李紅波，李柏霖，李素敏

(1.昆明理工大學建筑工程學院，云南 昆明 650500；2.昆明理工大學國土資源工程學院，云南 昆明 650093)

1 引言

改革開放前20年,中國東部地區(qū)率先獲得發(fā)展,工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)“東高西低”的格局。2000年開始實施西部大開發(fā)以來,工業(yè)呈現(xiàn)“自東向西”梯度轉(zhuǎn)移的趨勢,工業(yè)增加值增速在2005年出現(xiàn)由“東高西低”向“西高東低”轉(zhuǎn)換(圖1),2010年,西部地區(qū)工業(yè)增加值加權(quán)平均增速為20.2%,高于東部地區(qū)3.4個百分點[1]。同時,東部地區(qū)人均GDP與西部地區(qū)人均GDP的比值在2000—2004年東西部差距增速放緩,在2004年出現(xiàn)峰值2.63之后,逐年下降(圖2)[1]。

圖1 東中西部地區(qū)工業(yè)增加值增速統(tǒng)計Fig.1 The growth speed statistics of industrial added value in eastern, central and western areas in China

圖2 東部人均GDP與西部人均GDP的比值Fig.2 The ratio of per capita GDP between eastern and western areas in China

兩類數(shù)字趨勢表明西部地區(qū)進入了快速工業(yè)化的階段,同時,國家“十二五”時期規(guī)劃西部大開發(fā)的奮斗目標之一是城鎮(zhèn)化率超過45%[2],工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速必將對建設(shè)用地產(chǎn)生巨大需求,這意味著大量的農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地,征地規(guī)模、征地速度和征地幅度都急劇增加[3],征地矛盾糾紛與沖突會集中爆發(fā)。在土地征用相關(guān)法律至今尚無根本性變動的情況下,過去20年東部地區(qū)伴隨高速工業(yè)化的征地糾紛與沖突高頻率發(fā)生也將隨產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移而在西部地區(qū)繼續(xù)高頻率重演。以“征地糾紛與沖突事件”為搜索主題詞,根據(jù)谷歌網(wǎng)(www.google.cn)的統(tǒng)計獲得約 336000 條結(jié)果,從征地糾紛與沖突事件的區(qū)域分布來看,近幾年征地沖突事件數(shù)量西部明顯高于東部,征地沖突行為表現(xiàn)為集會、集體上訪、圍攻沖擊黨政機關(guān)、阻擾工程建設(shè)、集體阻斷交通、集體械斗甚至集體采取打、砸、燒、殺,極端抗議者自殘甚至以死相威脅等非理性方式,事件往往聚集幾十人、上百人。征地沖突事件危及生命和財產(chǎn)安全,也成為影響西部民族地區(qū)農(nóng)村穩(wěn)定和社會安定和諧的一個重要因素。

由于征地沖突事件具有公共輿情傳播性和社會震撼性,征地環(huán)節(jié)導火索事件產(chǎn)生的蝴蝶效應及連鎖反應導致沖突輿情影響力擴散,失地農(nóng)民集群行為可能采取泄憤的暴力行為沖突。在暴力情境、群體激憤、各方勢力懸殊的作用下,暴力群體“法不責眾”的心理往往會導致沖突呈波浪式的逐步升級發(fā)展,出現(xiàn)延續(xù)的大規(guī)模群體性暴力攻擊行為[4]。當征地紛爭涉及不同民族主體,在民族成員個體利益訴求沖突或者受阻,直接利益者容易通過民族認同動員體系,召集本民族的無直接利益者介入,進而產(chǎn)生羊群效應誘致更多人加入通過暴力方式表達和發(fā)泄情緒,進而引發(fā)征地沖突的暴力升級。管理部門認為[5],征地問題引發(fā)的糾紛矛盾和沖突在西部地區(qū)近年來增多,首先是由于西部地區(qū)城市化、工業(yè)化進程加快,短時間內(nèi)完成征地的壓力,部分地方官員一定程度上忽略或漠視征地應有的法律程序,從而引發(fā)糾紛矛盾；其次是由于征地補償安置制度設(shè)計本身存在缺陷,把補償和安置混在一起,容易引起矛盾；三是缺乏有效的糾紛調(diào)處機制,被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障。

