劉柄秀

(山東省審計廳，山東濟南250001)

一、背景分析

從20世紀中后期開始，以信息技術為標志的新經濟革命高速推動著各國經濟的發(fā)展與社會進步，電子化、信息化和全球化對勞動者素質提出了前所未有的要求。要想在這次的經濟浪潮不被落下，必須大力培養(yǎng)高素質的人才資源，作為培養(yǎng)高素質人才主要形式的高等教育就擔負起了這一重任。高等教育要發(fā)展，教育投資便是最基本的物質基礎與條件。沒有充足的教育經費，發(fā)展高等教育只能是一句空話。因此各國紛紛加大對高等教育的投入，以期在經濟大潮中獲得更為長足的進步。以美國為例，1983年，美國國家及地方財政的人均教育支出高達965美元，幾乎是位居第二的日本的一倍。正是這種全面推進、高額投入的方式，造就了美國教育成為世界上最發(fā)達的教育(王培根，2004)。

但近年來，隨著高等教育成本的大幅上升、招生規(guī)模的不斷擴大，世界各國紛紛出現(xiàn)了高等教育經費不足、來源緊張的尷尬局面，高等教育的供給跟不上需求的變化。世界銀行在一份報告中指出:目前高等教育的主要情形是經費“處于世界性危機之中”。雖然各個國家的體制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大眾化浪潮，使得經費成為中外高校的共同難題。1986年，美國紐約大學校長、經濟學家約翰斯頓(D.Bruce.Johnstone)出版了《高等教育的成本分擔:英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學生財政資助》一書，提出了著名的成本分擔理論，即應由納稅人(政府)、學生、學生家長和社會人士(捐贈)共同分擔高等教育的成本。在約翰斯頓的理論指導下，一個共同趨勢已經逐步形成:即政府支出下降，高等教育的其他受益人的支出上升。這表明，由高等教育的收益各方(社會、個人、家庭等)直接負擔高等教育成本已成為普遍現(xiàn)象，高等教育投資來源的多元化正逐漸成為世界大多數(shù)國家共同的政策選擇(許杰，2007)。對我國來說亦是如此。自改革開放以來，我國高等教育財政體制也發(fā)生了一系列重大變化，單一的國家財政撥款已經不能滿足高等教育發(fā)展的要求，高等教育投資來源多元化成為不可避免的歷史選擇。

考慮到目前我國高等教育大部分仍為公立教育為主，因此本文主要從財政性教育撥款(國家)、學雜費(家庭)兩大主要來源渠道(投資主體)進行分析。而社會團體和公民個人辦學在我國發(fā)展目前還不完善，所占比重也不多，并且私立高校的地位目前還未得到大多數(shù)人的認可，因此本文暫不涉及。

二、我國高等教育投資來源的現(xiàn)狀

(一)對政府投入的分析

1、高等教育經費占GDP比例的回歸分析

要考察政府對高等教育的投資，高等教育經費投入是個重要指標，但這并不代表著財政對高等教育投入“多多益善”，過高的高等教育投資，會導致其他領域投入過少，從而減緩經濟發(fā)展的速度。相反，投資過少，會導致高等教育不能在人才培養(yǎng)上滿足社會發(fā)展需要，也會減緩經濟發(fā)展速度。因此，高等教育經費投入要有個“度”，其合理性主要要看是否與經濟發(fā)展相適應。

可以進行國際比較的高等教育經費總量主要有兩個:一是高等教育經費占GDP的比例，一是高等教育經費占國家財政支出的比例。相比而言，GDP代表了一個國家總的經濟實力，是國際間進行經濟水平比較的重要指標。因此，本文選擇了高等教育經費占GDP總值的比例作為衡量一國高等教育經費的指標。

