鄭春華

摘 要：要形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式十分必要。公共服務(wù)外包作為一項可行選擇，已經(jīng)越來越多的在各地實踐，但作為公共服務(wù)承接方的社會組織承接能力不足依然成為制約公共服務(wù)外包的瓶頸，為此，必須加強(qiáng)社會組織建設(shè)，拓寬社會組織生存空間，構(gòu)建社會組織的公共服務(wù)平臺。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)外包；社會組織；棲霞區(qū)

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）22-0055-02

在我國，社會組織作為公民社會的構(gòu)成要素，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物，特別是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善的結(jié)果。一方面，改革開放以來社會財富的積累，政治環(huán)境的寬松以及新出現(xiàn)的形形色色的利益關(guān)系為社會組織的快速發(fā)展提供了堅實的基礎(chǔ)；另一方面，因社會大眾和政府對于公共服務(wù)供給更高期待而催生的公共服務(wù)外包對社會組織的建設(shè)提出了更高的要求。一些先行城市部分公共服務(wù)事業(yè)外包工作已在迅速推進(jìn)，但在實際工作中更是暴露出作為公共服務(wù)外包的承接者——社會組織各方面的不足。本文是在通過對南京市棲霞區(qū)社會組織培育建設(shè)情況進(jìn)行實地調(diào)研和訪談，并綜合整理的基礎(chǔ)上完成的。

一、對公共服務(wù)外包視域下社會組織建設(shè)的理論認(rèn)識

通常認(rèn)為，“社會組織”一詞指代的是人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定目標(biāo)而組成的共同活動的群體。但是本文的“社會組織”是民間組織的正式官方說法，在政府的語境中指的是政黨、政府之外的各類民間性的社會組織，主要涵蓋社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位，還有部分中介組織以及社區(qū)活動團(tuán)隊，與我們常說的非政府組織、人民團(tuán)體、第三部門可以基本等同。民政部于2007年11月在南京召開的全國社會組織建設(shè)與管理工作經(jīng)驗交流會上，首次使用“社會組織”取代了“民間組織”，從此作為民間組織替代用語的“社會組織”正式進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。十七大報告第一次將社會組織納入了基層民主的范圍，“十二五”規(guī)劃綱要首次專章論述社會組織，明確了“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制。剛剛召開不久的黨的十八大更是明確提出“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”，“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。”

20世紀(jì)70年代末，發(fā)達(dá)國家政府普遍面臨著財政赤字、辦事效率低等問題。這時，公共服務(wù)外包應(yīng)運(yùn)而生，作為西方行政制度改革的制度創(chuàng)新，在西方公共部門中廣泛運(yùn)用。政府公共服務(wù)外包是政府所有服務(wù)外包中最具有典型代表性的，它是指政府將原來由政府直接供給的、為社會經(jīng)濟(jì)和群眾生活提供的各項服務(wù)交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用，是一種“政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的公共服務(wù)供給方式。黨的十八大提出的“形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”這一目標(biāo)，對政府的公共服務(wù)供給提出了更高的要求，倒逼著政府必須進(jìn)行公共服務(wù)供給體制的改革。無疑，將公共服務(wù)外包給社會組織是一個很好的選擇，這就對我們社會組織承接政府公共服務(wù)外包的能力提出了新的要求。但是現(xiàn)實卻是社會組織由于各種內(nèi)在外在的原因發(fā)育不良，能力不足，無法擔(dān)當(dāng)起歷史賦予的重任。所以加強(qiáng)社會組織的建設(shè)勢在必行。

二、南京市棲霞區(qū)社會組織建設(shè)中存在的問題

盡管棲霞區(qū)對于社會組織發(fā)展和建設(shè)投入了很多精力和財力，也取得了一定的成效，但是棲霞區(qū)社會組織建設(shè)總體上來說，尚沒有對整體工作的一個統(tǒng)籌規(guī)劃方案，資源整合不足。社會組織不上規(guī)模，從業(yè)人員不穩(wěn)定，管理方式也比較粗放，缺乏長效工作機(jī)制，往往出現(xiàn)社會需求和社會組織服務(wù)對接不暢的情況。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.資源整合不足，缺乏對整體工作的統(tǒng)籌規(guī)劃。棲霞區(qū)通過近幾年的工作，在高校成功培育了一批社會組織服務(wù)項目，在區(qū)外引進(jìn)了一批成熟的社會組織，同時也對社區(qū)基層的社會組織加大了扶持，但是基本處于各自為政的狀態(tài)。由于沒有對三種資源進(jìn)行整合，更談不上出臺一個統(tǒng)籌規(guī)劃方案，從而造成了一方面有些領(lǐng)域處于空白，有些領(lǐng)域卻在重復(fù)建設(shè)的狀況。

