葉新霞 張仁田 程建華

（江蘇省水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，江蘇 揚(yáng)州 225009）

1 我國(guó)目前所采取的征地補(bǔ)償測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第47條規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。

征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。

2 現(xiàn)階段補(bǔ)償測(cè)算制度的缺陷和不足

（1）以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)綜合性較差

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償按照土地被征用前3年平均產(chǎn)值的若干倍來(lái)計(jì)算。以土地平均年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，因?yàn)樗鼪](méi)有考慮到土地的特征，年產(chǎn)值不能體現(xiàn)土地的潛在價(jià)值。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡，農(nóng)業(yè)種值結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植手段趨向科技化，使得不同農(nóng)作物種類之間、不同種植手段之間和不同地塊之間的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值差別很大。土地的產(chǎn)值往往是以資金技術(shù)和勞務(wù)的高投入為代價(jià)的，我們?cè)诖_定某地塊征用補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能只算產(chǎn)值，而不算產(chǎn)值的投入和成本，也不能對(duì)那些采取高科技、高投入的生產(chǎn)者簡(jiǎn)單地采取平均產(chǎn)值的辦法計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，這對(duì)于他們的高投入、高技術(shù)是一種否定，而應(yīng)該區(qū)別對(duì)待［1］。

（2）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律

我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)采取的基本原則是：依法按照被征用土地的原用途及農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)行產(chǎn)量給予補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降。這種純粹的補(bǔ)償關(guān)系沒(méi)有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障功能，沒(méi)有充分體現(xiàn)土地的潛在收益和利用功能，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也為農(nóng)民和社會(huì)各界所廣泛接受。但如今，中國(guó)已經(jīng)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大多數(shù)生產(chǎn)要素，甚至包括城市土地（劃撥的土地除外），均采取市場(chǎng)機(jī)制配置，按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還繼續(xù)采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的配給制征用和若干倍耕地年產(chǎn)值的補(bǔ)償思路，這無(wú)疑剝奪了農(nóng)民對(duì)土地的大部分收益［2］。

（3）征地補(bǔ)償范圍太窄，不能全面體現(xiàn)土地的價(jià)值

我國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)等幾項(xiàng)，在征用目的合法的前提下，土地征用都應(yīng)給予被征地單位“公平合理”的補(bǔ)償。也就是說(shuō)，雖然國(guó)家為了公共利益可以強(qiáng)迫取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，但國(guó)家還是應(yīng)保障公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，要將財(cái)產(chǎn)保障轉(zhuǎn)換為財(cái)產(chǎn)價(jià)值保障，至少要提供合乎財(cái)產(chǎn)存續(xù)的價(jià)值。國(guó)家有義務(wù)保障公民的人身、財(cái)產(chǎn)的安全，造成侵害的要給予賠償或補(bǔ)償，這已成為共識(shí)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為社會(huì)公共利益作出特別犧牲的情形下，國(guó)家盡可能給予其價(jià)值補(bǔ)償是應(yīng)該的，而且是必要的。目前的補(bǔ)償范圍雖然在一定程度上補(bǔ)償了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人的損失，但離“公平合理”和“適當(dāng)”的要求還是有一定差距?！肮胶侠怼薄ⅰ斑m當(dāng)”原則在不同的時(shí)代背景下有不同的要求。我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，土地作為資源資本和資產(chǎn)并重的觀念已深入人心。在注重權(quán)屬安全的同時(shí)，人們更注重土地的實(shí)際利用價(jià)值，更注重其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因而國(guó)家在處理征地時(shí)，也應(yīng)更注重其價(jià)值的補(bǔ)償。目前的土地征用補(bǔ)償范圍無(wú)法達(dá)到這一要求，不僅沒(méi)有將那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的附帶損失列入補(bǔ)償?shù)姆秶?，而且把那些可以量化的?cái)產(chǎn)上的損失，如殘余地、相鄰地的損害、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等通常所受的損失以及其他因征地所導(dǎo)致的必要費(fèi)用等未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?，亦即未充分考慮因征地而給農(nóng)民帶來(lái)的福利損失、安定損失、少數(shù)殘存損失和事業(yè)損失等因素。

3 完善我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

（1）用綜合因素法取代產(chǎn)值倍數(shù)法，提高測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化因素