(1)變量的選取

從可計量的角度來看，影響一國高等教育經費占GDP比例(Yt)的主要因素，應該是該國的經濟發(fā)展水平，以人均GDP(Xt)來表示。

(2)樣本的選取

限于統(tǒng)計年鑒與網站上數(shù)據(jù)的不完整性，考察對象定為市場經濟國家中經濟較為發(fā)達的國家，共計31個。這是因為，市場經濟國家與計劃經濟國家的國民經濟核算體系有較大差異;教育系統(tǒng)(尤其是高等教育)受經濟結構影響較大，而大國的經濟結構相對于小國而言比較合理一些①秦宛順:《教育投資決策研究》，北京:北京大學出版社，1992年版，第88－89頁。。

考察時間跨度限于數(shù)據(jù)限制，為1990——2010年，并按照由疏到密的原則，取其中的9年為樣本年。主要原因一是由于數(shù)據(jù)的缺失，二是正如導論中提到的，高等教育投資具有連續(xù)性與時滯性，一國高等教育事業(yè)是在一個比較長的時期內積累發(fā)展的結果，早期投入量的大小，必定影響到后期的教育發(fā)展和資金投入，像許多發(fā)展中國家的高等教育事業(yè)都是在20世紀60年代后期才得到真正發(fā)展的。

(3)資料來源

教育變量和經濟變量的數(shù)據(jù)來自于聯(lián)合國教科文組織數(shù)據(jù)中心(UNESCO Institute for Statistics)(http://stats.uis.unesco.org)與世界銀行教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)(EdStats)(http://www.worldbank.org/education/edstats)

(4)模型構建

對于樣本數(shù)據(jù)，第t年的回歸模型為:

lnYt=At+Bt·lnXt(其中，Ar＜0，Bt＞0)

回歸結果參見表格1:

表1 高等教育經費占GDP比例的回歸結果

由表1看出，模型的擬和優(yōu)度R2隨時間推移呈現(xiàn)出遞增趨勢，這表明隨著時間推移，高等教育經費GDP的比例同人均GDP的關系越來越密切，即經濟發(fā)展對高等教育事業(yè)發(fā)展的影響越來越顯著(見圖1)。

圖1 模型擬合優(yōu)度趨R2趨勢圖

由回歸模型得

因此，Y是X的嚴格遞增函數(shù)，這表明高等教育經費占GDP的比例隨人均GDP的增加而增加。

Y對X的彈性為Bt，由表格1可知，Bt也隨時間推移呈現(xiàn)出遞增趨勢(見圖2):

圖2 模型的彈性Bt趨勢圖

這表明在不同年代，相同的人均GDP增長率，所引起的高等教育經費占GDP比例的增長率是不同的，隨著時間推移，增長幅度越大。例如，1990年，人均GDP每增長1%，高等教育經費占GDP的比例就增長0.4167%;到了2005年，人均GDP每增長1%，高等教育經費占GDP的比例則增長0.5796%。

設It為高等教育經費總額，Kt為GDP，則有:

因此，當GDP呈正增長時，高等教育經費的增長率就應超前于GDP的增長率，超前幅度等于Bt與人均GDP增長率的乘積，即在同一年代，經濟水平提高越快，其超前幅度也就越大。由于Bt隨時間遞增，這表示即便是同一經濟增長率，隨著時間增長，超前的幅度也越來越大。

2、我國高等教育經費投入的現(xiàn)狀

表2 我國高等教育經費占GDP總值比例的模型值與實際值

圖3 我國高等教育經費與GDP總值的增長率

將我國歷年人均GDP總值代入相應年份的回歸模型中，可以得到對應的模型值，它表示在相應年份中，該人均GDP總值對應的高等教育經費占GDP總值比例的國際平均水平。與我國高等教育經費占GDP的實際值相比較，可以看出我國在高等教育經費投入上面的欠缺。

由表2可以看出，我國的高等教育經費占GDP總值的比例均小于國際平均水平。不僅如此，我國不但沒有達到應有的“高等教育經費的增長率超前于GDP的增長率”，反而出現(xiàn)高等教育經費占GDP總值的比例低于GDP總值增長率，甚至出現(xiàn)負值的現(xiàn)象(見圖3)，這一點不能不引起我們的關注。

