汪 燕

(湖北民族學(xué)院法學(xué)院，湖北恩施445000)

行動(dòng)中的行政訴訟是文本中的行政訴訟內(nèi)化為行政訴訟觀念再外化的結(jié)果。行動(dòng)中的行政訴訟與文本中的行政訴訟是不是一個(gè)模樣，起關(guān)鍵作用的是行政訴訟觀念。本文通過(guò)實(shí)證研究的方法調(diào)查人們的行政訴訟觀念并分析這些觀念對(duì)行政訴訟行動(dòng)的影響，以探討行政訴訟制度的有效實(shí)施。

一、研究設(shè)計(jì)及實(shí)施

(一)樣本的選擇

鑒于人力、物力等多方原因，本項(xiàng)實(shí)證研究采取分類(lèi)抽樣、問(wèn)卷調(diào)查的方法，分別針對(duì)行政訴訟法律關(guān)系主體中的民眾(原告)、律師、行政機(jī)關(guān)工作人員和法官設(shè)計(jì)四類(lèi)不同的調(diào)查問(wèn)卷。四類(lèi)問(wèn)卷有少部分題目相同。一是受訪者背景信息，如性別、年齡、學(xué)歷和政治面貌等;二是開(kāi)放性問(wèn)題，即“關(guān)于本調(diào)查問(wèn)卷以及行政訴訟調(diào)研課題，您想告訴我們的任何想法”;三是對(duì)行政訴訟的一般認(rèn)識(shí)問(wèn)題。除此之外，四類(lèi)問(wèn)卷的其他內(nèi)容除個(gè)別問(wèn)卷題目一致外，均根據(jù)調(diào)查對(duì)象的不同設(shè)置內(nèi)容相異的題目，以充分考慮不同調(diào)查對(duì)象的特殊性。

(二)調(diào)查對(duì)象的確定及實(shí)施情況

鑒于調(diào)查的可行性考慮，我們選擇了中部某自治州為調(diào)查對(duì)象。在該地區(qū)走訪4個(gè)法院，與8人次行政庭法官和1名基層法院院長(zhǎng)、1名基層法院分管副院長(zhǎng)進(jìn)行了座談。發(fā)放26份行政庭法官調(diào)查問(wèn)卷，回收22份;發(fā)放300份行政機(jī)關(guān)工作人員調(diào)查問(wèn)卷，回收276份;發(fā)放24份律師調(diào)查問(wèn)卷，回收24份;發(fā)放200份民眾調(diào)查問(wèn)卷，回收194份。

二、行政訴訟認(rèn)知調(diào)查結(jié)果——觀念中的行政訴訟

行政訴訟法在區(qū)域的實(shí)施狀況與區(qū)域人群對(duì)行政訴訟的認(rèn)知有關(guān)。從調(diào)查的情況看，自治州對(duì)行政訴訟的認(rèn)識(shí)有其地域特征。

(一)民眾、律師和行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政訴訟制度的了解程度不高

1．民眾對(duì)行政訴訟制度的了解程度低于全國(guó)①全國(guó)，指的是《中國(guó)行政訴訟制度改革的理論與實(shí)踐》項(xiàng)目組在全國(guó)開(kāi)展法官卷、民眾卷、律師卷和行政機(jī)關(guān)工作人員卷調(diào)查所得的比例。全國(guó)調(diào)研涉及的市、區(qū)和縣共計(jì)50個(gè)，接受調(diào)查的各類(lèi)人員共計(jì)7669人次，其中法官1074人，行政機(jī)關(guān)工作人員2937人，律師1101人，民眾2557人，共回收調(diào)查問(wèn)卷8577份(含網(wǎng)民調(diào)查問(wèn)卷906份)。下同。

回收的194份民眾調(diào)查問(wèn)卷中，有93人在回答“您是否知道我國(guó)有一部規(guī)定“民告官”的《行政訴訟法》時(shí)”選擇了不知道，比例為47.9%，全國(guó)的比例則為33.8%。有33人在回答“您是否知道老百姓可以到法院去告行政機(jī)關(guān)”時(shí)選擇了不知道老百姓可以到法院去告行政機(jī)關(guān)，比例為15%，全國(guó)則為21.2%。有24人在回答“您對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的了解程度”時(shí)選擇了完全不了解行政訴訟制度，比例為12.3%，全國(guó)比例為14.4%;有92人不太了解行政訴訟制度，比例為47.4%，全國(guó)為44%。

