□ 王衛(wèi) 貝群 蔡爽

在認(rèn)真梳理以十里河保健品市場(chǎng)為典型代表的保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)在監(jiān)管過(guò)程中遇到問(wèn)題的同時(shí)，筆者也在如何突破保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)管理瓶頸的問(wèn)題上進(jìn)行了深刻的反思，分析問(wèn)題成因，并嘗試提出解決問(wèn)題的對(duì)策。

1 問(wèn)題成因

1.1 保健食品法律、法規(guī)滯后 相對(duì)保健品市場(chǎng)強(qiáng)勁的發(fā)展態(tài)勢(shì)，相關(guān)的法律、法規(guī)比較滯后，存在空白點(diǎn)。2003 年，保健食品的注冊(cè)職能移交國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。同年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局正式啟動(dòng)了保健食品注冊(cè)工作。2005年，《保健食品注冊(cè)管理辦法（試行）》、《保健食品現(xiàn)場(chǎng)核查規(guī)定》、《營(yíng)養(yǎng)素補(bǔ)充劑申報(bào)與審評(píng)規(guī)定》等8 個(gè)相關(guān)規(guī)定陸續(xù)出臺(tái)，《保健食品命名規(guī)定》等保健食品注冊(cè)管理的配套文件也同時(shí)實(shí)施。2008年，保健食品的衛(wèi)生監(jiān)管職能由衛(wèi)生部移交國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局。2009 年，《食品安全法》及其實(shí)施條例進(jìn)一步明確了保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。

▲十里河保健品市場(chǎng)內(nèi)的醫(yī)療器械專(zhuān)營(yíng)店

然而，隨著新《食品安全法》的頒布實(shí)施，依據(jù)食品衛(wèi)生法制定的保健食品管理規(guī)定退出歷史舞臺(tái)。在當(dāng)前新的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例尚未出臺(tái)的情況下，導(dǎo)致了目前保健品市場(chǎng)的監(jiān)管無(wú)適用法規(guī)可依，監(jiān)管保健食品職能部門(mén)如何履職成為難題。

▲十里河保健品市場(chǎng)內(nèi)的商品種類(lèi)繁多

1.2 監(jiān)管責(zé)任仍不明確 《食品安全法》確立了現(xiàn)階段食品安全監(jiān)管體制，明確了相關(guān)部門(mén)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理的職責(zé)。但是，由于實(shí)際操作遇到的情況比較復(fù)雜，個(gè)案中對(duì)屬于較易產(chǎn)生監(jiān)管交叉的行為如何分清各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，還需要進(jìn)一步分析。在保健食品監(jiān)管中，藥監(jiān)部門(mén)如何理順與各個(gè)行政管理部門(mén)之間的職責(zé)，做到各司其職，各盡其職，還需要一個(gè)漫長(zhǎng)而艱辛的道路。

比如關(guān)于蜂膠的管理，目前國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局明確發(fā)文規(guī)定蜂膠不進(jìn)行QS（QS是英文QUALITY SAFE 即“質(zhì)量安全”的縮寫(xiě)）認(rèn)證，就是國(guó)家質(zhì)監(jiān)局不監(jiān)控蜂膠從原料到成品的生產(chǎn)全過(guò)程，目前國(guó)家衛(wèi)生、藥監(jiān)部門(mén)也未對(duì)蜂膠原料實(shí)行GMP 認(rèn)證管理。部分蜂膠企業(yè)從蜂膠廠家購(gòu)進(jìn)提取好的蜂膠再進(jìn)行深加工，而這些蜂膠提取廠卻沒(méi)有任何認(rèn)證；一些蜂膠企業(yè)沒(méi)有軟膠囊生產(chǎn)線，就委托藥廠來(lái)生產(chǎn)，這樣就存在著蜂膠產(chǎn)品質(zhì)量失控的隱患。當(dāng)前，一些普通食品添加蜂膠的現(xiàn)象又較為普遍。在《衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》（衛(wèi)法監(jiān)發(fā)〔2002〕51 號(hào)）文件中，明確蜂膠只能用于保健食品原料，不能作為普通食品原料使用，造成了監(jiān)管工作上的困惑。

《食品安全法》第五十一條明確：“國(guó)家對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管。有關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法履職，承擔(dān)責(zé)任。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”在《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例（送審稿）》中，將保健食品定義為“聲稱并經(jīng)依法批準(zhǔn)具有特定保健功能的食品”。目前在市場(chǎng)上，使用保健食品原料卻不做聲稱的普通食品和特殊膳食用食品品種眾多，不可能都作為保健食品來(lái)管理。加之其質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)行為難于監(jiān)控，已然成為破壞保健食品市場(chǎng)秩序的主要因素。

