司金山

（懷化學院 計財處，湖南 懷化 418008）

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的不斷加深，對公共財政管理的要求也在不斷提高?？紤]到國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家中普遍實行，并被實踐證明行之有效的現(xiàn)代國庫管理制度，國家公共財政制度建設(shè)將國庫集中支付制度改革列為其主要內(nèi)容之一，并從2001年開始將實行國庫集中支付制度改革確定為中國未來較長期間財政收支改革的重點。教育部根據(jù)財政部國庫集中支付改革試點工作的總體安排，于2002年10月開始，在教育部本級及所屬的5所高校實行了國庫集中支付改革試點，并于2004年、2005年先后擴大到8所高校及6所各直屬事業(yè)單位。2007年下半年開始在教育部部屬高校和事業(yè)單位全面實行國庫集中支付改革?，F(xiàn)階段，全國大多數(shù)省份的地方院校在財政收支方面已基本實行國庫集中支付制度。湖南省政府文件也明確指出，于2012年開始對全省省屬高校實施國庫集中支付制度。該制度的實施將對高校的銀行賬戶管理、收入取得方式、支付結(jié)算方式、設(shè)備與圖書采購方式、基本建設(shè)活動等方面產(chǎn)生重大影響，進而對高校內(nèi)部控制制度的設(shè)計與運行提出更新、更高的要求。

一 國庫集中支付概念及模式

國庫集中支付是以國庫單一帳戶體系為基礎(chǔ)，以健全的財政支付信息系統(tǒng)和銀行間實時清算系統(tǒng)為依托，將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。[1]在國庫單一帳戶體系下，財政部門向高校支付財政性資金通過財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式進行，其一般性模式如下圖1及圖2所示。

此體系中，財政部門要分別在中國人民銀行設(shè)立國庫單一帳戶，在代理銀行設(shè)立財政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預(yù)算外財政專戶以及特設(shè)專戶。其中，財政直接支付是由財政部門直接向中國人民銀行和代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行據(jù)此通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位，即高校的賬戶（圖1）。財政授權(quán)支付是由高校經(jīng)財政部門授權(quán)，向代理銀行簽發(fā)支付指令，代理銀行據(jù)此在財政部門批準的用款限額內(nèi)，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶（圖2）。

圖1.直接支付模式

圖2.授權(quán)支付模式

當前我國正在建立公共財政基本框架體系，國庫集中支付即為其中一個重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，實行意義重大，主要目的有三：一是使財政資金的管理集中化，通過規(guī)范以及強化預(yù)算執(zhí)行力度以提高資金使用效率，并能增強依法理財觀念；二是保證能夠真實、及時的反饋財政收支信息，有利于政府部門了解資金運行的整體情況，從而運籌帷幄，對宏觀調(diào)控進行統(tǒng)籌規(guī)劃；三是對預(yù)算資金的管理和執(zhí)行要從根本上進行變革，從以前的事后監(jiān)督變?yōu)槭轮?、事前監(jiān)督，從源頭上遏制腐敗。

二 高校實行國庫集中支付制度下財務(wù)管理模式比較

在實行國庫集中支付后，高校的財務(wù)管理模式發(fā)生了巨大的變化。其最本質(zhì)的變化就是高校財務(wù)雖仍然具備著“會計”職能，但“出納”職能則變成了由國庫集中支付部門來行使，即高校不再擁有來源于財政撥款及非稅收入的可以自己統(tǒng)籌安排的“現(xiàn)金”或“存款”，取而代之的是嚴格的、根據(jù)預(yù)算安排的“用款額度”。[2]主要變化見表1所示。由此可知，在實行國庫集中支付后，高校在資金撥付、資金核算和付款管理等方面均發(fā)生了一系列變化，總體上效果是財權(quán)向上級集中，財政部門監(jiān)管職能得以強化，財政管理更加精細化。

表1.我國高校實行國庫集中支付制度前后管理模式比較

三 高校國庫集中支付條件下內(nèi)部控制環(huán)境存在問題

COSO報告將內(nèi)部控制劃分為控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通五個相互聯(lián)系的要素。其中，控制環(huán)境是指影響企事業(yè)單位在建立、制定政策、執(zhí)行程序以及效率等方面所產(chǎn)生的各種加強或削弱的因素。包括員工的誠實性和道德觀、員工的勝任能力、管理當局的管理哲學和經(jīng)營風格、董事會或?qū)徲嬑瘑T會、組織結(jié)構(gòu)、授予權(quán)力和責任的方式、人力資源政策和實施等。[3]控制環(huán)境決定一個組織的氛圍，影響該組織中人們的內(nèi)部控制意識，是內(nèi)部控制其他要素的基礎(chǔ)。由于國庫集中支付制度在我國還屬于新興事物，且對于高校，特別是地方高校來說，還處于非常不成熟的階段?，F(xiàn)階段，很多高校在實施國庫集中支付制度的過程中受到了很大的阻礙，執(zhí)行過程中也顯露出了一些問題。