自治州民眾對(duì)行政訴訟制度了解低的原因：一是調(diào)查對(duì)象的學(xué)歷層次偏低。該地區(qū)參與調(diào)查的194位民眾中，有124位是高中或者中專，比例為63.9%;而全國(guó)調(diào)查對(duì)象中高中或者中專學(xué)歷的只占25.9%。另外，也可以推論該區(qū)域在學(xué)歷教育之外對(duì)行政訴訟法的宣傳普及不力。二是調(diào)查對(duì)象的就業(yè)單位主要是企事業(yè)單位。該地區(qū)參與調(diào)查的194位民眾中，有108位在企事業(yè)單位工作，比例為55.7%，而全國(guó)調(diào)查對(duì)象中企事業(yè)單位只占34.7%。第三，被調(diào)查對(duì)象中原告占7.2%，沒(méi)有參與和接觸過(guò)行政訴訟的比例達(dá)到86.1%，而全國(guó)只有79.3%。

2．行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政訴訟制度的了解程度低于全國(guó)

回收的276份行政機(jī)關(guān)工作人員調(diào)查問(wèn)卷中，有7位在回答“您對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的了解程度”時(shí)選擇了“完全不了解”，比例為2.5%，全國(guó)的則為1.7%;有76位“不太了解”，比例為27.4%，全國(guó)為21%，只有 23位“很了解”，比例為 8.5%，全國(guó)為14%。

行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)“行政訴訟法規(guī)定被訴行政行為的合法性應(yīng)由哪一方負(fù)責(zé)舉證”的回答，也暴露了行政訴訟制度的普及不高。

表1

行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)行政訴訟制度的了解程度低于全國(guó)，可能是以下原因造成的：一是與被調(diào)查對(duì)象從事的工作有關(guān)。在業(yè)務(wù)部門(mén)工作和綜合部門(mén)工作的比例分別為36.2%和43.8%，在法制部門(mén)的僅占5.4%，而全國(guó)達(dá)到15.3%。但這一數(shù)據(jù)恰恰表明了不在法制部門(mén)工作的行政機(jī)關(guān)工作人員普遍對(duì)行政訴訟制度疏于了解。二是與被調(diào)查對(duì)象的學(xué)歷教育有關(guān)。該地區(qū)受過(guò)法學(xué)教育的調(diào)查對(duì)象僅占18.8%，全國(guó)則為28.6%;該地區(qū)調(diào)查對(duì)象具有大專及以下學(xué)歷的比例達(dá)到48.6%，全國(guó)則為33.7%。

3．律師對(duì)行政訴訟制度的了解程度低于全國(guó)

回收的24份律師問(wèn)卷中，有7名“很了解”行政訴訟制度，比例為29.1%，全國(guó)為29.3%;8.3%“不太了解”，全國(guó)的為4.8%，其余的則“一般了解”。

這可能是兩個(gè)方面的原因造成的：一是雖然司法考試實(shí)行全國(guó)統(tǒng)考，但對(duì)民族地區(qū)制定了優(yōu)惠政策。在民族地區(qū)執(zhí)業(yè)的律師當(dāng)中，大部分是通過(guò)民族地區(qū)照顧線的持C照的執(zhí)業(yè)人員。二是與律師的執(zhí)業(yè)意向和經(jīng)歷有關(guān)。

綜上，自治州民眾、行政機(jī)關(guān)工作人員和律師對(duì)行政訴訟制度的了解程度普遍偏低。既低于全國(guó)的同期調(diào)查，甚至大大低于19年前全國(guó)的調(diào)查結(jié)果。自治州民眾2011年不知道行政訴訟法的比例比龔祥瑞先生調(diào)查的全國(guó)民眾1992年不知道的比例高36.5。

(二)訴訟不是絕大多數(shù)民眾、律師、法官行政糾紛解決機(jī)制的首選

1．民眾、律師和法官偏好行政內(nèi)解決糾紛

民眾、律師和法官之所以首選行政內(nèi)糾紛解決機(jī)制，與他們各自對(duì)行政訴訟維權(quán)信心不足以及價(jià)值、成本判斷等有關(guān)。