國內(nèi)外學者從多視角探討了征地沖突問題。李紅波等詳細闡述了誘發(fā)農(nóng)村土地沖突的土地法規(guī)缺陷[6]。譚術(shù)魁闡述了中國土地沖突的概念、特征和觸發(fā)的誘因,以及頻繁暴發(fā)土地沖突事件的原因[7-8]。郎翠艷等論述了農(nóng)民、政府及利益團體之間的征地事件中對抗與沖突[9]。李紅波分析了被征地農(nóng)民受償意愿與政府償付意愿的博弈關(guān)系[10]。孟宏斌等認為征地制度缺陷是引發(fā)農(nóng)村征地矛盾沖突的主要約束條件[11]。在西部多民族地區(qū),征地糾紛和沖突治理,遇到了國家法和民族習慣法的不一致性[12]。國外學者尋求解決土地沖突問題也面臨現(xiàn)代法律和傳統(tǒng)習慣法的困惑[13-14]。綜上,盡管西部多民族地區(qū)征地沖突治理帶有一定的民族特性,但征地沖突主體訴求不失一般性——爭取更多土地權(quán)益。因此,征地沖突治理最核心的內(nèi)容是征地權(quán)益協(xié)調(diào)機制和平臺建設(shè)。

2 征地權(quán)益失衡的機制缺陷

2.1 征地權(quán)監(jiān)管缺失

征地權(quán)具有強制性,其實質(zhì)是具有巨大的利益屬性,如果征地權(quán)執(zhí)行缺乏監(jiān)管就可能滋生征地權(quán)失控,“申請—審查—批準—公告—頒發(fā)使用證”的現(xiàn)行征地程序?qū)嶋H上擁有廣泛的自由裁量權(quán),這種以“權(quán)力制約權(quán)力”的機制常遭遇征地權(quán)被濫用的尷尬[15]：未批先征、少批多征、手續(xù)簡單化、透明度不高、被征地農(nóng)民無法有效參與、公眾參與決策的缺位；在征地過程中,管理程序既無上級權(quán)力機構(gòu)的過程監(jiān)控,又沒有失地農(nóng)民的主動參與監(jiān)督和有效聽證,而在征地公告、征地補償、安置方案及征地真實用途方面存在制度性監(jiān)督缺位。這樣,征地權(quán)運行過程極可能偏離其公共性,轉(zhuǎn)而去追求權(quán)力執(zhí)行主體自身的特殊利益,農(nóng)民不能完全參與征地利益分配過程,充分表達意見,是引發(fā)征地矛盾的深層根源[16]。

2.2 權(quán)利救濟機制失效

現(xiàn)行征地制度設(shè)計農(nóng)民的土地權(quán)利救濟包括司法救濟(法律訴訟)、信訪救濟(上訪和信訪)及群體救濟(游行、示威、結(jié)社等)三種機制。但在“強政府—弱農(nóng)民”的非均衡狀態(tài)中,農(nóng)民在體制內(nèi)尋求渠道表達利益訴求存在諸多障礙[11]。依據(jù)現(xiàn)行征地制度規(guī)定,被征地農(nóng)民對土地征收目的、補償安置有異議的,由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)或裁決,但爭議不影響征地方案的實施,這樣實際上農(nóng)民無法提起訴訟或司法救濟請求,司法救濟機制失效。被征地農(nóng)民群體性事件按屬地管理、責任追究制和“轉(zhuǎn)信不辦信”的規(guī)定,信訪部門將農(nóng)民申訴轉(zhuǎn)給案發(fā)地政府,而征地群體性事件涉及地方政府直接聲譽和利益,可能會導致政府對信訪者的打擊報復,誘發(fā)官民沖突,信訪救濟落空。另外,被征地農(nóng)民抗爭對象是地方政府,游行、集會、示威等活動不可能獲得批準,群體救濟機制無法發(fā)揮作用。權(quán)利救濟的機構(gòu)繁多且缺少及時協(xié)調(diào)機制,試圖通過此途徑解決問題的效率低下。因此,被征地農(nóng)民土地權(quán)益難以維護的根源在于缺乏有效的參與機會與訴求渠道,群體救濟能量微弱。