1.3 監(jiān)管力量相對(duì)薄弱 北京市朝陽(yáng)區(qū)轄區(qū)面積470.8 平方公里，常住人口300多萬(wàn)，流動(dòng)人口眾多，企業(yè)數(shù)量多，區(qū)情復(fù)雜。就藥監(jiān)朝陽(yáng)分局?；贫?，現(xiàn)有工作人員4 人，監(jiān)管企業(yè)包括保健食品生產(chǎn)企業(yè)41 家，化妝品生產(chǎn)企業(yè)5家，保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)1700 余家，且每月新增審批經(jīng)營(yíng)企業(yè)40～50 家，化妝品經(jīng)營(yíng)企業(yè)監(jiān)管數(shù)量約5 萬(wàn)家。同時(shí)分局?；七€經(jīng)常接受區(qū)食品辦安排的工作及其他突發(fā)事件，使得?；O(jiān)管工作長(zhǎng)期處于高強(qiáng)度、高負(fù)荷的狀況。

1.4 生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng) 在巨大的市場(chǎng)潛力驅(qū)動(dòng)下，保健品、保健食品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者往往受利益驅(qū)動(dòng)，惟利是圖，造成違規(guī)生產(chǎn)、違規(guī)經(jīng)營(yíng)，藥品生產(chǎn)企業(yè)、食品企業(yè)、消毒劑廠、化工廠、小作坊、醫(yī)療器械廠、衛(wèi)生材料廠等企業(yè)整天琢磨著如何鉆法律法規(guī)的空子，打保健品、保健食品的“擦邊球”，大肆生產(chǎn)名目繁多、似是而非的各類(lèi)產(chǎn)品，擾亂了正常的保健品、保健食品市場(chǎng)秩序。

1.5 違法廣告泛濫是導(dǎo)致市場(chǎng)混亂的根源 保健食品不實(shí)宣傳以及虛假違法廣告已成為百姓反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。一些經(jīng)營(yíng)者利用媒體的廣告和所謂“科普宣傳”形式大肆夸大產(chǎn)品功能，誤導(dǎo)消費(fèi)者，尤其是常以“健康講座”或“免費(fèi)體驗(yàn)”的宣傳形式，對(duì)中老年人的欺騙性很大，易使消費(fèi)者在健康、精神、經(jīng)濟(jì)等方面造成不可逆的損失，在社會(huì)上產(chǎn)生惡劣影響。而作為廣告宣傳平臺(tái)的媒體，部分缺乏社會(huì)責(zé)任感，廣告宣傳管理環(huán)節(jié)稀松混亂，成為大量保健食品進(jìn)行違法廣告宣傳的“幫兇”。

目前，保健食品廣告內(nèi)容由食品藥品監(jiān)管部門(mén)審查，廣告的監(jiān)管和違法廣告的查處卻仍由工商部門(mén)負(fù)責(zé)。由于兩部門(mén)的執(zhí)法依據(jù)和判定標(biāo)準(zhǔn)有所差異，部門(mén)之間也暫未形成良好的連接及信息共享平臺(tái)，保健食品廣告許可與事后監(jiān)管相脫節(jié)的管理模式易造成信息不對(duì)稱，導(dǎo)致廣告監(jiān)管上的缺位，甚至造成部門(mén)間的互相掣肘，難以形成穩(wěn)定有效的保健食品廣告長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

2 保健食品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)監(jiān)管可行性對(duì)策

2.1 聯(lián)合屬地政府，共同加強(qiáng)市場(chǎng)管理藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)積極與市場(chǎng)的屬地政府取得聯(lián)系，協(xié)調(diào)溝通，充分借助當(dāng)?shù)卣膬?yōu)勢(shì)，共同加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的管理，保證市場(chǎng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，暢通藥監(jiān)投訴舉報(bào)渠道，努力構(gòu)建市場(chǎng)自律、社會(huì)監(jiān)督與行政監(jiān)管“三位一體”的機(jī)制。堅(jiān)持抓好專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法、集中整治、日常檢查“三項(xiàng)執(zhí)法”體系建設(shè)，切實(shí)抓好產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，營(yíng)造放心消費(fèi)環(huán)境。