表2

2．民眾和律師認(rèn)為不選擇訴訟的最大原因是得不償失

33%的民眾和50%的律師認(rèn)為即使打贏了官司，也得不償失，表現(xiàn)出不想得罪行政機(jī)關(guān)的心態(tài)。

表3

民眾和律師認(rèn)為訴訟得不償失，既是對(duì)訴訟成本的估算，也是對(duì)訴訟所得與將來(lái)所失的推算。另外，12.5%的律師和21.1%的民眾認(rèn)為“打官司不能真正解決問(wèn)題”也是影響原告糾紛解決機(jī)制選擇的重要原因。

(三)法官、律師和民眾對(duì)于訴訟維權(quán)信心不足

雖然59%的法官認(rèn)為行政訴訟能保護(hù)老百姓的合法權(quán)益，對(duì)行政訴訟的公民權(quán)利保護(hù)功能予以信任，但亦有31.8%的法官認(rèn)為作用有限;25.1%的民眾認(rèn)為訴訟維權(quán)有限、5.6%的認(rèn)為不能維權(quán)，高達(dá)33.3%的律師認(rèn)為不能保護(hù)原告的合法權(quán)益。

律師對(duì)行政訴訟信心不足，是多方原因造成的。79.2%的律師認(rèn)為行政訴訟法落后，79.2%的律師認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不配合、干預(yù)、刁難，100%的律師認(rèn)為審判不獨(dú)立、受干擾太多，83.3%的律師認(rèn)為取證難，79.2%的律師認(rèn)為法院很難采納律師意見(jiàn)，83.3%的律師認(rèn)為律師權(quán)利有限，難以發(fā)揮較大作用，均是導(dǎo)致行政訴訟難的癥結(jié)。

表4

訴訟公信力的低下，一方面是行政訴訟原告敗訴率高導(dǎo)致的;另一方面源于，即使是原告勝訴，比如行政行為被撤銷(xiāo)，但原告受損的實(shí)體權(quán)益仍然得不到救濟(jì)。這種有限源于對(duì)原告權(quán)益起最終決定作用的，不是法院。

(四)對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的認(rèn)識(shí)有偏差

78名民眾認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)的工作，43名認(rèn)為法院不應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)的工作。141名民眾認(rèn)為法院與行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)服從和諧、穩(wěn)定的大局。

有3名法官認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)的工作。有1名法官認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)獨(dú)立審判。有1名認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)服從法院的裁判。

150名行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)的工作，222名認(rèn)為法院與行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)服從和諧、穩(wěn)定的大局。

(五)對(duì)行政訴訟制度本身及其實(shí)施效果的評(píng)價(jià)不高

1．半數(shù)以上的法官和律師認(rèn)為行政訴訟法落后了

59.1%的法官認(rèn)為行政訴訟法落后了，4.5%的認(rèn)為超前了。79.2%的律師認(rèn)為行政訴訟法落后，很多規(guī)定有待完善，沒(méi)有律師認(rèn)為行政訴訟法超前。

2．只有半數(shù)行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟對(duì)依法行政有些促進(jìn)

81.8%的受訪法官認(rèn)為行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)影響大，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，18.2%的認(rèn)為有些促進(jìn)，效果不明顯。而只有14.9%的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，43.5%的認(rèn)為有些促進(jìn)，10.1%的認(rèn)為沒(méi)有影響，行政機(jī)關(guān)各種不法現(xiàn)象依然如故，29.3%的認(rèn)為束縛了行政機(jī)關(guān)的手腳，行政機(jī)關(guān)不敢大膽處理違法行為了。從法官和行政機(jī)關(guān)工作人員的回答情況看，我們認(rèn)為行政機(jī)關(guān)工作人員的認(rèn)識(shí)更能反映行政訴訟的實(shí)際社會(huì)效果。

3．認(rèn)為行政審判(或者行政訴訟)前景黯淡的比例均高于全國(guó)

當(dāng)?shù)胤ü僬J(rèn)為行政審判前景“光明”的比例為18.2%，高于全國(guó)的比例16.0%;而認(rèn)為“黯淡”的比例為9.1%，全國(guó)則為5.9%。63.8%的行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟有希望，但困難大;5.4%的認(rèn)為黯淡，18.9%的認(rèn)為光明，9.1%不清楚。54.2%的律師認(rèn)為有希望，但困難大;8.3%的認(rèn)為光明，37.5%認(rèn)為黯淡。