2.3 地方政府行為失范

對于被征地的農(nóng)民而言,其最基本的需求仍依賴于被征收的土地,在補償不足以滿足農(nóng)民的安全預期,失地風險成為其抵制征地的維權(quán)動力。而對政府官員而言,通過征收農(nóng)地以便招商引資、增加GDP和財政收入、打造形象工程、促進城鎮(zhèn)就業(yè)和提高城鎮(zhèn)化水平等政績成為地方政府征地的動力。部分地方官員存在著依法依規(guī)管地用地意識還不夠強,違法用地的問題比較突出。農(nóng)民利益訴求渠道單一、法律表達成本高、征地決策信息披露渠道欠缺等原因,利益訴求得不到有效回應情況下,維權(quán)和政績的動力激發(fā)了征地沖突的發(fā)生[17]。部分地方政府官員權(quán)重民輕的觀念對待農(nóng)民,把對上負責與對下負責絕對化,衙門作風嚴重,執(zhí)法人員態(tài)度蠻橫、作風粗野,并強行毀壞農(nóng)作物和農(nóng)民房屋,使許多能夠化解或者能夠緩解的征地問題急劇惡化,使農(nóng)民的抗議和直接暴力對抗活動增多,造成利益群體對抗沖突行為。

2.4 民族習慣法與國家法的不一致性與沖突

西部地區(qū)是少數(shù)民族分布最為集中的地區(qū),幾乎每個少數(shù)民族都有一套本民族習慣法,相當程度上影響民族地區(qū)征地糾紛與沖突治理,這也是區(qū)別于東部地區(qū)征地沖突治理的獨特因素。少數(shù)民族習慣法基本以家庭、家族乃至村寨為土地所有權(quán)的主體,個人很少能成為土地所有權(quán)的主體而獨立擁有財產(chǎn)、自由支配財產(chǎn)。而國家現(xiàn)行的憲法、土地管理法、物權(quán)法等更注重保障個人的主體地位和個人權(quán)利。雖然習慣法的作用在淡化,但民族地區(qū)村民用習慣法規(guī)范山林土地占有的主體、種類、所有、使用權(quán)限、界線標志等方面依然發(fā)揮一定效力[14,18]。例如苗族的所有權(quán)習慣法將土地分為共有土地、山林和私有山林、土地兩類。山林則有80%左右為各姓家族、宗族或全寨共有,主要有學田、全寨共用田、游方坡、寨有山林、家族共有山林、族有山林、族有墳地、斗牛場等,另外溪河也為全寨共有,田地山林的界線是以山嶺、溝壑等大體劃分的,也以栽某種樹或打草標為界[19]。再如侗族習慣法將土地所有占有分全寨占有、大家族占有、小家族占有、私人占有幾種形式。國家土地制度與習慣法非正式制度在民族地區(qū)交織和鑲嵌起作用[20]。當土地被征收(征用)時,被征地農(nóng)戶的抗爭依據(jù)不一定是現(xiàn)有的土地法權(quán)規(guī)定,很可能是來自歷史形態(tài)塑造的土地認知方式,這種土地認知與新產(chǎn)權(quán)的規(guī)定發(fā)生了沖突。村民在國家法律和習慣法中選擇性遵守和規(guī)避,遵守對自己有利的規(guī)定,規(guī)避對自己不利的規(guī)定。另外,少數(shù)民族習慣法與國家法的沖突和矛盾還表現(xiàn)在執(zhí)行與審理程序、處罰方式方面的不同。習慣法的效力只能在某個村寨或者群體范圍內(nèi)適用,也無專門的執(zhí)行及調(diào)解處理審理機構(gòu),其程序遠沒有國家法所規(guī)定的復雜、嚴格。尤其是少數(shù)民族地區(qū)發(fā)生征地糾紛和沖突事件后,村民傾向或習慣于按習慣法規(guī)定處理,而不是向國家司法機構(gòu)提起訴訟請求裁決,甚至有許多民眾在人民法院判決以后置于不顧又按少數(shù)民族習慣法重新處理。

3 治理機制設(shè)計

3.1 構(gòu)建征地沖突治理的信息共享及協(xié)調(diào)機制

目前需要一個有效的制度框架來協(xié)調(diào)和救濟各種可能征地矛盾沖突。遵循威廉姆森擬定的“治理機制”的框架,征地沖突有效協(xié)調(diào)治理的機制,至少要包括信息共享機制和協(xié)調(diào)機制[21]。通過制定各項信息公開制度、搭建信息共享平臺等方式建立信息共享機制,包括征地方案合理化建議,征地審批流程圖,被征地農(nóng)民申請行政復議、仲裁、訴訟、申訴渠道,違規(guī)違紀的控告揭發(fā)渠道,完善輿論監(jiān)督制度,保障媒體的征地矛盾報道的自由權(quán)和知情權(quán)。建立協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵就是要提供多種沖突協(xié)調(diào)的方式,如司法調(diào)解、行政調(diào)解和相互協(xié)商等,因此,要建立健全協(xié)調(diào)機制,鼓勵建立更多靈活有效的新的協(xié)調(diào)方式。建立協(xié)調(diào)主體關(guān)系的制度框架,就能保障當沖突和矛盾產(chǎn)生時,有比較穩(wěn)定的協(xié)調(diào)方式能對征地矛盾沖突進行協(xié)調(diào)。建立健全以利益協(xié)調(diào)為核心的社會整合機制,只有建立起能協(xié)調(diào)各主體關(guān)系的制度框架,征地矛盾沖突的多元治理模式才可能得以構(gòu)建與維持。