2.2 建議相關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)法律法規(guī)及制定相關(guān)政策 隨著《食品安全法》的實(shí)施，依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例不再沿用，而新的保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例以及相關(guān)的法規(guī)、政策亟待出臺(tái)，以解決當(dāng)前法律法規(guī)矛盾、滯后的情況。作為一線監(jiān)管人員，在保健食品專(zhuān)業(yè)的法律法規(guī)未出臺(tái)之前，檢查執(zhí)法中遇到問(wèn)題時(shí)，建議在法條具體適用上，應(yīng)統(tǒng)一、規(guī)范，避免同一違法行為出現(xiàn)參照不同處罰條款的情況。

2.3 積極做好市場(chǎng)監(jiān)管“三化”基礎(chǔ)建設(shè) 與工商部門(mén)，市場(chǎng)管理者配合，逐步建立完善集貿(mào)市場(chǎng)管理理念、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理制度，夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)。

2.3.1 標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè) 即監(jiān)管程序，監(jiān)管內(nèi)容，監(jiān)管文書(shū)，信息公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化，監(jiān)管公告公示，監(jiān)管軟件開(kāi)發(fā)，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)者標(biāo)牌標(biāo)志、亮證亮照等方面的標(biāo)準(zhǔn)化。

2.3.2 制度化建設(shè) 即按照“放而有度、活而有序、管而有法”的原則，健全市場(chǎng)管理制度，協(xié)助督促市場(chǎng)開(kāi)辦者逐步建立完善“市場(chǎng)開(kāi)辦者第一責(zé)任人制度”、“市場(chǎng)巡查檢驗(yàn)制度”、《保健食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)責(zé)任承諾書(shū)》、《保健食品市場(chǎng)管理管理責(zé)任書(shū)》等制度。

2.3.3 規(guī)范化建設(shè) 即規(guī)范市場(chǎng)主體行為、市場(chǎng)交易行為及藥監(jiān)執(zhí)法行為。規(guī)范市場(chǎng)開(kāi)辦者及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者行為，積極推行“?；a(chǎn)品索票索證和登記臺(tái)賬制度”，“亮證亮票經(jīng)營(yíng)制度”等。規(guī)范藥監(jiān)執(zhí)法行為，做到依法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，杜絕監(jiān)管不嚴(yán)和監(jiān)管隨意的現(xiàn)象。

▲提高免疫類(lèi)保健品越來(lái)越受到市場(chǎng)追捧

2.4 加大對(duì)違法行為的打擊力度 違法分子之所以敢鋌而走險(xiǎn)，某種原因就是鉆了政府監(jiān)管不到位、打擊不得力的空子。如果各部門(mén)面對(duì)違法行為始終保持高壓態(tài)勢(shì)，真正做到“發(fā)現(xiàn)一起，打擊一起，決不姑息遷就”，違法分子就會(huì)失去違法的膽量和氣焰；如果在處罰時(shí)加大處罰力度，提高違法的成本，使違法行為達(dá)不到目的，違法分子必將停止違法行為。為此，相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要從群眾利益出發(fā)，日常監(jiān)管不松懈，發(fā)現(xiàn)違法行為不手軟，查處案件不姑息，編織合法產(chǎn)品“安全網(wǎng)”，設(shè)置違法行為的“高壓線”。

同時(shí)，積極探討在特殊情況下的法律法規(guī)適用問(wèn)題。如：對(duì)于保健品專(zhuān)營(yíng)市場(chǎng)中，商鋪有違反法律法規(guī)行為，能否在處理商鋪的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)給予相應(yīng)的處罰；又如：商鋪有經(jīng)營(yíng)假冒保健食品的行為，藥監(jiān)部門(mén)在處罰或因無(wú)適用法律不能處罰的情況下，能否移送工商行政部門(mén)，采取諸如對(duì)該商鋪營(yíng)業(yè)執(zhí)照不予年檢等處罰手段。

2.5 整合資源，理順相關(guān)各部門(mén)之間的協(xié)作與配合關(guān)系 由于保健食品的在管理環(huán)節(jié)涉及到不同部門(mén)，需要藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)、公安、媒體、衛(wèi)生等多方面共同努力。應(yīng)當(dāng)明確本部門(mén)與其他監(jiān)管部門(mén)之間的分工和合作關(guān)系，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)質(zhì)量信息，做好預(yù)警提示，杜絕互相推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分發(fā)揮各級(jí)網(wǎng)絡(luò)安全管理員作用，延伸監(jiān)管觸角。建立起高效工作機(jī)制，加強(qiáng)條塊對(duì)接，緊密協(xié)作，不留盲區(qū)，不留死角。此外，本部門(mén)內(nèi)部之間更要做到信息互通，交流順暢，尤其強(qiáng)調(diào)與稽查部門(mén)的溝通和配合，努力做到檢查到位，跟蹤到位，溝通到位，執(zhí)法到位。