2.組織不上規(guī)模，從業(yè)人員不穩(wěn)定。截至2012年9月，全區(qū)的社會組織不到100家，一共只有32個公益性項目實現(xiàn)對接并簽署合作協(xié)議。除了引進(jìn)的少數(shù)幾家較為成熟，絕大多數(shù)社會組織不上規(guī)模，人數(shù)較少，經(jīng)費(fèi)短缺，甚至沒有固定的辦公場地。大多數(shù)從業(yè)人員都是以兼職志愿的形式，以學(xué)生，離退休人員為主，缺乏專業(yè)社工人才，專業(yè)素質(zhì)可想而知。

3.管理方式粗放，缺乏長效工作機(jī)制。棲霞區(qū)本土社會組織普遍存在管理方式比較粗放的問題，組織比較松散，沒有對會員的專業(yè)培訓(xùn)以及志愿精神教育；在提供服務(wù)時經(jīng)常出現(xiàn)以活動代替服務(wù)的狀況，活動時轟轟烈烈，平時不管不顧，使得委托單位和社區(qū)群眾意見比較大；加上缺乏對服務(wù)效果的監(jiān)督，這種狀況長期得不到改善。

4.社會需求與社會組織服務(wù)對接不暢。目前棲霞區(qū)公共服務(wù)外包和社會組織服務(wù)的對接方式還是委托方將社會需求搜集形成材料，交與社建委整理成檔，然后再由社建委聯(lián)系相關(guān)社會組織，過程繁瑣不說，還具有相當(dāng)?shù)臏笮?，效率低下，往往?dǎo)致對接過程需要幾個月的時間，嚴(yán)重影響對接的順暢。

三、南京市棲霞區(qū)社會組織建設(shè)問題的原因分析

造成以上問題的原因是多方面的，首先是管理體制上的混亂，多頭管理，難以形成合力；其次是沒有廣泛發(fā)動社會公眾的參與，單靠政府力量的推動，難以激發(fā)基層動力，同時存在公共服務(wù)外包領(lǐng)域過窄，社會組織生存空間不足的狀況；再次在社會組織建設(shè)的制度方面也是處于摸索狀態(tài)，很多服務(wù)項目運(yùn)行并不規(guī)范；最后是由于信息的不對稱，公共服務(wù)的需求方和供給方溝通不暢，沒有長期渠道。

1.多頭管理，難以形成合力。目前棲霞區(qū)社會組織建設(shè)存在多頭管理的情況，高校社會組織工作主要歸口在區(qū)團(tuán)委，在具體工作上與各個學(xué)校團(tuán)委對接；社區(qū)基層社會組織主要分在社會建設(shè)工委，社區(qū)匯報公共服務(wù)的需求，在社建委扎口后與各類社會組織對接；區(qū)外社會組織的合作主要在民政局這邊，簽訂的多項委托協(xié)議委托方都是民政局。這種局面不僅溝通成本較高，而且也形不成合力，不利于各項工作的開展。

2.基層動力較弱，服務(wù)領(lǐng)域較窄。社會組織不上規(guī)模，組織渙散，主要原因還是在于目前政府放開的公共服務(wù)外包項目過少，領(lǐng)域狹窄，主要局限于社區(qū)少兒、助老、助殘、便民等領(lǐng)域，而且參與公共服務(wù)外包的社區(qū)和部門不多，從而形不成社會組織發(fā)展的良好需求環(huán)境。沒有基層動力的助推，社會組織建設(shè)只能是發(fā)育不良。