（一）實行國庫集中支付制度中政府層面問題

首先，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。目前我國的多數(shù)高校屬于公立學校，高校雖然施行法人權(quán)利，但是和政府之間尚且存在著委托代理的關(guān)系。政府作為出資者和所有者，對于應(yīng)當起決策作用的重要事項，卻往往只是進行形式上的批準或過問；相反對于譬如招生、收費等應(yīng)由高校自主辦理的相關(guān)事宜，卻給予了過多的干預(yù)。這種所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的不相分離，勢必會影響高校協(xié)調(diào)有序的運作。

其次，政府的政策規(guī)章與高校實際財務(wù)機制形成矛盾。在國庫集中支付制度中明確規(guī)定不允許向分校(院)、校醫(yī)院和基建處等二級核算單位轉(zhuǎn)撥資金，這就和《高等學校財務(wù)制度》和《高等學校會計制度》相違背，影響他們正常開展工作；在國庫集中支付制度下，要求高校將預(yù)算內(nèi)、外資金區(qū)分為不同的類項等進行核算，但自1998年起，高校已經(jīng)全面取消了預(yù)算內(nèi)、外資金分別核算的模式，轉(zhuǎn)而實行綜合預(yù)算財務(wù)模式管理。這就給高校的資金核算提出了難題。在國庫集中支付制度下，不允許將教職工和學生的補助金轉(zhuǎn)入到原來代發(fā)工資的銀行，這項舉措給高校的資金管理帶來了巨大的不便，尤其是制度規(guī)定對于5萬元以上的現(xiàn)金支付須由財政廳批準，這項規(guī)定對于幾萬人的高校的日常備用金管理帶來巨大壓力，也影響了高校財務(wù)工作的效率。

（二）實行國庫集中支付制度下高校自身存在問題

首先，國庫集中支付系統(tǒng)中崗位的重要性沒有得到重視，國庫集中支付系統(tǒng)只是相當于原有的出納功能。[4]很多高校國庫集中支付只是起到單位出納作用，只發(fā)揮了銀行轉(zhuǎn)賬作用。由原來手工填寫銀行支票到銀行辦理業(yè)務(wù)，改為不用到銀行交納票據(jù)，在高校財務(wù)部門內(nèi)部通過國庫集中支付系統(tǒng)自行轉(zhuǎn)賬處理，相當于銀行柜臺在校內(nèi)辦事點的作用。沒有切實發(fā)揮國庫集中支付制度的管理職能，國庫集中支付形式相當于銀行存款科目作用，國庫集中支付系統(tǒng)相當于銀行轉(zhuǎn)賬功能。造成這種狀況的因素是高校只是發(fā)揮了國庫集中支付系統(tǒng)表象的一種作用，深入的一方面即國庫集中支付制度的核心內(nèi)容——控制預(yù)算、管理預(yù)算層面職能沒有得到充分運用和發(fā)揮。

其次，內(nèi)控制度不健全，內(nèi)控流程不完善。目前大多數(shù)高校未根據(jù)國家政策結(jié)合學校實際制定出一套完整的內(nèi)部控制制度，一般的內(nèi)部控制制度只是針對財務(wù)部門，而管理決策層和其他相關(guān)部門則不受內(nèi)控制度約束。另外，由于高校管理人員數(shù)量有限，兼崗現(xiàn)象嚴重，不相容職務(wù)不能合理合法分離。

再次，預(yù)算管理作用發(fā)揮不到位。盡管國庫集中支付系統(tǒng)堅持“有預(yù)算才有支出”，但由于高校每月根據(jù)年度預(yù)算申報當月用款額度的事項卻無法得到校內(nèi)有關(guān)部門配合，大多根據(jù)財務(wù)部門經(jīng)驗預(yù)計，而且費用報銷基本采用“審批在前審核在后”的程序，給制度的落實增加了很大的難度。

