潘玉萍

〔本文系江蘇省教育廳社科基金項目（2012SJB710018）成果〕

（作者系南京藝術(shù)學(xué)院人文學(xué)院副教授）

高校管理權(quán)是各國法律承認(rèn)和保護(hù)的一項自治權(quán)利。在高校學(xué)生管理中，高校與大學(xué)生之間既有隸屬型法律關(guān)系，又有平權(quán)型法律關(guān)系。高校管理權(quán)有權(quán)力和權(quán)利雙重屬性。作為權(quán)力，具有單方性、強(qiáng)制性等特點，容易與學(xué)生權(quán)利發(fā)生沖突；作為權(quán)利，被管理者濫用時，也會侵害學(xué)生權(quán)利。

一、高校管理權(quán)與學(xué)生權(quán)利沖突的表現(xiàn)形式

憲法上的基本權(quán)利沖突。在現(xiàn)行各高校的校紀(jì)校規(guī)中剝奪學(xué)生受教育權(quán)的規(guī)定很多，如禁止學(xué)生參加考試、開除學(xué)籍、勒令退學(xué)、不頒發(fā)畢業(yè)證書或?qū)W位證書等，背離了公民受教育權(quán)這一憲法權(quán)利。高校管理權(quán)與學(xué)生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、言論自由、宗教自由等基本權(quán)利也存在不少沖突。

民法上的民事權(quán)利沖突。高校管理權(quán)與大學(xué)生人身權(quán)沖突。高校管理權(quán)與大學(xué)生人身權(quán)的沖突主要表現(xiàn)在：一是限制大學(xué)生人身自由權(quán)的行使。學(xué)校為維護(hù)校園秩序和安全，建立了有關(guān)學(xué)習(xí)、生活等方面的制度和學(xué)生行為規(guī)范，如作息時間、宿舍管理制度等，一定程度上限制了具有完全民事行為能力的大學(xué)生自由行使其享有的民事權(quán)利。二是侵害學(xué)生的隱私權(quán)。如處分違反校紀(jì)校規(guī)的學(xué)生時，將處分決定在校園公布或廣播；將貧困生名單在校園中公示；為校園安全，在校園內(nèi)和教室里安裝攝像頭；管理人員隨意進(jìn)入學(xué)生宿舍進(jìn)行檢查等。這些作法都可能侵害學(xué)生隱私權(quán)。三是侵害學(xué)生名譽(yù)權(quán)。如將對學(xué)生的處分決定公開張貼，同時構(gòu)成侵害隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)。

高校行政權(quán)與大學(xué)生民事權(quán)利平等性沖突。高校除法律授予可以行使部分行政權(quán)外，還與學(xué)生形成平等主體之間的民事關(guān)系。比如大學(xué)生繳納學(xué)費，高校則應(yīng)提供高等教育服務(wù)，雙方形成服務(wù)合同關(guān)系。此時，高校與大學(xué)生均為民事法律關(guān)系主體，雙方地位平等。但由于傳統(tǒng)的高校體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，帶有極其鮮明的行政性。學(xué)生很難與學(xué)校平等對話，例如對宿舍的選擇權(quán)、對教材的選擇權(quán)等都無法得到保障。

行政法上的利益沖突。高校行政權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)。因此，高校與大學(xué)生之間也存在雙方地位不平等的特殊行政法律關(guān)系。高等學(xué)校依法享有自主管理權(quán)，如依法管理學(xué)籍和授予學(xué)位、制定內(nèi)部管理制度等。雖然教育法律、法規(guī)未明確區(qū)分哪些事項屬權(quán)力范疇，哪些事項屬權(quán)利范疇，但招生、學(xué)籍管理、學(xué)位、畢業(yè)、獎勵處分等明顯具有單方意志、強(qiáng)制性等權(quán)力特征，因而在性質(zhì)上屬行政權(quán)力或公共權(quán)力。正因如此，大學(xué)生在這一關(guān)系中處于更為弱勢的地位，致使高校權(quán)力與大學(xué)生權(quán)益的沖突更加突出。

教育法上的權(quán)利沖突。《教育法》、《高等教育法》、《高校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）等有關(guān)大學(xué)生管理的法律法規(guī)，整體上注重權(quán)力的授予，缺乏對權(quán)力的規(guī)范和制約?！豆芾硪?guī)定》第23條規(guī)定：“學(xué)生申請休學(xué)或者學(xué)校認(rèn)為應(yīng)當(dāng)休學(xué)者，由學(xué)校批準(zhǔn)，可以休學(xué)。休學(xué)次數(shù)和期限由學(xué)校規(guī)定?！钡?7條規(guī)定可以退學(xué)的情形之一：“學(xué)業(yè)成績未達(dá)到學(xué)校要求或者在學(xué)校規(guī)定年限內(nèi)（含休學(xué)）未完成學(xué)業(yè)的?！睂⒂嘘P(guān)學(xué)生身份權(quán)置于學(xué)校規(guī)定之下，學(xué)校的規(guī)章制度就間接成為侵害學(xué)生權(quán)利的“合法”依據(jù)。缺乏法律約束的自主管理權(quán)壓縮了學(xué)生權(quán)利的空間，加劇了與學(xué)生權(quán)利的沖突。

