jì)90年代中期，在城市的郊區(qū)開始出現(xiàn)開發(fā)區(qū)后，開始大面積征地。失地農(nóng)民也越來(lái)越多，于是面臨就業(yè)問(wèn)題的農(nóng)民也越來(lái)越多。到了上世紀(jì)末21世紀(jì)初期，城市化大行其道，隨之，征地的規(guī)模越來(lái)越大，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也越來(lái)越突出。

再加上土地財(cái)政占政府財(cái)政收益50%甚至更多，因此維持這份收入就得不斷征地，這是一條通過(guò)外延式、增量擴(kuò)張的道路。強(qiáng)征由此產(chǎn)生。

據(jù)有關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)農(nóng)地的調(diào)查報(bào)告顯示，自上世紀(jì)90年代后期以來(lái)，43.1%的中國(guó)農(nóng)民經(jīng)歷了至少一次征地，而在17.8%的征地案例中，被征地農(nóng)民反映地方政府采取了強(qiáng)制征地拆遷的手段。

強(qiáng)拆

城市化大行其道

報(bào)告還顯示，有12.7%的失地農(nóng)民沒(méi)有得到任何補(bǔ)償，而9.8%的失地農(nóng)民雖然得到了補(bǔ)償承諾但還沒(méi)有到位。

報(bào)告稱，近年來(lái)農(nóng)村土地征收數(shù)量呈逐年增加的勢(shì)頭，且征收價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，僅為政府賣地價(jià)格的幾十分之一。

對(duì)于失地農(nóng)民和其他正面臨土地被征用的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有真正確立是利益受損的一個(gè)重要的原因。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，我國(guó)的《土地管理法》也規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。

黃小虎說(shuō)，現(xiàn)在的土地供應(yīng)大約40%是公益性用地，30%左右是工業(yè)用地。只有剩余的30%的商業(yè)用地通過(guò)招拍掛的方式獲得部分土地收入。

現(xiàn)行的壟斷性土地政策，極大地限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。于是一方面，在征地過(guò)程中，征地價(jià)格過(guò)低，另一方面不允許農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)。而任何社會(huì)的產(chǎn)品分配都是以生產(chǎn)條件為前提的。從理論上，農(nóng)民的主要收入是來(lái)自財(cái)產(chǎn)收入，即土地。但現(xiàn)實(shí)情況完全相反，現(xiàn)在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入只占總收入的約3%。

農(nóng)村土地開發(fā)首先就得改變所有權(quán)性質(zhì)，被征用為國(guó)有土地，農(nóng)民與所征用的土地徹底脫離，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民的利益極易受到損害。其實(shí)質(zhì)是剝奪了農(nóng)民集體土地的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)。

多地試水農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革之路

為了真正保護(hù)廣大農(nóng)民的利益，日前多地已經(jīng)開始試水農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。以土地資源入股、股份合作和抵押貸款等方式促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村土地資源資本化，使農(nóng)民分享到了資本參與分配的改革成果，有效地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，也為夯實(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展開辟新路。

湖北省武漢市將農(nóng)業(yè)資源確權(quán)登記，把企業(yè)和農(nóng)民手上的資源整合起來(lái)，作為產(chǎn)品在公共交易平臺(tái)進(jìn)行交易，通過(guò)各類金融市場(chǎng)和金融組織進(jìn)行融資，以資源入股、股份合作和抵押貸款等方式，實(shí)現(xiàn)資源資本化。

武漢市蔡甸區(qū)齊聯(lián)村是湖北最早開展農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點(diǎn)的農(nóng)村之一。2007年，齊聯(lián)村開始了產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)。首先，通過(guò)查閱公安部門資料及入社資料，核實(shí)社員身份，再對(duì)全村固定資產(chǎn)和債權(quán)債務(wù)情況進(jìn)行內(nèi)查外調(diào)。接著村民集體討論配置股份，成立了股份合作社。通過(guò)合作社經(jīng)營(yíng)，2011年底，全村實(shí)現(xiàn)分紅20萬(wàn)元，股民年人均增收274.35元。