以上數(shù)據(jù)表明，自治州行政機(jī)關(guān)工作人員、律師、法官對(duì)行政訴訟前景的認(rèn)識(shí)分歧很大。尤其值得關(guān)注的是，認(rèn)為行政訴訟前景黯淡的比例高于19年前全國(guó)調(diào)查結(jié)果。但行政機(jī)關(guān)工作人員和法官認(rèn)為前景光明的比例亦高于19年前。［1］339

三、行政訴訟觀念對(duì)行政訴訟行動(dòng)的影響分析

自治州內(nèi)的法官、律師、行政機(jī)關(guān)工作人員和民眾有關(guān)行政訴訟的認(rèn)知，有可能形成連帶效應(yīng)，影響行政訴訟行動(dòng)。

(一)法官糾紛解決機(jī)制選擇偏好以及認(rèn)為訴訟維權(quán)有限對(duì)立案的影響

如果法官偏向首選行政內(nèi)解決，且認(rèn)為訴訟維權(quán)有限，有可能影響原告是否繼續(xù)起訴，也有可能影響其對(duì)行政案件的受理。法官的選擇偏好，可能使一部分已經(jīng)到法院準(zhǔn)備訴訟的原告被擋在庭外，讓這些原告掉頭找行政機(jī)關(guān)解決行政糾紛。這種連帶效應(yīng)的可能結(jié)果是訴訟量減少①當(dāng)然，行政相對(duì)人可以自主選擇解決機(jī)制，行政糾紛解決機(jī)制的首選是原告綜合考慮的結(jié)果。從有效解決糾紛的角度探討，需要討論的是如何銜接行政內(nèi)的解決機(jī)制和訴訟之間的關(guān)系。。民眾本身有訴訟意愿，起訴到法院，未必能夠啟動(dòng)訴訟。

有行政庭法官告訴我們：“當(dāng)事人堅(jiān)持要立案的，我們就立，但是在立案之前我們要做一個(gè)審查?！狈ㄔ涸诹腑h(huán)節(jié)所要考慮或者審核的本應(yīng)只是案件是否符合起訴條件和受案范圍，但法官的判斷并不限于此。他們往往以可能的審判結(jié)果或者審判的難易程度決定是否立案。

從法官回答“在您的印象中，有沒(méi)有行政案件應(yīng)當(dāng)受理而沒(méi)有受理的情況”看，這種影響是存在的。雖然50%說(shuō)沒(méi)有，但27.3%的法官承認(rèn)有應(yīng)當(dāng)受理的案件因各種原因沒(méi)有受理，即便大大低于全國(guó)的比例69.8%。這些數(shù)據(jù)表明，由于自治州行政糾紛解決機(jī)制的選擇偏好以及行政訴訟制度的普及不高導(dǎo)致行政訴訟案件總量確實(shí)不高。但在為數(shù)不多的行政案件中，人民法院仍然存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情況。

(二)法官對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的認(rèn)識(shí)偏差對(duì)行政審判的影響

1．對(duì)行政機(jī)關(guān)和老百姓的態(tài)度有差異

82.8%的法官認(rèn)為自己對(duì)雙方當(dāng)事人的態(tài)度一樣，有18.2%的法官認(rèn)為自己對(duì)老百姓的態(tài)度更好。但律師、民眾的看法不一樣。75%的律師認(rèn)為法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度更好，只有8.3%認(rèn)為是一樣的;28.4%的民眾認(rèn)為法官對(duì)行政機(jī)關(guān)的態(tài)度更好，21.1%認(rèn)為是一樣的，而41.8%的民眾說(shuō)不清楚。

接受調(diào)查的民眾有79.9%的人從來(lái)就沒(méi)有接觸過(guò)法官，有86.1%的人沒(méi)有接觸過(guò)行政訴訟，因此，41.8%的說(shuō)不清楚法院在行政訴訟中對(duì)老百姓與行政機(jī)關(guān)的態(tài)度是否有差別是可信的，而認(rèn)為“對(duì)行政機(jī)關(guān)態(tài)度好些”和“對(duì)老百姓與對(duì)行政機(jī)關(guān)態(tài)度一樣”有想象的成分。