是我國對高等教育事業(yè)發(fā)展不夠重視嗎?并非如此。事實上，我國對高等教育事業(yè)是比較關注的，國家財政性教育經費中，對高等教育經費的分配比例一點都不少，反而要高于其他國家。但難就難在我國人口多，底子薄，盡管國家對高等教育加大力量謀發(fā)展，但我國是典型的“窮國辦大教育”，比例上去了，苦于總量投入不夠，受財政經費總量的限制，高等教育經費盡管年年增加，但投入速度遠遠低于人均GDP的增長速度，投入規(guī)模上也增長有限，這也可以解釋我國在高等教育經費占GDP的比例這一指標上，被GDP一平均，比例出現(xiàn)隨時間推移不升反降的怪現(xiàn)象。

(二)對家庭負擔的分析

1、年人均家庭教育支出的時間序列回歸

家庭教育支出，是指家庭在教育上的負擔，包括家庭直接的教育費用支出(家庭教育投資)，家庭教育集資，家庭教育稅費等等。我國的家庭教育支出中，高等教育學雜費占了主要部分。但要想得到家庭承擔高等教育學雜費的具體比例是很難的，尤其是得到完整的時間序列資料幾乎不可能，由于高等教育學雜費與家庭教育支出之間有很強的正相關性，因此，本文暫定人均家庭教育支出作為高等教育學雜費負擔的替代。

從可計量的角度來看，影響人均家庭教育支出(Et)的主要因素，應該是家庭的經濟水平，以人均家庭收入(It)來表示。

根據(jù)年人均家庭教育支出和年人均家庭收入的時間序列資料(見表格1)，用普通最小二乘法回歸，可以得到下列回歸模型:

表格1 城鎮(zhèn)家庭人均收入與教育支出的時間序列數(shù)據(jù)

回歸模型在經濟上是合理的，統(tǒng)計檢驗在5%的顯著水平上通過，這表明模型在統(tǒng)計上可靠，并且模型的擬合度良好。

由模型可以看出，年人均家庭教育支出不僅隨人均家庭收入的增加而遞增，并且年人均家庭教育支出隨人均家庭收入的增加呈現(xiàn)出超前增加的趨勢，表現(xiàn)為增長系數(shù)大于1(年人均家庭教育支出對年人均家庭收入增長系數(shù)是指:當后者增長1%時，前者增加的百分數(shù))，用公式表示為:

由|c|＞0，Et＞0可知，增長系數(shù)是大于1的。這表明當年人均家庭收入增長一個百分點時，年人均家庭教育支出的增長則超過一個百分點，即后者的增長速度大于前者的增長速度。

2、我國家庭負擔的現(xiàn)狀

家庭教育支出隨收入的增加而增加，這一點無可厚非，畢竟教育成本是隨著經濟發(fā)展而上升的，從全球來看也是如此。但是增長系數(shù)方面，相較于城鎮(zhèn)家庭人均收入年均增長速度，這個系數(shù)在我國就顯得很不合理，表現(xiàn)為增長系數(shù)一直高于居民家庭收入的增長。對收入較高的家庭而言，教育支出的超前增長還勉強可以承受，但對于廣大農村人口、低收入家庭而言，高等教育學費的逐年增加顯然是“不能承受之重”。因此，問題聚焦到一點，即我國高等教育學費的增加速度要快于家庭收入的增長速度。下面分別從縱向和橫向兩個層面來進行分析。

據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》中的數(shù)據(jù)計算可知，自20世紀80年代末實行收費制度以來，我國高校的學費呈現(xiàn)逐年快速上升的趨勢。1993年普通高校生均繳納學費還僅為610元，到1996年就翻了一番，達到1319元，1999年學費則又翻了一番，達到2769元，比1998年增長了40.3%。1999年高校開始全面擴招后學費又大幅上漲，2001年達到生均3895元。隨后，學費以每年數(shù)百元甚至上千元的速度一路飆升，到了2004年，學雜費占高等學校經費總和的比例已高達30.73%，早已超過國家所規(guī)定的“高等學校學費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過25%”的比例。與此同時，我國家庭收入的增長水平卻遠遠落后于學費增長的幅度(包括多數(shù)農民以及下崗職工等城市低保家庭)。1998年農村家庭人均收入增長率僅為3.44%，城鎮(zhèn)居民家庭人均收入增長率也只達到了5.14%;到了2002年，農村家庭人均收入增長率盡管升到4.62%，城鎮(zhèn)居民家庭人均收入增長率達到12.29%，但仍遠遠低于高等教育學費高達36.50%的增長率。