單一的產(chǎn)值倍數(shù)法已不能適應(yīng)如今的社會(huì)要求，而采用多種測(cè)算方法綜合評(píng)價(jià)已逐步成為未來(lái)征地補(bǔ)償測(cè)算的趨勢(shì)。其它測(cè)算方法包括：收益還原法、市場(chǎng)比較法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法等多種方法。測(cè)算時(shí)可以采取以上方法計(jì)算，也可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況采用其它合適的方法進(jìn)行測(cè)算。征地地區(qū)片價(jià)原則上應(yīng)在至少兩種以上方法測(cè)算結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合平衡確定。此外，應(yīng)著重將市場(chǎng)化因素融入到整個(gè)測(cè)算體系中，使所征用的土地能夠按照最佳最有效使用原則利用，從而提高土地資源配置的效率。同時(shí)，應(yīng)更多地引入談判機(jī)制，由用地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民自行談判研究補(bǔ)償安置費(fèi)。

（2）擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只包括了因征地給農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失，沒(méi)有考慮因征地而給農(nóng)民造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，而且我國(guó)農(nóng)村目前尚未建立有效的社會(huì)保障制度，農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)福利主要靠土地來(lái)實(shí)現(xiàn)，土地征用時(shí)應(yīng)把這一因素考慮進(jìn)來(lái)。我國(guó)有安土重遷的傳統(tǒng)，土地的失去將導(dǎo)致安定的無(wú)保障狀態(tài)，因而征用時(shí)也應(yīng)考慮這一因素。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既是農(nóng)民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，又是農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)的依托，土地征用就意味著以上權(quán)利的喪失，因此，對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要單獨(dú)予以充分補(bǔ)償。少數(shù)殘存損失是指：征用了屬于同一個(gè)土地使用權(quán)人的一部分，從而造成其他土地的價(jià)格下降或其他的損失。事業(yè)損失指的是兩方面：一方面農(nóng)民從事的事業(yè)原來(lái)是農(nóng)業(yè)，現(xiàn)在失去土地要另行就業(yè)，這對(duì)被征戶來(lái)說(shuō)就是一家求生存的事業(yè)如何重建的損失；另一方面該土地從農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因征用土地被公共事業(yè)開(kāi)發(fā)產(chǎn)生噪音、廢氣、水質(zhì)污染等造成的損害。這二者都是因土地征用而造成的直接損失，應(yīng)在補(bǔ)償范圍之內(nèi)［3］。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和附著物補(bǔ)償費(fèi)、少數(shù)殘存補(bǔ)償費(fèi)、事業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)、最低生活保障費(fèi)和福利損失補(bǔ)償費(fèi)等幾項(xiàng)。

（3）妥善處理被征地農(nóng)民的安置問(wèn)題，改貨幣化安置為多種途徑安置

純貨幣化安置無(wú)法從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度上解決農(nóng)民的安置問(wèn)題。農(nóng)民在耗盡有限的安置補(bǔ)助費(fèi)后，自身能力素質(zhì)的有限和匱乏職業(yè)技能的訓(xùn)練，將會(huì)使他們面臨最嚴(yán)重的生存問(wèn)題。

為了保障農(nóng)民的生活權(quán)利，可以在貨幣化安置的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)的情況，進(jìn)行多種途徑的安置，包括：①就業(yè)安置。為充分幫助農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)，可進(jìn)一步建立以下機(jī)制：a.建立被征地勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)援助和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制；b.鼓勵(lì)各類企業(yè)使用被征地勞動(dòng)力就業(yè)的優(yōu)惠政策；c.鼓勵(lì)被征地勞動(dòng)力自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。②留地安置。即：政府在被征收的土地上劃出一部分土地來(lái)留給農(nóng)民自由支配，農(nóng)民可發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決就業(yè)問(wèn)題，亦可分享周圍土地升值帶來(lái)的潛在效益，從多方面為失地農(nóng)民提供可行的保障。③入股安置。通過(guò)將土地資源進(jìn)行股份化的方式，可以使農(nóng)民參與土地利益分配，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益，但這種方法也同樣具有一定的風(fēng)險(xiǎn)度。④實(shí)施社會(huì)保障制度。針對(duì)部分被征地農(nóng)民存在著短期消費(fèi)、不合理使用征地補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)象，各級(jí)政府部門要引導(dǎo)農(nóng)民合理使用補(bǔ)償安置費(fèi)，其中有效的方法之一就是將一定比例的征地補(bǔ)償費(fèi)作為社會(huì)保障基金，用于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，使被征地農(nóng)民的基本生活有所保障。