3.制度建設(shè)處于摸索階段，項目運(yùn)作不規(guī)范。社會組織管理粗放，根本原因還是制度建設(shè)的缺乏。首先是主管部門沒有一個針對社會組織的各項組織，財務(wù)，服務(wù)活動以及管理規(guī)范細(xì)則，使得各個社會組織對于自身建設(shè)的規(guī)范缺乏了解。再次是相關(guān)委托單位在發(fā)放委托項目時缺乏規(guī)范的委托代理流程，多是臨時協(xié)議，或者是私人關(guān)系的介紹。沒有按照規(guī)范的投標(biāo)招標(biāo)，從而造成了服務(wù)水平的低下和長效機(jī)制的缺乏。

4.信息不對稱，沒有對接渠道。信息的不對稱首先是公共服務(wù)的委托方比較分散，形成委托要時間，再次是委托到中介單位即社會建設(shè)工委也需要一定的時期，社建委整理發(fā)包到具體的社會組織更是耽誤了效率。由于現(xiàn)行的對接手續(xù)的繁瑣，委托方和承接方?jīng)]有直接溝通的平臺，要達(dá)成合作協(xié)議往往要經(jīng)過很多審批環(huán)節(jié)，使得對接過程十分漫長。

四、推進(jìn)社會組織建設(shè)的幾點建議

通過以上的原因分析，筆者認(rèn)為要更好地推動棲霞區(qū)社會組織發(fā)展，以便充分發(fā)揮社會組織在提供服務(wù)，推動公共服務(wù)外包從而促進(jìn)和諧等方面的積極作用，必須解決棲霞區(qū)社會組織建設(shè)目前存在的問題，主要有以下幾點建議：

1.歸口管理，明確主管部門。由于區(qū)團(tuán)委，民政局，社建委都在社會組織建設(shè)上有工作交叉，同時又各自有各自的分管工作，在具體工作中形不成工作重點，所以明確社會組織建設(shè)的主管部門十分必要。建議根據(jù)國家層面的劃分，把社會組織建設(shè)歸口到民政系統(tǒng)，社建委和區(qū)團(tuán)委在工作開展時加以輔助，從而改變大家都在管，都沒有管好的被動格局。

2.鼓勵社會創(chuàng)業(yè)，放寬服務(wù)領(lǐng)域。要讓社會組織茁壯成長，必須營造良好的需求環(huán)境，只有政府各級單位部門根據(jù)實際需要放寬服務(wù)領(lǐng)域，降低參與門檻，讓社會組織有事可做，有服務(wù)可以承接，才能促進(jìn)社會組織的不斷完善和發(fā)展。同時，要鼓勵社會創(chuàng)業(yè)，鼓勵有專業(yè)技能的人才注冊社會組織，參與到公共服務(wù)中來。

3.加強(qiáng)各項制度建設(shè)，出臺項目運(yùn)作辦法。社會建設(shè)主管部門在借鑒區(qū)外成熟社會組織經(jīng)驗的同時，要結(jié)合本土實際情況，加強(qiáng)社會組織各項工作的制度建設(shè)，盡快出臺相關(guān)細(xì)則，對社會組織的各項組織、財務(wù)、人事、服務(wù)以及管理做出規(guī)范性意見。同時，盡快制定委托方的項目運(yùn)作辦法，規(guī)范委托代理程序，嚴(yán)格按照程序招標(biāo)投標(biāo)，逐漸實現(xiàn)各項工作的制度化，穩(wěn)定化，長效化和服務(wù)優(yōu)化。

4.建立社會組織公共服務(wù)平臺。借助信息化、網(wǎng)格化的社會組織公共服務(wù)平臺是解決公共服務(wù)外包和社會組織承接渠道一個切實可行的辦法。這個平臺應(yīng)該集需求輸入、發(fā)包形成、投標(biāo)招標(biāo)、流程監(jiān)督、協(xié)議達(dá)成于一體，切實減少認(rèn)為人為因素對公共服務(wù)委托代理流程的影響，實現(xiàn)流程的標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范化。

公共服務(wù)外包對于形成適合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和社會公眾需要的基本公共服務(wù)體系具有十分重大的意義，其中，社會組織的建設(shè)是一個十分重要的環(huán)節(jié)，我們只有加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范化管理，最大限度拓展社會組織生存空間，同時完善各項細(xì)則，搭建好公共服務(wù)委托代理平臺，才能促進(jìn)公共服務(wù)外包和社會組織建設(shè)事業(yè)的健康和持續(xù)發(fā)展，最終幫助更多的人實現(xiàn)中國夢。