（三）實行國庫集中支付制度下高校內(nèi)財務(wù)部門存在問題

首先，國庫支付系統(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)不共享。目前國庫集中支付系統(tǒng)與學校財務(wù)系統(tǒng)是獨立運行的兩個系統(tǒng)，學校財務(wù)系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)無法在國庫支付系統(tǒng)中直接調(diào)用，系統(tǒng)數(shù)據(jù)沒能實現(xiàn)共享，大量的支付數(shù)據(jù)在單位會計核算工作中已經(jīng)手工錄入一次，到國庫集中支付操作系統(tǒng)中又要按另一套編碼重新分類、計算。[5]這樣不但不利于預(yù)算控制，而且重復(fù)勞動多、工作量大、降低了工作效率。

其次，會計核算難度加大。國庫集中支付制度不允許向分院、校醫(yī)院和基建處等二級核算單位轉(zhuǎn)撥資金，影響高校正常工作的開展；高校已經(jīng)實行綜合預(yù)算財務(wù)管理，而支付制度規(guī)定又要區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外的資金，區(qū)別不同的類、款、項等資金渠道進行核算；預(yù)算單位對修購基金、職工福利基金、學生勤工助學基金的提取及后勤集團維持費的劃撥等，國庫集中支付制度沒有明確的規(guī)定，使得高校難于以此進行實際操作。

再次，沒有把國庫集中支付系統(tǒng)和會計核算統(tǒng)一進行管理。高校實行的國庫集中支付系統(tǒng)是獨立于高校會計核算系統(tǒng)之外的，但是處理的又是同一攤事務(wù)，由原來的所有事務(wù)都在會計核算系統(tǒng)中處理完畢，變成現(xiàn)在的在會計核算系統(tǒng)中賬務(wù)處理后轉(zhuǎn)到國庫集中支付系統(tǒng)中，再處理一遍來完成支付功能，容易造成會計核算內(nèi)容與額度指標使用不對應(yīng)。

四 優(yōu)化高校在國庫集中支付條件下的內(nèi)部控制環(huán)境的措施

（一）實行國庫集中支付制度下政府層面改進措施

首先，理順政府和高校的關(guān)系，確立獨立法人地位。當前政府在高校治理中的核心任務(wù)在于權(quán)力的轉(zhuǎn)移和重新分配，政府對高等教育管理的權(quán)力重心應(yīng)適當下移，應(yīng)該從“既掌舵又劃船”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸徽贫娌粍澊?，解決高校管理中的越位問題，培養(yǎng)高校樹立法人主體意識，使高校真正擁有辦學自主權(quán)，同時承擔起相應(yīng)的責任。[6]尤其是改革教育行政化管理，把校長的選拔、考核、評價權(quán)交給教職工，讓校長把由對上級負責轉(zhuǎn)變?yōu)閷處熦撠煟?，恢?fù)高校辦學的自主性，減少行政命令、通知、評估對高校辦學活動的干擾事項，突現(xiàn)學校的辦學特色；另外，政府還可以通過建立問責制，監(jiān)督和評估高校資源的使用情況和效益，從而避免國有資源的浪費和流失。

其次，修訂與國庫改革不相適應(yīng)的法律規(guī)章。財經(jīng)法規(guī)本來就是與經(jīng)濟形勢和財政政策相適應(yīng)的，必須與時俱進，使之更加符合實際需要、更加科學。為此，必須適時修訂《行政事業(yè)單位會計制度》以及相關(guān)的法規(guī)，解決國庫集中支付過程中遇到的各種問題。只有對《總預(yù)算會計制度》、《預(yù)算法實施條例》等有關(guān)制度進行修訂，才能夠確保順利地制定與實施內(nèi)部控制制度。此外，還需要制定相關(guān)的《財政資金支付管理辦法》等條款，才可以適應(yīng)撥付程序的變動、賬戶體系設(shè)置等改變，從而用法律制度確保國庫集中支付的內(nèi)部控制制度得以加強。

（二）實行國庫集中支付制度下高校自身改進措施

首先，加強宣傳培訓工作。國庫集中支付系統(tǒng)是高校生存的命脈，它對于高校日?；顒拥拈_展起著至關(guān)重要的作用。高校一切業(yè)務(wù)和活動的開展所需的資金都是通過這個體系來實行的，通過這個系統(tǒng)能夠提高高校管理水平，彌補原來預(yù)算和結(jié)算脫節(jié)的缺點。[8]高校必須意識到實行國庫集中支付制度能夠改進財務(wù)管理工作，認識到國庫集中支付制度對高校財務(wù)工作的重要性和無可替代性。

