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公共服務(wù)外包視域下社會組織建設(shè)

2013-09-26 04:09:52鄭春華
學(xué)理論·上 2013年8期
關(guān)鍵詞:棲霞區(qū)社會組織

鄭春華

摘 要:要形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式十分必要。公共服務(wù)外包作為一項可行選擇,已經(jīng)越來越多的在各地實踐,但作為公共服務(wù)承接方的社會組織承接能力不足依然成為制約公共服務(wù)外包的瓶頸,為此,必須加強(qiáng)社會組織建設(shè),拓寬社會組織生存空間,構(gòu)建社會組織的公共服務(wù)平臺。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)外包;社會組織;棲霞區(qū)

中圖分類號:D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-2589(2013)22-0055-02

在我國,社會組織作為公民社會的構(gòu)成要素,是生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物,特別是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善的結(jié)果。一方面,改革開放以來社會財富的積累,政治環(huán)境的寬松以及新出現(xiàn)的形形色色的利益關(guān)系為社會組織的快速發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ);另一方面,因社會大眾和政府對于公共服務(wù)供給更高期待而催生的公共服務(wù)外包對社會組織的建設(shè)提出了更高的要求。一些先行城市部分公共服務(wù)事業(yè)外包工作已在迅速推進(jìn),但在實際工作中更是暴露出作為公共服務(wù)外包的承接者——社會組織各方面的不足。本文是在通過對南京市棲霞區(qū)社會組織培育建設(shè)情況進(jìn)行實地調(diào)研和訪談,并綜合整理的基礎(chǔ)上完成的。

一、對公共服務(wù)外包視域下社會組織建設(shè)的理論認(rèn)識

通常認(rèn)為,“社會組織”一詞指代的是人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定目標(biāo)而組成的共同活動的群體。但是本文的“社會組織”是民間組織的正式官方說法,在政府的語境中指的是政黨、政府之外的各類民間性的社會組織,主要涵蓋社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位,還有部分中介組織以及社區(qū)活動團(tuán)隊,與我們常說的非政府組織、人民團(tuán)體、第三部門可以基本等同。民政部于2007年11月在南京召開的全國社會組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗交流會上,首次使用“社會組織”取代了“民間組織”,從此作為民間組織替代用語的“社會組織”正式進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。十七大報告第一次將社會組織納入了基層民主的范圍,“十二五”規(guī)劃綱要首次專章論述社會組織,明確了“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制。剛剛召開不久的黨的十八大更是明確提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”,“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。”

20世紀(jì)70年代末,發(fā)達(dá)國家政府普遍面臨著財政赤字、辦事效率低等問題。這時,公共服務(wù)外包應(yīng)運(yùn)而生,作為西方行政制度改革的制度創(chuàng)新,在西方公共部門中廣泛運(yùn)用。政府公共服務(wù)外包是政府所有服務(wù)外包中最具有典型代表性的,它是指政府將原來由政府直接供給的、為社會經(jīng)濟(jì)和群眾生活提供的各項服務(wù)交給有資質(zhì)的社會組織來完成,并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量,按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用,是一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的公共服務(wù)供給方式。黨的十八大提出的“形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”這一目標(biāo),對政府的公共服務(wù)供給提出了更高的要求,倒逼著政府必須進(jìn)行公共服務(wù)供給體制的改革。無疑,將公共服務(wù)外包給社會組織是一個很好的選擇,這就對我們社會組織承接政府公共服務(wù)外包的能力提出了新的要求。但是現(xiàn)實卻是社會組織由于各種內(nèi)在外在的原因發(fā)育不良,能力不足,無法擔(dān)當(dāng)起歷史賦予的重任。所以加強(qiáng)社會組織的建設(shè)勢在必行。

二、南京市棲霞區(qū)社會組織建設(shè)中存在的問題

盡管棲霞區(qū)對于社會組織發(fā)展和建設(shè)投入了很多精力和財力,也取得了一定的成效,但是棲霞區(qū)社會組織建設(shè)總體上來說,尚沒有對整體工作的一個統(tǒng)籌規(guī)劃方案,資源整合不足。社會組織不上規(guī)模,從業(yè)人員不穩(wěn)定,管理方式也比較粗放,缺乏長效工作機(jī)制,往往出現(xiàn)社會需求和社會組織服務(wù)對接不暢的情況。主要表現(xiàn)在如下幾個方面:

1.資源整合不足,缺乏對整體工作的統(tǒng)籌規(guī)劃。棲霞區(qū)通過近幾年的工作,在高校成功培育了一批社會組織服務(wù)項目,在區(qū)外引進(jìn)了一批成熟的社會組織,同時也對社區(qū)基層的社會組織加大了扶持,但是基本處于各自為政的狀態(tài)。由于沒有對三種資源進(jìn)行整合,更談不上出臺一個統(tǒng)籌規(guī)劃方案,從而造成了一方面有些領(lǐng)域處于空白,有些領(lǐng)域卻在重復(fù)建設(shè)的狀況。

2.組織不上規(guī)模,從業(yè)人員不穩(wěn)定。截至2012年9月,全區(qū)的社會組織不到100家,一共只有32個公益性項目實現(xiàn)對接并簽署合作協(xié)議。除了引進(jìn)的少數(shù)幾家較為成熟,絕大多數(shù)社會組織不上規(guī)模,人數(shù)較少,經(jīng)費(fèi)短缺,甚至沒有固定的辦公場地。大多數(shù)從業(yè)人員都是以兼職志愿的形式,以學(xué)生,離退休人員為主,缺乏專業(yè)社工人才,專業(yè)素質(zhì)可想而知。

3.管理方式粗放,缺乏長效工作機(jī)制。棲霞區(qū)本土社會組織普遍存在管理方式比較粗放的問題,組織比較松散,沒有對會員的專業(yè)培訓(xùn)以及志愿精神教育;在提供服務(wù)時經(jīng)常出現(xiàn)以活動代替服務(wù)的狀況,活動時轟轟烈烈,平時不管不顧,使得委托單位和社區(qū)群眾意見比較大;加上缺乏對服務(wù)效果的監(jiān)督,這種狀況長期得不到改善。

4.社會需求與社會組織服務(wù)對接不暢。目前棲霞區(qū)公共服務(wù)外包和社會組織服務(wù)的對接方式還是委托方將社會需求搜集形成材料,交與社建委整理成檔,然后再由社建委聯(lián)系相關(guān)社會組織,過程繁瑣不說,還具有相當(dāng)?shù)臏笮?,效率低下,往往?dǎo)致對接過程需要幾個月的時間,嚴(yán)重影響對接的順暢。

三、南京市棲霞區(qū)社會組織建設(shè)問題的原因分析

造成以上問題的原因是多方面的,首先是管理體制上的混亂,多頭管理,難以形成合力;其次是沒有廣泛發(fā)動社會公眾的參與,單靠政府力量的推動,難以激發(fā)基層動力,同時存在公共服務(wù)外包領(lǐng)域過窄,社會組織生存空間不足的狀況;再次在社會組織建設(shè)的制度方面也是處于摸索狀態(tài),很多服務(wù)項目運(yùn)行并不規(guī)范;最后是由于信息的不對稱,公共服務(wù)的需求方和供給方溝通不暢,沒有長期渠道。

1.多頭管理,難以形成合力。目前棲霞區(qū)社會組織建設(shè)存在多頭管理的情況,高校社會組織工作主要歸口在區(qū)團(tuán)委,在具體工作上與各個學(xué)校團(tuán)委對接;社區(qū)基層社會組織主要分在社會建設(shè)工委,社區(qū)匯報公共服務(wù)的需求,在社建委扎口后與各類社會組織對接;區(qū)外社會組織的合作主要在民政局這邊,簽訂的多項委托協(xié)議委托方都是民政局。這種局面不僅溝通成本較高,而且也形不成合力,不利于各項工作的開展。

2.基層動力較弱,服務(wù)領(lǐng)域較窄。社會組織不上規(guī)模,組織渙散,主要原因還是在于目前政府放開的公共服務(wù)外包項目過少,領(lǐng)域狹窄,主要局限于社區(qū)少兒、助老、助殘、便民等領(lǐng)域,而且參與公共服務(wù)外包的社區(qū)和部門不多,從而形不成社會組織發(fā)展的良好需求環(huán)境。沒有基層動力的助推,社會組織建設(shè)只能是發(fā)育不良。