再從全球各個國家的橫向分析來看，據(jù)日本的國立教育政策研究所2005年公布的數(shù)據(jù)，世界上學費開支最貴的為日本，大學生平均年支出為8930英磅。但考慮到日本人均GDP為我國的31倍，日本人的8930英磅相當于中國人3550元的支付能力，而我國大學生每年實際支付卻超萬元，從這個角度來講我國大學生每年的支出相當于日本的3倍，穩(wěn)居全球第一。

因此，我們可以得出這樣的結論:我國高等學校的學費水平超過多數(shù)人的承受能力，家庭這一高等教育投資的來源渠道要適度削減其承受負擔。目前，我國的高學費政策已經在社會各階層中產生了消極影響，如果仍一味尋求家庭投資高等教育的增長空間，學費一再提高，將會有不少學生失去接受高等教育的機會，這不僅會影響我國的經濟發(fā)展，其引發(fā)的社會治安后果也將是不堪設想的。

三、我國高等教育投資來源多元化的建議

(一)從國家主體來看

1、加大國家財政投入

從目前來看，我國的高等教育財政性經費投入不足，并不是國家沒有這個財力，而是政府把重心放到了生產領域上的直接投資上，從表1中可以看到這種重心的轉移:

表1 1980年以來我國全社會固定資產投資與教育投入的比例

目前我國固定資產投資與教育投入的比例達到10:1，參照我國目前過熱的投資環(huán)境，這個比例顯得稍高，應減少到6:1才符合實際。因此，要依法落實教育經費的“三個增長”，即“各級人民政府教育財政撥款增長應當高于財政經常性收入增長;在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長;教師工資和學生人均公用經費逐步增長”，政府應逐漸減少對生產領域的直接投資，更多的轉向教育事業(yè)方面，調整好財政支出結構，優(yōu)先安排教育事業(yè)費增長計劃，并保證有關教育經費的法律規(guī)定得到落實。財政總投入增多，蛋糕做大，高等教育經費自然也就水漲船高。實際上，我國政府已經逐步開始著手這一工作，十八大報告將教育問題列在政府職責部分中的首位，強調要“加大財政投入”，這充分表明了我國對教育事業(yè)的重視與加強教育投資的決心。

2、開征教育稅

根據(jù)目前我國教育發(fā)展的實際狀況，適時開征教育稅是必要的。一來，根據(jù)公共經濟學原理，通過稅收還是通過收費來籌措政府收入，取決于政府提供產品的性質。高等教育屬于準公共產品，政府作為教育投資的主體，通過稅收來保證教育資金的投入，既可以在保障教育經費來源的同時增加教育投入，又可以提高人們對教育投資的參與意識以及對教育的關注程度。二來，目前我國已征收的城鄉(xiāng)教育費附加及各種地方教育費，大部分具有準稅收的性質，但名義上只稱為“費”，導致征收困難，在管理上也出現(xiàn)混亂，出現(xiàn)教育費附加被地方政府挪用的情況。所以，開征教育稅，對這些收費項目進行歸集整理，便于規(guī)范和操作。

在開征教育稅時，我們應遵循以下基本原則:

(1)穩(wěn)定增長原則。教育要發(fā)展，教育投入必須有一個相對穩(wěn)定的來源，并保持與經濟發(fā)展水平、財政增長速度相適應的步伐。因此，在教育稅的計稅依據(jù)選擇上，要同時有相對的穩(wěn)定性和可靠性，避免出現(xiàn)因經濟環(huán)境變化稅收收入大起大落的現(xiàn)象。