4 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法

目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法主要有：收益還原法、市場(chǎng)比較法、收益倍數(shù)法、假設(shè)開(kāi)發(fā)法等。

（1）收益還原法

收益還原法是以土地收益價(jià)格為理論依據(jù)，將待估農(nóng)用地在未來(lái)每年預(yù)期的純收益以一定的還原率統(tǒng)一還原為評(píng)價(jià)時(shí)日總收益的一種方法。其計(jì)算公式為：

式中：

P—土地價(jià)格；

a—土地年純收益；

r—土地還原率；

n—土地使用年期。

農(nóng)用地價(jià)格，按照最高最佳使用原則，重點(diǎn)是進(jìn)行耕地價(jià)格的評(píng)估。由于耕地的所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，征地將使其土地所有權(quán)發(fā)生永久性轉(zhuǎn)移，由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。被征耕地價(jià)格的計(jì)算公式就轉(zhuǎn)化為：

式中：

P—單位面積耕地的地價(jià)；

a—單位面積耕地取得的純收益，a＝總收益-總費(fèi)用；

r—土地收益還原率。

耕地總收益主要通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查確定其產(chǎn)值；耕地總費(fèi)用包括耕地基本配套設(shè)施的費(fèi)用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年經(jīng)常性費(fèi)用兩種，耕地基本配套設(shè)施的費(fèi)用主要包括溝、渠、田、林、路配套費(fèi)用等；生產(chǎn)年經(jīng)常性費(fèi)用包括苗種費(fèi)、肥料費(fèi)、水費(fèi)、人工費(fèi)、機(jī)工費(fèi)、農(nóng)藥費(fèi)、農(nóng)田水利設(shè)施維修費(fèi)和有關(guān)利息等。

（2）市場(chǎng)比較法

市場(chǎng)比較法是把每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作一個(gè)評(píng)估對(duì)象，根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)已發(fā)生征地案例的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)比較修正求取。其基本公式為：

式中：

P—待定鄉(xiāng)鎮(zhèn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；

R—征地案例標(biāo)準(zhǔn)；

Q—區(qū)域因素修正系數(shù)；

G—個(gè)別因素修正系數(shù)；

T—時(shí)間修正指數(shù)。

（3）收益倍數(shù)法

收益倍數(shù)法是收益還原法的拓展，在還原利率不變的條件下，土地的價(jià)格與土地的純收益呈現(xiàn)正相（比）關(guān)系，而土地純收益同時(shí)又與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值呈正相（比）變化，從而土地價(jià)格就表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的若干倍［4］。近年來(lái)，非農(nóng)建設(shè)征收農(nóng)民集體的補(bǔ)償費(fèi)呈逐步提高的趨勢(shì)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目（包括水利水電建設(shè)項(xiàng)目）的征地補(bǔ)償費(fèi)有了較大程度的提高。根據(jù)這一發(fā)展趨勢(shì)，各地在確定補(bǔ)償倍數(shù)時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)之和原則上不得低于16倍，且不能大于30倍。

（4）假設(shè)開(kāi)發(fā)法

根據(jù)假設(shè)開(kāi)發(fā)法原理，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可用下式表示：

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)=土地價(jià)格-土地開(kāi)發(fā)成本-利息-利潤(rùn)-稅費(fèi)-土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移增值-土地用途變換增值

上式中，土地價(jià)格表示正常市場(chǎng)的土地價(jià)格或政府的出讓價(jià)格；土地開(kāi)發(fā)成本是把生地開(kāi)發(fā)為熟地的費(fèi)用。

具體測(cè)算某個(gè)單元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建議先采用上述四種方法分別測(cè)算出一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再采用常用的德?tīng)柗品ɑ驅(qū)哟畏治龇y(cè)算出該單元最終的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

［1］劉衛(wèi)東，彭 俊.征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的合理確定.中國(guó)土地科學(xué).2006，20（1）：7-11

［2］劉衛(wèi)東，樓立明.對(duì)中國(guó)土地征用及其管理現(xiàn)狀反思.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)：農(nóng)業(yè)與生命科學(xué)版.2004，30（1）：63-68

［3］沈守愚.土地法學(xué)通論.北京:中國(guó)大地出版社，2004.45-47

［4］閆天龍，曹熙平.土地估價(jià)指南.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004.94-130