其次，加強內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，完善內(nèi)部控制環(huán)境。深入學習《會計法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》等法規(guī)，提高全體員工對內(nèi)部控制重要性的認識和執(zhí)行內(nèi)控制度的自覺性和嚴謹性；建立總會計師制度。按照《總會計師條例》、《高等學?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》，要求地方高校建立起總會計師制度，使高校財經(jīng)領(lǐng)導走專業(yè)化之路；在高校管理中，加強管理控制和內(nèi)部牽制，真正做到不相容職務(wù)相分離。

再次，發(fā)揮預(yù)算的剛性，強化預(yù)算控制。建立預(yù)算工作崗位責任制和授權(quán)審批制度，使預(yù)算編制、審批執(zhí)行、考核等不相容崗位之間能夠形成有效的制衡機制。[7]進一步強化預(yù)算編制控制，在科學預(yù)測、決策基礎(chǔ)上，制定可行的標準和定額，推行零基預(yù)算體系，建立規(guī)范的預(yù)算調(diào)整、審批制度，開展預(yù)算執(zhí)行情況分析，確保預(yù)算執(zhí)行的有效性和可行性。

（三）國庫集中支付制度下高校內(nèi)部財務(wù)改進措施

首先，國庫集中支付系統(tǒng)方面要設(shè)計成為能同會計核算系統(tǒng)相接軌的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，兩者應(yīng)在信息處理中互相兼容。在系統(tǒng)使用方面，應(yīng)更多考慮實用性特點，應(yīng)該站在使用者方面，盡可能結(jié)合高校本身的管理要求進行設(shè)計，能使高校財務(wù)管理工作從預(yù)算、核算到結(jié)算存在于同一系統(tǒng)內(nèi)，最大限度達到應(yīng)用國庫集中支付制度對高校財務(wù)工作進行高效率管理的目的。為此，必須改進國庫集中支付系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，避免其出現(xiàn)差錯。

其次，對多校區(qū)會計核算設(shè)立附屬零余額賬戶，降低會計核算難度。高校多校區(qū)會計核算對于單位零余額賬戶的同城異地結(jié)算提出了新的要求。建議按照類似于銀行信用卡的主、副卡管理方式，由財政部與人民銀行協(xié)商制定關(guān)于基層預(yù)算單位在同一商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立“附屬零余額賬戶”的相關(guān)政策，經(jīng)學校主管部門和財政、銀行共同審核批準，對基層預(yù)算單位的同城異地分支機構(gòu)在原單位零余額賬戶下設(shè)立附屬零余額賬戶，辦理單位分支機構(gòu)的日常結(jié)算業(yè)務(wù)。銀行負責該預(yù)算單位主、副零余額賬戶的管理，并通過主零余額賬戶與國庫支付系統(tǒng)進行資金結(jié)算，以利于國庫集中支付制度的平穩(wěn)推進。

再次，會計核算系統(tǒng)跟進。會計科目的設(shè)置要同國庫集中支付系統(tǒng)相匹配，會計核算指標控制要與國庫集中支付制度的管理相一致。賬務(wù)處理上要能與國庫集中支付系統(tǒng)中的預(yù)算指標一一對應(yīng)，制定一套既能進行會計核算功能又能進行國庫集中支付的功能的平臺，盡量減少工作量，這樣才能達到實行國庫集中支付制度的目的，實現(xiàn)高效應(yīng)用國庫集中支付制度的目的。

五 結(jié)束語

國庫集中支付制度作為一項新生事物，其產(chǎn)生發(fā)展具有其歷史必然性。但任何事物的改革都需要經(jīng)歷漫長、循序漸進的過程。一方面，國庫集中支付制度能夠改善規(guī)范學校的管理，增強學校的內(nèi)部控制剛性；另一方面，受到了很多高校現(xiàn)有管理制度、預(yù)算水平以及技術(shù)支撐等方面的限制，并沒有完全發(fā)揮出國庫集中支付制度的優(yōu)點。只有兩者不斷改進、相輔相成，在宏觀環(huán)境與微觀環(huán)境上優(yōu)化，才能最終使得我國高校財務(wù)體制機制得到可持續(xù)的良性健康發(fā)展。

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[3]徐孝民.現(xiàn)階段高校實行國庫集中支付制度的利弊與對策—基于高校組織定位和活動規(guī)律的視角[J].中山大學學報(自然科學版),2010,(3):201-208.

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[5]寧宏茹,孫紅梅.高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)芻議[J].財會月刊(綜合),2006,(2):22-23.

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[7]權(quán)鳳英,楊曉安.基于高校內(nèi)部控制的環(huán)境優(yōu)化探析[J].陜西農(nóng)業(yè)科學,2010,(5):199-201.

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