(2)法規(guī)銜接原則。教育稅的立法原則上要以現(xiàn)行的教育費附加、農村教育事業(yè)費附加的有關法規(guī)為基礎，確保國家法規(guī)的連續(xù)性，既規(guī)范教育收費行為，又不致因為開征新稅而加重納稅人的納稅負擔。

(3)普遍征收原則。取消外資企業(yè)的免稅優(yōu)惠政策，將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)等各類企業(yè)都納入征稅范圍，一并征收教育稅。

(4)?？顚Ｓ迷瓌t。必須明確教育稅專項用于彌補教育經費支出，不得因征收教育稅，減少用于教育的財政支付，更不得將教育稅收入挪作他用。

3、發(fā)行高等教育債券

改革開放以來，我國已經有20多年發(fā)行國債、企業(yè)債、金融債的經驗，在債券的品種結構、期限結構、利率結構、發(fā)行方式等方面都積累了豐富的經驗。尤其是在國債市場上形成了長、中、短期國債相結合，一般國債、專項國債、特種國債相結合，可上市國債和不可上市國債相結合的局面，這些都為發(fā)行高等教育債券提供了技術上的支持與保證①王培根:《高等教育經濟學》，北京:經濟管理出版社，2004年版，第151頁。。

在發(fā)行高等教育債券的具體操作上，要解決好以下幾個方面的問題:

(1)關于發(fā)行品種。根據(jù)目前我國國債發(fā)行的現(xiàn)狀及趨勢，高等教育債券應為記賬式、可流通的國債，因為發(fā)行這種債券不僅可以使債券持有者隨時變現(xiàn)，而且可以有效發(fā)揮債券籌資、投資、融資的經濟職能。高等教育債券有了充分的流通性，政府才不必以高于銀行利息的利率來吸引投資者購買國債，這就合理降低了高等教育債券的發(fā)行成本;而高等教育債券只有在流通中才會有價格的變化，從而有利于政府抓住有利時機發(fā)行債券籌集資金，也只有具備了流動性，中央銀行才能方便的利用國債市場公開高等教育債券業(yè)務的操作。

(2)關于期限結構。應根據(jù)高等教育投資其自身的特點，如長效性、連續(xù)性、遞增性等特點，尤其是根據(jù)我國高等教育正由精英教育向大眾化教育過渡的大環(huán)境，應發(fā)行中長期的高等教育債券，例如五到十年期，直接向社會融資。

(3)關于利率確定。在確定高等教育債券利率時，應靈活反映出市場資金供求變化，增強債券的利率彈性，因此應采取浮動利率，即在發(fā)行期內若遇到銀行利率調整，尚未發(fā)行的本期債券的發(fā)行利率在調息日按同存款利率幅度調整①張萬朋，王千紅:《高等教育產業(yè)利用債券市場融資分析》，《現(xiàn)代大學教育》，2004年第1期。。要注意的是，債券利率的確定要有一個限度，既不能低于物價上漲率，出現(xiàn)負利率的局面，否則會失去購買群體;但也不能太高于銀行存款利率，否則籌資成本過高，得不償失。

(4)關于發(fā)行方式?？紤]到我國東中西部高校經費缺口不一，應更多地運用地方政府高等教育債券為高等教育產業(yè)融資，有效壓低中央財政債務依存度。但由于我國財政體制禁止地方政府發(fā)行債券，因此可以考慮由中央政府發(fā)行國債，地方政府借用，即以中央財政名義發(fā)行高等教育債券，籌集的資金借給地方政府使用，最后由地方政府還本付息。地方教育投入寬裕的，中央借出的發(fā)行資金可以較少，地方教育投入拮據(jù)的，中央要借出的資金就較多。這一方式可以使中央政府掌握投資決策的控制權，同時由于地方利益的誘因和還款付息的壓力，有助于地方政府更好的發(fā)揮積極性，積極實施高等教育投資項目。

(二)從家庭主體來看

1、設計合理的高校收費體系

基于目前我國高校學雜費偏高，家庭負擔過重的情況，有必要設計一種收費體系，來規(guī)范高校收費情況，適當減輕個人承擔高等教育成本的負擔。本文參考的是拉姆塞價格模型。