2.6 加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)內(nèi)經(jīng)營(yíng)保健食品企業(yè)行業(yè)自律與誠(chéng)信建設(shè) 進(jìn)一步強(qiáng)化第一責(zé)任人制度，減少主觀違法行為。提高經(jīng)營(yíng)者的法制意識(shí)和提高其辨別真假的能力，督促企業(yè)在員工，質(zhì)量安全意識(shí)、質(zhì)量安全保障制度、索證索票制度建設(shè)等方面重點(diǎn)把關(guān)，減少客觀違法行為的發(fā)生；同時(shí)要提高企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，加強(qiáng)行業(yè)自律。建立安全防控體系和可追溯體系，實(shí)行黑名單制度與信用檔案配套，一旦企業(yè)有違法違規(guī)行為，則在信用檔案上做好記錄，并根據(jù)動(dòng)態(tài)情況及時(shí)調(diào)整促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信機(jī)制的建立，規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。

結(jié)合新形勢(shì)下市場(chǎng)監(jiān)管工作的需要，逐步規(guī)范、健全市場(chǎng)內(nèi)商品質(zhì)量以及市場(chǎng)秩序、衛(wèi)生、治安、消防、計(jì)量、消費(fèi)糾紛等監(jiān)督管理制度。

2.7 建立透明的信息公開(kāi)制度 充分利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)容量大、方便快捷、互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，健全完善保健食品數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，公示各企業(yè)的保健食品審批結(jié)果、獲批權(quán)限、是否為委托生產(chǎn)及獲批廣告原始內(nèi)容等信息，以便市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、公眾和監(jiān)管人員隨時(shí)跟蹤查驗(yàn)；利用網(wǎng)站通報(bào)保健食品的監(jiān)督抽檢結(jié)果，曝光不合格產(chǎn)品，使假劣保健食品在銷(xiāo)售市場(chǎng)上無(wú)法遁形。在市場(chǎng)當(dāng)中樹(shù)立信息化管理的理念，使其在基本信息、經(jīng)營(yíng)狀況等方面自覺(jué)建立起電子信息管理機(jī)制，增加信息監(jiān)管的覆蓋面。同時(shí)暢通網(wǎng)絡(luò)、通訊等信息報(bào)送渠道，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和雙方數(shù)據(jù)對(duì)接，確保應(yīng)急情況下的各項(xiàng)有效查詢。由此，數(shù)據(jù)的共享、資源的優(yōu)化、程序的透明、效率的提高必將加快保健食品信息化建設(shè)進(jìn)程。

2.8 厘清相關(guān)概念，梳理監(jiān)管職責(zé) 目前大部分消費(fèi)者對(duì)“國(guó)食健字、衛(wèi)食健字、國(guó)藥準(zhǔn)字、衛(wèi)食證字”以及“衛(wèi)食字、衛(wèi)防保健字、醫(yī)械字、健字、衛(wèi)字、消字、醫(yī)字”等概念分辨不清，更不清楚標(biāo)明這些“字號(hào)”的產(chǎn)品究竟該由哪個(gè)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。保健品行業(yè)的營(yíng)銷(xiāo)行為，對(duì)整個(gè)社會(huì)的最大貢獻(xiàn)，莫過(guò)于喚起了廣大民眾的保健意識(shí)，然而其帶來(lái)的副作用也顯而易見(jiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，眾企業(yè)在對(duì)市場(chǎng)提供的服務(wù)中，更傾向于加強(qiáng)保健食品知識(shí)宣傳，還有少數(shù)企業(yè)認(rèn)為應(yīng)該對(duì)長(zhǎng)期合規(guī)守法的優(yōu)秀商鋪予以獎(jiǎng)勵(lì)?？梢?jiàn)，當(dāng)前保健品宣傳問(wèn)題，成為企業(yè)面臨的主要問(wèn)題。因此，藥品監(jiān)管部門(mén)要協(xié)調(diào)新聞媒體的力量，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和媒體宣傳的作用，廣泛、深入、持久地開(kāi)展保健食品科普知識(shí)的宣傳，向廣大人民群眾介紹識(shí)別假冒偽劣產(chǎn)品的常識(shí)，宣傳打假成果，引導(dǎo)消費(fèi)者學(xué)會(huì)識(shí)假，以維護(hù)自身合法利益。