2．行政審判獨(dú)立不夠

我們分別對(duì)法官、律師調(diào)查了行政審判難和行政訴訟難的原因。59.1%的法官和33.3%的律師認(rèn)為行政實(shí)體法律內(nèi)容繁雜，難以全面了解;68.2%的法官和54.2%的律師認(rèn)為法律法規(guī)不健全，標(biāo)準(zhǔn)不好掌握。除此之外，更重要的原因在于：50%的法官認(rèn)為審判沒(méi)有真正獨(dú)立，100%的律師認(rèn)為審判不獨(dú)立，受干擾太多。法官認(rèn)為審判沒(méi)有真正獨(dú)立，表現(xiàn)在于：50%認(rèn)為法官保障制度不完善，40.9%認(rèn)為績(jī)效考核的一些做法讓法官左右為難，31.8%的法官認(rèn)為行政機(jī)關(guān)刁難、干預(yù)、不配合和媒體不當(dāng)影響。所有接受調(diào)查的律師全部都認(rèn)為法院審判不獨(dú)立，以致50%的律師“要花很多時(shí)間處理許多訴訟之外的各種關(guān)系”。

審判不獨(dú)立的原因具有多樣性和復(fù)雜性，但不排除一部分源于法官本身對(duì)法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的不當(dāng)認(rèn)識(shí)有關(guān)。如果認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)，那么，法官就不會(huì)作出任何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)。

3．在行政裁判過(guò)程中考慮不應(yīng)該考慮的因素

表5

行政審判不獨(dú)立，必然迫使法官在行政裁判的過(guò)程中考慮各種因素。比如，22.7%的法官不得不考慮是否可能會(huì)得罪當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)。

其次，在現(xiàn)行的政治體制和司法體制下，90.9%的法官會(huì)考慮黨的政策、40.9%的會(huì)考慮政法委的意見(jiàn)、63.6%的法官會(huì)考慮上級(jí)法院的意見(jiàn)①和本院領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。另外，63.6%的法官會(huì)考慮媒體的反應(yīng)、社會(huì)輿論和當(dāng)事人投訴、信訪。54.5%的法官歡迎媒體報(bào)道，認(rèn)為媒體的報(bào)道有利于行政審判的開(kāi)展，但仍有36.4%的認(rèn)為要看具體情況。

法院在審判行政案件的過(guò)程中，并不是單純地基于法律和事實(shí)作出裁判。法官之所以考慮事實(shí)和法律之外的其他因素，是因?yàn)榉ü?、法院在現(xiàn)行的體制下所受的束縛或者所要遵守的規(guī)則是多元的，而這些多元的規(guī)則本身可能存在內(nèi)在的沖突。法院在行政裁判的過(guò)程中，考慮“可能得罪當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)”屬于考慮不應(yīng)當(dāng)考慮的因素。除此之外，需要關(guān)注和討論的是，如果法官考慮的諸多因素與法律發(fā)生沖突，法官如何處理。

4．針對(duì)“輕微違反法定程序”的情形，40.9%的法官認(rèn)為可不撤銷(xiāo)

只有54.5%的法官認(rèn)為“只要違反法定程序就撤銷(xiāo)”，40.9%的認(rèn)為輕微違反法定程序不撤銷(xiāo)，嚴(yán)重違反才撤銷(xiāo)。這一現(xiàn)象表明當(dāng)?shù)胤ü賹?duì)程序正義仍然存在漠視，也表現(xiàn)出不想給行政機(jī)關(guān)添麻煩的心態(tài)。或許正是法官的這種裁判，使得行政機(jī)關(guān)更關(guān)注實(shí)體而忽視程序，以致行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響不明顯。

5．少數(shù)法官視情況采納偽造證據(jù)