同時(shí)，武漢啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記查詢數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，并制訂出臺(tái)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革扶持政策。

湖南省益陽(yáng)市，2008年開始在沅江市草尾鎮(zhèn)試點(diǎn)“土地信托流轉(zhuǎn)”模式，通過(guò)“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地集中起來(lái)，再以合同方式流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)公司或大戶。最早試點(diǎn)的草尾鎮(zhèn)全鎮(zhèn)15萬(wàn)畝耕地中，信托流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到3.6萬(wàn)畝。草尾鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委書記李向前介紹，等到一批傳統(tǒng)形式流轉(zhuǎn)的土地到期之后，這一數(shù)字還將大幅提高。目前全鎮(zhèn)共引進(jìn)企業(yè)(大戶)24家，500畝以上種植基地19個(gè)，最大的一戶達(dá)到8000多畝，引進(jìn)資金上億元。

益陽(yáng)市委書記馬勇介紹，“益陽(yáng)模式”關(guān)鍵是保障農(nóng)民和大戶企業(yè)雙方利益的長(zhǎng)效穩(wěn)定，讓農(nóng)民有固定收益、讓大戶放心投入?！耙骊?yáng)模式”與傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)有三方面的不同：第一，通過(guò)“三角形”關(guān)系形成了更為穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，農(nóng)民把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給政府后，在隨意退出方面受到制約，而且這種信托關(guān)系還可以繼承，具有穩(wěn)定和長(zhǎng)期的特性；第二，政府作為“中間人”，積極發(fā)揮整合項(xiàng)目、提高土地資源利用效益等功能；第三，可以兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民的利益，政府在土地流轉(zhuǎn)中起到了“穩(wěn)定器”作用。

河南省焦作市農(nóng)民合作社近年來(lái)蓬勃發(fā)展，一些合作社大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地、實(shí)行專業(yè)化集約化生產(chǎn)、聘用“職業(yè)農(nóng)民”，迅速整合產(chǎn)業(yè)要素，出現(xiàn)公司化發(fā)展勢(shì)頭，正在變身為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”。

據(jù)了解，焦作市共有農(nóng)機(jī)合作社384家，大部分農(nóng)機(jī)合作社，以集約化農(nóng)機(jī)服務(wù)為原點(diǎn)，向前延伸到農(nóng)資“團(tuán)購(gòu)”、“分銷”服務(wù)，向后延伸到種植管理等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)“總承包”。目前，全市農(nóng)機(jī)合作社采用“托管”、直接流轉(zhuǎn)等方式經(jīng)營(yíng)土地64.3萬(wàn)畝，占全市耕地面積的22.9%，成為糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的新主體。焦作市武陟縣鴻運(yùn)農(nóng)機(jī)合作社下設(shè)農(nóng)機(jī)部、農(nóng)資部、植保部、加油站、土地流轉(zhuǎn)部、信貸擔(dān)保部、培訓(xùn)部，覆蓋糧食生產(chǎn)“全鏈條”。

在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個(gè)農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地的問(wèn)題，資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng)。另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和社會(huì)城市化進(jìn)程加速，城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為滿足城市對(duì)土地的需求，填補(bǔ)需求缺口，城市除了向高空發(fā)展外，就剩下向郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這唯一途徑，也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。

而土地資源是國(guó)家的壟斷性資源，土地資源的商品化正在不斷獲得承認(rèn)。處于法治社會(huì)中的農(nóng)村土地征用問(wèn)題正期待著國(guó)家給予公平合理的解決，農(nóng)村土地征用不僅涉及憲法保障的產(chǎn)權(quán)和土地資源，而且涉及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定、安寧。因此在必須在效地維護(hù)廣大農(nóng)民的合法利益的同時(shí)，使國(guó)家的公共利益得到圓滿實(shí)現(xiàn)。

土地資源是國(guó)家壟斷性資源