二、高校管理權(quán)和大學(xué)生權(quán)利沖突的解決路徑

教育管理法治化。高校管理工作應(yīng)樹立教育法治化管理理念，增強(qiáng)法律意識，嚴(yán)格按照法律法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度來管理高校各項事務(wù)，加強(qiáng)對公權(quán)力、教育管理權(quán)力的約束和監(jiān)督，以實現(xiàn)高校管理法治化和制度化，維護(hù)和保障學(xué)生的合法權(quán)益。要逐步改變過去單一的命令與服從的管理模式，樹立以學(xué)生為主體的理念，創(chuàng)新教學(xué)和管理模式；要以服務(wù)學(xué)生、關(guān)注學(xué)生發(fā)展為指導(dǎo)思想，注重組織、引導(dǎo)、服務(wù)，發(fā)揮學(xué)生的主動性和積極性。

厘清高校的法律權(quán)限。合理界定高校管理權(quán)和學(xué)生權(quán)利，適當(dāng)配置和限制高校管理權(quán)，有助于防止高校權(quán)力膨脹。權(quán)利沖突的一個重要原因是權(quán)利界限的模糊和不確定性。因此，應(yīng)明確規(guī)定學(xué)生權(quán)利的種類和內(nèi)容，并保證學(xué)生權(quán)利優(yōu)先保護(hù)。

完善高等教育法律體系。針對教育領(lǐng)域法律空白，應(yīng)加快立法步伐，為高校管理提供法律保障。明確高校與相關(guān)主體的各種法律關(guān)系及自主管理的范圍，修訂原有高校教育管理法律法規(guī)，貫徹平等和公正原則，確保學(xué)生合法權(quán)益得到切實維護(hù)，同時保證高校管理合法有序進(jìn)行。制定和完善相應(yīng)的規(guī)章制度，廢除與憲法、法律法規(guī)相抵觸的校內(nèi)規(guī)章制度，使校規(guī)校紀(jì)能平衡各方利益和沖突，達(dá)到依法治校的目的。

規(guī)范高校管理程序。高校在行使自主管理權(quán)時必須遵循正當(dāng)程序原則，堅持公正、公平、公開的基本理念。如對學(xué)生的處分，應(yīng)當(dāng)做到程序正當(dāng)、證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、處分適當(dāng)，必須充分保障學(xué)生知情權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、申訴權(quán)等程序性權(quán)利。高校應(yīng)將除法律規(guī)定需要保密的事項之外的信息公示；在作出決定時應(yīng)當(dāng)說明理由，并給予學(xué)生申辯和質(zhì)證的機(jī)會；決定事項與學(xué)生利益關(guān)系重大時，應(yīng)當(dāng)允許學(xué)生參與決定作出過程，并聽取其意見和建議；當(dāng)對學(xué)校處分或其他具有利害關(guān)系的決定不服時，學(xué)生可以向有關(guān)部門提出申訴，對屬于司法審查范圍的決定，還可以提起訴訟，尋求司法保護(hù)。

完善學(xué)生權(quán)利救濟(jì)路徑。一是完善高校學(xué)生申訴機(jī)制。建立學(xué)生申訴委員會，保障其獨立性，避免淪為高校的附屬機(jī)構(gòu)。擴(kuò)大學(xué)生申訴處理委員會的受理范圍，將高校對學(xué)生紀(jì)律處分和其他處理決定都納入校內(nèi)申訴范圍。二是健全和完善行政復(fù)議制度。應(yīng)盡快建立和完善行政復(fù)議制度，建立與之相配套處理有關(guān)學(xué)生權(quán)利侵害問題的專門機(jī)構(gòu)，充分保障學(xué)生權(quán)利的實現(xiàn)。三是拓寬和完善司法救濟(jì)途徑。以申訴、訴訟等制度為主，以調(diào)解、仲裁等制度為補(bǔ)充，建立和完善校生沖突救濟(jì)體系。建立法律診所、法律援助中心等校內(nèi)法律援助機(jī)構(gòu)，為學(xué)生提供法律咨詢和援助。