我們向法官調(diào)查了“在行政訴訟中，如果您發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)是在決定作出后收集的，卻標(biāo)著行政決定作出前的日期，您會(huì)如何處理?”有18.2%的法官回答“會(huì)對(duì)證據(jù)材料加以審查，如果是真實(shí)的，會(huì)采納?！边@一做法表明兩點(diǎn)：一是法官認(rèn)為既然證據(jù)材料反映的事實(shí)是真實(shí)的，瑕不掩瑜，即便是決定作出之后才收集，也足以證明并沒(méi)有冤枉行政相對(duì)人沒(méi)有侵犯其合法權(quán)益，視為是對(duì)行政行為的補(bǔ)正，所以采納;二是法官即便發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)是在決定之后提出的，但只是止于“發(fā)現(xiàn)”，審查之后拿不出新的證據(jù)證明確實(shí)是決定作出之后收集的證據(jù)，而證據(jù)材料又是真實(shí)的，所以采納。這些做法，某種程度上與證據(jù)真?zhèn)蔚淖C明能力有關(guān)，也仍然與法院對(duì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系認(rèn)識(shí)有關(guān)。

(三)行政機(jī)關(guān)工作人員的訴訟觀念對(duì)訴訟行為的影響

① 上級(jí)法院的意見(jiàn)，對(duì)法官的影響較大。一方面是基層或者下級(jí)法院遇有疑難案件會(huì)主動(dòng)征求上級(jí)法院的意見(jiàn)，以免當(dāng)事人上訴后，上級(jí)法院改判或者發(fā)回重審;另一方面是上級(jí)法院如果對(duì)個(gè)案發(fā)表意見(jiàn)，下級(jí)法院不得不考慮。由于上下級(jí)法院之間并不是簡(jiǎn)單的指導(dǎo)關(guān)系，在實(shí)踐中表現(xiàn)出的更多是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。尤其在民族地區(qū)，這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系更為明顯。一是基層法院院長(zhǎng)的提名權(quán)在上級(jí)法院，中央財(cái)政對(duì)基層法院的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金由省級(jí)法院分配。

1．認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)的影響

接受調(diào)查的150名行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)配合行政機(jī)關(guān)的工作。這種認(rèn)識(shí)反映在行動(dòng)上，有可能就會(huì)表現(xiàn)為指揮法官或者無(wú)視法律恣意行為的傾向。比如，在行政訴訟的過(guò)程中，違法舉證。31.8%的法官反映被告?zhèn)卧熳C據(jù)。一是自行向原告和證人收集證據(jù);二是不提供對(duì)自身不利的證據(jù);三是被告逾期舉證或不舉證;四是被告?zhèn)卧熳C據(jù)。

表6

2．認(rèn)為行政訴訟促進(jìn)依法行政的影響

行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為行政訴訟促進(jìn)依法行政，表明他們意識(shí)到行政訴訟對(duì)自身行為的監(jiān)督和間接規(guī)范作用，因而，從行動(dòng)上會(huì)預(yù)防或者影響訴訟。一是行政機(jī)關(guān)注重聘請(qǐng)法律顧問(wèn)為疑難案件提供專業(yè)意見(jiàn)，以減少法律紛爭(zhēng)。二是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之前，如其本身把握不準(zhǔn)，往往先與法院行政庭法官溝通，聽(tīng)取法官的意見(jiàn)，法官一般給予口頭回復(fù)。三是通過(guò)與法院建立聯(lián)席制度了解或者影響訴訟審判。

表7

(四)律師的訴訟觀念對(duì)案件代理的影響

1．在收費(fèi)相同的情況下，不愿意代理行政案件

由于該地區(qū)律師本身對(duì)行政訴訟制度的了解程度低，且認(rèn)為律師的代理意見(jiàn)難以被法官采納，行政訴訟難，因此，在收費(fèi)相同的情況下，更愿意代理民事案件。

表8

在被調(diào)查的律師當(dāng)中，有16．7%的律師沒(méi)有辦理過(guò)行政案件，也可以佐證律師確實(shí)在行動(dòng)上不太愿意代理行政案件。

2．在訴訟之外尋求解決訴訟內(nèi)的糾紛

所有接受調(diào)查的律師全部都認(rèn)為法院審判不獨(dú)立，以致50%的律師“要花很多時(shí)間處理許多訴訟之外的各種關(guān)系”。在訴訟策略上，會(huì)積極尋求訴訟外途徑爭(zhēng)取訴訟利益。比如，12.5%的律師認(rèn)為，在老百姓有理的情況下，要有輿論和媒體支持，會(huì)借助輿論和媒體影響法官的審判。