3.制度建設(shè)處于摸索階段,項目運(yùn)作不規(guī)范。社會組織管理粗放,根本原因還是制度建設(shè)的缺乏。首先是主管部門沒有一個針對社會組織的各項組織,財務(wù),服務(wù)活動以及管理規(guī)范細(xì)則,使得各個社會組織對于自身建設(shè)的規(guī)范缺乏了解。再次是相關(guān)委托單位在發(fā)放委托項目時缺乏規(guī)范的委托代理流程,多是臨時協(xié)議,或者是私人關(guān)系的介紹。沒有按照規(guī)范的投標(biāo)招標(biāo),從而造成了服務(wù)水平的低下和長效機(jī)制的缺乏。

4.信息不對稱,沒有對接渠道。信息的不對稱首先是公共服務(wù)的委托方比較分散,形成委托要時間,再次是委托到中介單位即社會建設(shè)工委也需要一定的時期,社建委整理發(fā)包到具體的社會組織更是耽誤了效率。由于現(xiàn)行的對接手續(xù)的繁瑣,委托方和承接方?jīng)]有直接溝通的平臺,要達(dá)成合作協(xié)議往往要經(jīng)過很多審批環(huán)節(jié),使得對接過程十分漫長。

四、推進(jìn)社會組織建設(shè)的幾點建議

通過以上的原因分析,筆者認(rèn)為要更好地推動棲霞區(qū)社會組織發(fā)展,以便充分發(fā)揮社會組織在提供服務(wù),推動公共服務(wù)外包從而促進(jìn)和諧等方面的積極作用,必須解決棲霞區(qū)社會組織建設(shè)目前存在的問題,主要有以下幾點建議:

1.歸口管理,明確主管部門。由于區(qū)團(tuán)委,民政局,社建委都在社會組織建設(shè)上有工作交叉,同時又各自有各自的分管工作,在具體工作中形不成工作重點,所以明確社會組織建設(shè)的主管部門十分必要。建議根據(jù)國家層面的劃分,把社會組織建設(shè)歸口到民政系統(tǒng),社建委和區(qū)團(tuán)委在工作開展時加以輔助,從而改變大家都在管,都沒有管好的被動格局。

2.鼓勵社會創(chuàng)業(yè),放寬服務(wù)領(lǐng)域。要讓社會組織茁壯成長,必須營造良好的需求環(huán)境,只有政府各級單位部門根據(jù)實際需要放寬服務(wù)領(lǐng)域,降低參與門檻,讓社會組織有事可做,有服務(wù)可以承接,才能促進(jìn)社會組織的不斷完善和發(fā)展。同時,要鼓勵社會創(chuàng)業(yè),鼓勵有專業(yè)技能的人才注冊社會組織,參與到公共服務(wù)中來。

3.加強(qiáng)各項制度建設(shè),出臺項目運(yùn)作辦法。社會建設(shè)主管部門在借鑒區(qū)外成熟社會組織經(jīng)驗的同時,要結(jié)合本土實際情況,加強(qiáng)社會組織各項工作的制度建設(shè),盡快出臺相關(guān)細(xì)則,對社會組織的各項組織、財務(wù)、人事、服務(wù)以及管理做出規(guī)范性意見。同時,盡快制定委托方的項目運(yùn)作辦法,規(guī)范委托代理程序,嚴(yán)格按照程序招標(biāo)投標(biāo),逐漸實現(xiàn)各項工作的制度化,穩(wěn)定化,長效化和服務(wù)優(yōu)化。

4.建立社會組織公共服務(wù)平臺。借助信息化、網(wǎng)格化的社會組織公共服務(wù)平臺是解決公共服務(wù)外包和社會組織承接渠道一個切實可行的辦法。這個平臺應(yīng)該集需求輸入、發(fā)包形成、投標(biāo)招標(biāo)、流程監(jiān)督、協(xié)議達(dá)成于一體,切實減少認(rèn)為人為因素對公共服務(wù)委托代理流程的影響,實現(xiàn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化,規(guī)范化。

公共服務(wù)外包對于形成適合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和社會公眾需要的基本公共服務(wù)體系具有十分重大的意義,其中,社會組織的建設(shè)是一個十分重要的環(huán)節(jié),我們只有加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范化管理,最大限度拓展社會組織生存空間,同時完善各項細(xì)則,搭建好公共服務(wù)委托代理平臺,才能促進(jìn)公共服務(wù)外包和社會組織建設(shè)事業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展,最終幫助更多的人實現(xiàn)中國夢。

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