3.2 建立征地沖突預防與裁決機制

征地沖突治理關(guān)鍵在于預防,因此有必要建立以預防和調(diào)解為中心的征地沖突治理機制。要建立征地沖突預防機制,首先要采取多樣化的宣傳方式,使征地法規(guī)、征地目的和征地方案深入人心,獲取農(nóng)民的諒解和支持；其次,建立征地風險識別與評估體系,對征地申請報批前對征地方案實施可能引起的矛盾沖突和潛在風險進行綜合識別與評估,并制訂相應的風險防范的預案措施,征地風險較高應暫緩征地、停止征地、暫緩立項或者停止立項,風險較低則可以采取宣傳、調(diào)解、談判等方法解決糾紛和矛盾；第三,構(gòu)建征地議事裁決機構(gòu),成員可以由用地單位、征地機關(guān)、被征地農(nóng)民代表、新聞媒體、無利害關(guān)系的社會公正人士、相關(guān)領(lǐng)域(土地管理、規(guī)劃、法律等)的專家組成,征地批準之前,就征地目的、征地范圍和補償、安置初步方案進行辯論,新聞媒體及時報道,發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。征地批準之后,議事機構(gòu)辯論具體詳實的征地補償和安置方案,達成妥協(xié)一致的意見之后,并監(jiān)督征地補償安置方案落實。征地議事裁決機構(gòu)采用民主程序來界定征地公共利益的目的性,利益相關(guān)群體的代表參與和發(fā)表意見,再加上技術(shù)咨詢、專家論證和決策評估,各種決策權(quán)力形成有效制衡,有效防止征地權(quán)濫用,又能把農(nóng)民的受償意愿滲透、反映到征地過程之中,促使地方政府的征地行為沿著合法合理的目標軌道運行。征地議事裁決機構(gòu)將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程,通過的集體決策在一定程度上得到被征地農(nóng)民的認同和合作,減少征地糾紛,有利于節(jié)約征地成本,保障征地過程高效、順暢地進行,從而預防沖突的發(fā)生,體現(xiàn)了征地矛盾復雜性、技術(shù)性特點的裁決機制。

3.3 構(gòu)建征地沖突調(diào)適機制

地方政府官員與被征地農(nóng)民之間征地沖突實質(zhì)上是非對稱信息的動態(tài)博弈,博弈雙方利用自己所能掌握的最新信息了解彼此,進而調(diào)整自己的博弈決策和行動。政府持續(xù)的事態(tài)控制(或安撫)與農(nóng)民的不斷抗爭(妥協(xié))策略,雙方利益份額分享的討價還價循環(huán)互動,直到最終出現(xiàn)解決征地矛盾問題的彼此都接受的分配方案[11]。

無論征地補償標準有無上限,但某個時間點土地利益分割的博弈性決定了征地沖突的發(fā)生難以避免,因此需在減少征地沖突誘因、降低征地沖突動力和改變博弈方式三個環(huán)節(jié),通過制度的調(diào)適來緩解或者化解征地沖突[12]。首先,改革現(xiàn)行相關(guān)法律制度,明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)、界定征地公共目的性、建立公正合理的征地程序,監(jiān)管規(guī)范地方政府的自利性征地行為；其次,地方政府要貫徹服務型政府理念,切實為被征地農(nóng)民考慮就業(yè)、安置、公正公平補償和生活保障,維護農(nóng)民和集體的土地權(quán)益；第三,基層政府應疏通有效的利益訴求渠道,拓寬農(nóng)民主動參與征地環(huán)節(jié)的途徑,增強其在土地利益分配博弈中的談判效力,保障其合法的利益訴求,使沖突僅限于“意見沖突”,而不至于產(chǎn)生“行為沖突”。這就要求構(gòu)建規(guī)范理性的博弈程序,保障被征地農(nóng)民制度化、程序化公共參與。