表9

(五)民眾的訴訟觀念對(duì)訴訟行為的影響

1．不愿訴

民眾對(duì)行政訴訟維權(quán)信心不足，往往選擇其他解決方式，逼不得已選擇訴訟解決。比如，先信訪，再訴訟;或者先復(fù)議，再訴訟。

2．不會(huì)訴

民眾對(duì)行政訴訟制度了解程度低，容易導(dǎo)致部分行政相對(duì)人不會(huì)訴。不會(huì)訴是指民眾自身的維權(quán)能力低下，不是不愿訴或者不敢訴，而是沒(méi)有訴訟的能力。主要表現(xiàn)為：第一，被告不適格。比如，調(diào)查顯示，81.8%的法官認(rèn)為“原告偶爾會(huì)告錯(cuò)被告”;第二，有復(fù)議前置程序的不知道先行政復(fù)議，直接訴訟;第三，不知道行政訴訟時(shí)效，往往超過(guò)起訴時(shí)效才找法院，而法院已沒(méi)有管轄權(quán)。第四，一味選擇信訪救濟(jì)，等待信訪結(jié)果。

四、結(jié)論和建議

(一)結(jié)論

1．行政訴訟制度普及不夠

中國(guó)已經(jīng)步入六五普法時(shí)代，運(yùn)行20多年的行政訴訟法在自治州卻依然不為人熟知，“民告官”這種救濟(jì)權(quán)益的合法途徑?jīng)]有被深入人心的普及。自治州近半數(shù)民眾對(duì)作為糾紛解決機(jī)制的行政訴訟沒(méi)有起碼的最基本的認(rèn)知，甚至有人數(shù)眾多的行政機(jī)關(guān)工作人員、律師對(duì)這一制度不甚了解。民眾不知道行政訴訟，需要其提供幫助的律師又不信任這一制度能夠維權(quán)，因此，民眾可能選擇其他非合法途徑維權(quán)，反而更加破壞行政秩序。

2．對(duì)行政訴訟的認(rèn)知存在偏差

民眾、律師、行政機(jī)關(guān)工作人員和法官對(duì)行政訴訟均存在或多或少的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這些錯(cuò)誤觀念的形成，一方面與對(duì)制度的了解程度低下有關(guān);另一方面，更與行政訴訟制度本身不夠完善、執(zhí)行不力甚至不當(dāng)或者違法有關(guān)。

3．行政訴訟的不當(dāng)認(rèn)知影響了行政訴訟行動(dòng)

由于法官怕得罪行政機(jī)關(guān)，以及本身認(rèn)為訴訟維權(quán)作用有限，因此，在立案環(huán)節(jié)選擇性立案，符合立案條件的不立案，迫使原告尋求其他途徑(可能包括非法途徑)。在審判過(guò)程中，考慮不該考慮的因素。由于律師認(rèn)為行政訴訟得不償失，對(duì)行政訴訟信心不足，因此，他們?cè)诳梢赃x擇的情況下，不愿代理行政案件。如果代理案件，又由于認(rèn)為行政審判不獨(dú)立，他們積極在訴訟之外尋求解決訴訟內(nèi)糾紛的途徑，破壞訴訟秩序，為審判不獨(dú)立推波助瀾。由于行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)訴訟制度了解不夠，在訴訟中違法取證或者干預(yù)法院獨(dú)立審判，嚴(yán)重影響司法公信力和行政公信力。

(二)建議

1．加強(qiáng)行政訴訟制度的宣傳和普及建構(gòu)正確的行政訴訟觀念

制度的實(shí)施，需要實(shí)施制度的人了解制度。行政訴訟制度要起到保護(hù)公民權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，需要各方了解并正確利用這一制度，形成正確的行政訴訟觀念。為了加快行政訴訟制度的普及程度，應(yīng)該動(dòng)用各種社會(huì)力量。一是政府加強(qiáng)普法力度;二是法院通過(guò)案例公告宣傳行政訴訟;三是依靠其他社會(huì)力量推動(dòng)，讓民眾學(xué)會(huì)依法訴訟。

2．樹(shù)立正當(dāng)?shù)男姓V訟觀念將文本上的行政訴訟轉(zhuǎn)化為行動(dòng)

(1)保障原告訴權(quán)