拉姆塞價格研究的是為保證“在以收支平衡為前提條件下實現(xiàn)福利最大化”，應采取什么樣的收費體系的問題。原型為“特定的經濟組織用共同設備向需求價格彈性各不相同的各個用戶群提供服務”，表現(xiàn)在收費方面為高校向家境不同、承擔學費能力不同的學生提供高等教育服務。設各用戶群的供給量為Qi，需求相互獨立，為Pi=P(Qi)，固定成本均為F，單位平均可變費用即邊際成本為c，在收支平衡式∑PiQi－(F+∑cQi)=0的條件下，有社會福利最大化的目標函數(shù)S:

S=∑∫PiQi－∑cQi

引入拉格朗日乘數(shù)λ，則得到拉格朗日方程為:

對其取最大化(即對Qi求一階導數(shù))，得到:

由于λ(λ+1)為一個常數(shù)，令其等于R，稱為“拉姆塞指數(shù)”，則有:

整理得:

如公式所示，R是常數(shù)，則在確定這種收費(即拉姆塞價格)時，只需根據(jù)需求價格彈性ε與邊際成本c的變動進行調整即可①張萬朋:《高等教育經濟學》，南寧:廣西師范大學出版社，2004年版，第183頁。。

根據(jù)數(shù)理經濟學可知，邊際成本收費方式是實現(xiàn)帕雷托最優(yōu)的最好收費確定方式，拉姆塞價格模型對服務的邊際成本按一定的拉姆塞指數(shù)將固定費用加以分攤，并且充分考慮了需求的價格彈性，能夠與需求結構相適應，因此該模型可以說是比較科學的收費價格體系。

但需要注意的是，應用拉姆塞價格模型來制定收費標準的話，如果得不到接受高等教育的家庭群體的邊際成本和需求價格彈性的準確數(shù)據(jù)，該模型就得不到實際應用。而事實上，由于有關需求價格彈性的準確數(shù)據(jù)往往難以得到，因此在實際工作中完全采用拉姆塞價格模型是相當困難的，這一點還要在今后的研究中進一步探討。

2、完善高校助學貸款體系

我國目前二元結構凸現(xiàn)，貧富差距明顯，城鎮(zhèn)居民與農村居民的高等教育學雜費負擔相差很大，因此助學貸款的作用就顯得格外重要。要做好助學貸款工作，完善助學貸款體系，主要應該做到以下幾個方面:

一是要建立有效的還款激勵機制。對于在校表現(xiàn)突出的大學生，可以由助學貸款管理機構認定后，予以一定比例的減免還貸款;對畢業(yè)后服務于國家基層單位和西部地區(qū)的借款學生，也可以在還款上給予一定的優(yōu)惠政策。同時，為了鼓勵大學生及時歸還貸款，對提前還貸的學生也可以給予一定的利息優(yōu)惠或者金額減免。

二是高校要做好助學貸款的協(xié)助工作。高校不僅要向銀行推薦符合條件的借款人，及時提供借款人的情況，而且有必要通過各種形式向學生宣傳國家助學貸款政策，幫助學生形成正確的人生觀與價值觀，強化學生的還貸意識。另外，高校自身要完善資助工作的規(guī)章制度，建立一套較為全面的以助學貸款為主體的資助體系。

三是適當進行助學貸款的制度創(chuàng)新。鑒于我國目前的社會信用體系還未建立，在政府和銀行之間有必要引進一個中介機構——助學貸款擔?；稹；鹂梢韵扔蓢邑斦芸钤O立，并積極吸納社會資金，采取較為靈活的管理形式，由民間人士擔任基金管理人，通過對基金的有效運作達到資金的保值增值。關于基金的擔保金額，為了避免給學生和銀行造成不主動還款與追繳的誤導，可以采取本金擔保，或只是部分擔保，這樣也緩解了商業(yè)性銀行與政策性貸款之間的矛盾。

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