3.4 強化政府利益的超越性和公益性

作為公共權(quán)力執(zhí)行者的政府應立足謀求公共利益,增強政府服務職能,提高對征地沖突治理與公共服務的水平,強化政策制定和執(zhí)行的透明化、民主化,建立平等的協(xié)商機制。政府在博弈中保持其超越性和公益性成為關(guān)鍵性因素,被征地農(nóng)民的利益表達和有序博弈也是和諧社會的標志。只有政府切實從公共利益出發(fā),把被征地農(nóng)民視為公共利益分享的群體,平衡公共利益與農(nóng)民的利益,征地程序的公開透明才能落到實處,被征地農(nóng)民作為重要的局中人才能得到公正對待,始終公平地參與征地過程,農(nóng)民更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能得以實現(xiàn),其基本權(quán)益才能不受侵害。提高對弱勢群體的關(guān)注力度,優(yōu)先照顧孤、寡、老、病等弱勢群體的個人利益,解除被征地農(nóng)民的生存壓力或發(fā)展的焦慮,通過公平合理的利益分配機制,使失地農(nóng)民也能夠享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的現(xiàn)實利益,實施人性化征地和對農(nóng)民給予人文關(guān)懷,才能實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

3.5 建立責任追究機制及增強沖突協(xié)調(diào)能力

重視建立地方政府官員的責任制,使合理的征地方案和補償標準貫徹不力、執(zhí)行失誤,甚至違法征地的責任落實到具體的執(zhí)行者,使征地過程中的責任明晰,增強執(zhí)行官員的責任感、使命感,對于非法批準或?qū)嵤┱鞯氐?要從嚴追究責任。除加大現(xiàn)行法律制度的執(zhí)行力度外,還應當建立更為嚴格完善的刑事責任追究制度,從而形成對征地犯罪更直接有效的威懾,增加政府官員的壓力,也就減輕了沖突的動力。(1)形成首長負責制。首長負責制要求政府領(lǐng)導及其下屬執(zhí)行人員必須依法履行職責,不失職瀆職、不濫用權(quán),合理使用征地自由裁量權(quán)等,對征地決策或執(zhí)行決策過程中,因工作失誤失職造成重大沖突事件或者惡劣影響的,地方首長應受到相應處分或者引咎辭職。(2)建立目標責任制和加強崗位政績考核機制。在征地過程中實施目標管理,目標內(nèi)容應包含確保被征地農(nóng)民利益損失得到合情合理的補償,政府工作人員避免態(tài)度粗暴、行為失范、違反征地程序等。目標責任制、失職違法責任制的建立與完善等,能夠修正征地權(quán)正常運行軌道的偏離,保證征地過程沿著正確方向?qū)嵤┩七M。目標責任制和績效考核理應倡導征地過程的責任目標整合,能在目標體系和利益層次等方面進行有效的優(yōu)先排序,從而協(xié)調(diào)沖突的目標和利益,達到調(diào)適沖突的目的,減少糾紛與沖突的頻率和強度,削弱征地沖突的驅(qū)動力[22]。(3)建立規(guī)范的征地業(yè)務管理機制,合理設(shè)置崗位,明確崗位操作細則,防止違規(guī)操作。(4)加強對各級官員、職能部門工作人員以及村社領(lǐng)導等對沖突調(diào)解技術(shù)和知識的培養(yǎng),增強沖突調(diào)解的能力。政府要綜合運用公共關(guān)系手段,協(xié)調(diào)各相關(guān)部門,形成步調(diào)統(tǒng)一、行動有序的沖突管理體系。

3.6 完善補償和安置辦法

盡管征地補償安置辦法已有較多研究,本文與以前研究的區(qū)別在于此處僅強調(diào)征地補償,和被征地農(nóng)民的安置要區(qū)別考慮,避免兩者的混淆。補償是對土地及相關(guān)財產(chǎn)損失的賠付,主要包括土地所有權(quán)的補償、房屋的補償、青苗及地上其他構(gòu)筑物(附著物)的補償。而安置要按照社會公平、遵循土地城市化進程和農(nóng)民市民化進程相協(xié)調(diào)一致的原則,由國家對被征地農(nóng)民進行的失地救助和長遠生活保障。被征地農(nóng)民的市民化不僅是轉(zhuǎn)戶口,而是要讓他們享受與城市居民同等的市民待遇,包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會福利和保障,保障失地農(nóng)民當前的生存狀態(tài)不降低以及未來發(fā)展的可持續(xù)性,盡可能最小化征地對農(nóng)民權(quán)益的損害,從而緩解和化解征地對抗性沖突。對被征地農(nóng)民的長遠安置,首要的問題是解決被征地農(nóng)民的就業(yè),徹底解決土地的城市化和農(nóng)民的市民化不協(xié)調(diào)的問題。將兩者區(qū)別開來,短期看,最直接的好處是可以避免被征地農(nóng)民過多地在補償數(shù)額與安置費用兩者的混淆和爭議,也避免補償安置捆綁一次買斷“一腳踢”,增強地方政府對失地農(nóng)民再就業(yè)的責任感；長遠看,培養(yǎng)被征地農(nóng)民的自身發(fā)展能力,穩(wěn)步提高生活水平。