保障原告訴權(quán)是實(shí)施行政訴訟制度最關(guān)鍵的措施之一。要保障原告訴權(quán)，必須從以下方面加強(qiáng)。

第一，從有利于原告的角度理解行政訴訟的起訴條件。原告能否通過(guò)訴訟救濟(jì)其受損的合法權(quán)益，首先取決于起訴是否符合起訴條件。在行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的關(guān)系中，行政相對(duì)人畢竟處于弱勢(shì)。人民法院對(duì)原告的起訴審查盡量從有利于原告的角度解釋，其意義并不止于保障原告的合法權(quán)益，而是讓原告尋求到了合法的救濟(jì)途徑，可以有效的疏解行政糾紛而不是堵塞、回避行政糾紛。第二，依法提供法律援助。要最大化地促進(jìn)政府糾正其不法行為，可以通過(guò)援助起訴的方式，幫助那些有意愿而沒(méi)有能力的行政訴訟原告。政府為行政訴訟原告提供法律援助，從表面上看，是搬石頭砸自己的腳，但從另一角度看，是履行國(guó)家義務(wù)的必要方式，也可以認(rèn)為是通過(guò)外力促進(jìn)自身依法行政的手段。

(2)提升法官素質(zhì)，樹(shù)立法院權(quán)威

接受調(diào)查的66.7%的律師認(rèn)為老百姓在有理的前提下，想要告贏政府，最重要的因素是公正的法官。行政訴訟制度得以發(fā)揮作用的核心是法官依法審判。因此，要解決行政訴訟制度執(zhí)行中的問(wèn)題，最關(guān)鍵的是提升法官的素質(zhì)，并樹(shù)立法院的權(quán)威。

第一，提升法官素質(zhì)。對(duì)行政案件法官素質(zhì)的培養(yǎng)是多方面的。一方面是業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)，另一方面是觀念的締造。比如實(shí)體正義觀、程序正義觀、人權(quán)觀等等。尤其具有科學(xué)人權(quán)觀的法官會(huì)不自覺(jué)地摒棄“刁民”、“纏訴”等主觀臆斷，可以盡量保障原告訴權(quán)。另外，科學(xué)的依法行政觀念、行政審判觀念可以讓法官在裁判的過(guò)程中，注重實(shí)體合法與程序合法并重。

第二，樹(shù)立法院權(quán)威。法院的權(quán)威不是與生俱來(lái)的，而是莊嚴(yán)的審判鍛造的。一方面，通過(guò)法官依法審判，彰顯法院的獨(dú)立地位，消除人們關(guān)于法院與行政機(jī)關(guān)關(guān)系的錯(cuò)誤觀念，確立法院的獨(dú)立地位。另一方面，通過(guò)依法執(zhí)行，真正解決行政糾紛，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，發(fā)揮救濟(jì)功能，增強(qiáng)行政訴訟原告訴訟信心。

(3)保障審判獨(dú)立、公正

在現(xiàn)行體制下，法院不可能是社會(huì)的絕緣體。我們強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立，并不是要求法院在審判的過(guò)程中，不考慮來(lái)自法院之外的聲音，而是不接受違背事實(shí)和法律的噪音。在行政審判的過(guò)程中，人民法院作為國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，法官作為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的一份子，必然會(huì)考慮諸多因素或者受諸多因素的干擾，在這種情況下，阻擾法官不受噪音干擾的最有力方式就是錯(cuò)案追究制。錯(cuò)案追究制所要追究的法官，不是判決書(shū)具名的法官，而是在作出判決過(guò)程中，不同階段發(fā)表錯(cuò)誤判決意見(jiàn)的所有人員，以促使參與討論、決定的法官?gòu)淖陨砝娉霭l(fā)，作出獨(dú)立、公正判斷。

(4)提高生效行政裁判的執(zhí)行力

行政訴訟對(duì)依法行政的促進(jìn)，是通過(guò)個(gè)案來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政訴訟監(jiān)督行政功能的實(shí)現(xiàn)依賴于行政本身最終執(zhí)行生效裁判。要改變行政訴訟對(duì)行政行為沒(méi)有影響或者影響微弱的局面，須行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高生效行政裁判的執(zhí)行力。

［1］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實(shí)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993：340．

［2］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實(shí)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993：318．

［3］ 龔祥瑞．法治的理想與現(xiàn)實(shí)［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993：306．