3.7 實現(xiàn)習慣法與國家法的銜接和良性互動

基于當?shù)孛癖妼γ褡辶晳T法與國家法選擇性遵守的現(xiàn)實,征地糾紛與沖突治理的過渡性做法是靈活運用傳統(tǒng)習慣法和國家法。在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的征地議事決策機構(gòu)中吸收通常參與民間糾紛調(diào)解的民主人士、宗教人士以及民眾公認的德高望重的宗族人士參加,并對他們進行專業(yè)培訓,使其精熟規(guī)則判例及習慣法的大小條款及風俗習慣,同時又能通過充分的論理說服雙方服從判決或達成調(diào)解協(xié)議,并根據(jù)客觀現(xiàn)實和固有的“法則”對沖突案件作出“合情合理”的論斷[23]。民族地區(qū)征地沖突長期有效治理需要通過民族習慣法的不斷創(chuàng)新傳承和國家法的適度完善,以社會主義法治理念為靈魂創(chuàng)新民族習慣法,吸納或認可民族習慣法中的積極因素,完善民族地區(qū)的立法與司法[24],實現(xiàn)民族習慣法與國家法的銜接和良性互動,完善民族地區(qū)傳統(tǒng)的習慣法征地沖突治理機制,充分發(fā)揮其“定分止爭”的作用,從而更好地發(fā)揮其征地矛盾協(xié)調(diào)功能,促進民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

4 結(jié)論

和諧社會的建構(gòu)強調(diào)社會各類資源要素、各個群體以及各個個體相互匹配、相互理解、融洽相處。求和諧不可回避糾紛沖突,構(gòu)建和諧社會就必須直面征地矛盾糾紛與沖突。面對征地矛盾叢生社會背景下的特定需求,需要通過綜合辦法協(xié)調(diào)予以化解。要建立正常的征地沖突糾紛處理機制,建構(gòu)利益與權(quán)利分享機制。

征地沖突治理結(jié)構(gòu)功能失效和規(guī)定失調(diào)最終表現(xiàn)為征地權(quán)監(jiān)管缺失、權(quán)利救濟機制失效、地方政府行為失范、民族習慣法與國家法律的不一致性,因此,要強化政府利益的超越性和公益性、完善補償和安置辦法,重點是要構(gòu)建信息共享及協(xié)調(diào)機制、沖突預防與裁決機制、沖突調(diào)適機制、責任追究機制及沖突協(xié)調(diào)能力,實現(xiàn)習慣法與國家法的銜接和良性互動等權(quán)益協(xié)調(diào)平臺。通過平臺建設(shè)來容納和規(guī)范不同土地權(quán)益主體的利益訴求和利益博弈,明確土地利益分配、權(quán)衡和協(xié)調(diào)的準則,尊重農(nóng)民利益訴求,在溝通、協(xié)商、談判等途徑的基礎(chǔ)上,構(gòu)建有效的社會妥協(xié)機制,通過各自利益的讓步,使沖突的頻率和激烈程度大大降低。在征地沖突群體性事件發(fā)生時,及時采取應急措施穩(wěn)定社會秩序、對受害人提供直接救助,提高對征地矛盾糾紛與沖突的處置效率,事后啟動跟蹤回訪及評估工作和責任追究機制,確保征地矛盾化解的長期功效。建立和完善征地補償和安置爭議協(xié)調(diào)裁決機制,要充分考慮征地矛盾復雜性、技術(shù)性特點,將解決征地糾紛前移到規(guī)劃制定過程,引導被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者農(nóng)民通過法定渠道解決問題,切實維護正常征地秩序和被征地農(nóng)民權(quán)益。

此外,要在相互尊重基礎(chǔ)上,研究少數(shù)民族傳統(tǒng)文化,特別是習慣法文化,整合其良性成分并將其與國家法銜接,建立一套切實可行的西部多民族地區(qū)征地糾紛與沖突治理機制,對西部和諧社會構(gòu)建具有重要意義。

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