■ 鄂 建/周榮根/陳火根/徐玉琳

（1.江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，南京 210018；2.國土資源部地裂縫地質(zhì)災(zāi)害重點實驗室，江蘇 南京 210018；3.南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

淺層地溫能又稱淺層地熱能，是一種特殊的礦產(chǎn)資源，專指蘊藏在地表以下一定深度范圍內(nèi)（一般為200m以淺）巖土體、地下水和地表水中，溫度低于25℃，具有開發(fā)利用價值的熱能[1]。其本質(zhì)上是由地表以下巖土體與地表氣溫之間形成的溫差，主要運用地源熱泵系統(tǒng)，實現(xiàn)建筑的制冷和供暖，節(jié)能減排效果顯著。在現(xiàn)有的經(jīng)濟技術(shù)條件和社會發(fā)展水平下，開發(fā)利用淺層地溫能對我國構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、保障能源安全、改善現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)、促進節(jié)能減排戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)具有非常重要的意義。

黨的十八大發(fā)出了大力推進生態(tài)文明建設(shè)的號召，提出要“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式”的總要求，并明確了“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全”以及“加強礦產(chǎn)資源勘查、保護、合理開發(fā)”等一系列措施。

國土資源部門作為礦產(chǎn)資源管理的主體，承擔著規(guī)范國土資源市場秩序、管理礦產(chǎn)資源開發(fā)和保護地質(zhì)環(huán)境等職責，在低碳能源勘探開發(fā)方面負有重要責任，因此在淺層地溫能資源調(diào)查評價與開發(fā)利用的管理工作中大有可為。

1 南京市淺層地溫能開發(fā)利用的現(xiàn)狀及存在的問題

南京市淺層地溫能開發(fā)利用起步于2005年，最初應(yīng)用在高端住宅小區(qū)，取得了良好的示范效應(yīng)。近年來，開發(fā)應(yīng)用領(lǐng)域擴展到政府公共建筑、辦公大樓、商業(yè)廣場及一般民用住宅等領(lǐng)域，發(fā)展十分迅速。

但作為一種能源礦產(chǎn)，淺層地溫能調(diào)查評價與開發(fā)利用過程中的許多具體問題缺乏政府的有效監(jiān)管，存在明顯的不足。這些問題制約了全市淺層地溫能科 學有序開發(fā)利用進程，使得南京市淺層地溫能開發(fā)利用存在較大的風險。

1.1 資源調(diào)查評價與專項規(guī)劃相對滯后，管理工作較為被動

傳統(tǒng)的資源開發(fā)均遵循先調(diào)查評價，后開發(fā)利用的模式。而現(xiàn)階段，南京市淺層地溫能的資源家底尚未查清，開發(fā)利用現(xiàn)狀還沒有全面查明；未進行系統(tǒng)的開發(fā)利用適宜性區(qū)劃，也沒有進行準確的資源量評估，更沒有開展目標明確的淺層地溫能開發(fā)利用專項規(guī)劃，使得管理工作缺乏基本的依據(jù)，易出現(xiàn)開發(fā)規(guī)模與資源條件不匹配的局面，工程節(jié)能效益不高、投資過高等現(xiàn)象。

1.2 重建筑應(yīng)用，輕地質(zhì)評估，動態(tài)監(jiān)測不到位

由于淺層地溫能主要應(yīng)用于建筑節(jié)能領(lǐng)域，目前對地面以上的地源熱泵系統(tǒng)及空調(diào)末端受到的關(guān)注較多，而地下的淺層地溫能賦存情況、換熱情況則往往被忽視。對開發(fā)利用適宜性論證、場地勘查、地埋管系統(tǒng)鉆探安裝不夠重視，未系統(tǒng)地對開發(fā)利用過程中的地質(zhì)環(huán)境變化開展長期監(jiān)測，對可能出現(xiàn)的各類地質(zhì)環(huán)境問題也缺乏深入研究和有效評估，未認識到淺層地溫能開發(fā)利用過程中的潛在風險。

1.3 管理體制機制不健全，職責不清，市場混亂無序

現(xiàn)階段，南京市淺層地溫能的開發(fā)利用主要由市場驅(qū)動，并未得到有效管理，造成了市場的混亂無序，處在自發(fā)、分散和粗放經(jīng)營的階段。淺層地溫能的開發(fā)利用涉及國土、規(guī)劃、住建、水利等多個部門，但至今尚未建立一套完善可行的管理機制，未明確分解相關(guān)部門的管理職責，不利于各部門協(xié)調(diào)處理相關(guān)事宜，不利于對淺層地溫能調(diào)查評價和開發(fā)利用全過程的有效監(jiān)管。

2 南京市淺層地溫能開發(fā)利用的政策法規(guī)基礎(chǔ)

淺層地溫能調(diào)查評價與開發(fā)利用工作得到了國家的高度重視，國家各級部門均對淺層地溫能開發(fā)利用給予了支持。自2004年以來，國務(wù)院、發(fā)改委、國土資源部、財政部、住建部及能源局等均出臺了相關(guān)政策、法規(guī)，全力支持淺層地溫能的調(diào)查評價與開發(fā)利用。這些構(gòu)成了淺層地溫能開發(fā)利用管理的基礎(chǔ)。

2.1 國家頒布的主要相關(guān)政策與法規(guī)

2006年的《可再生能源法》明確地將地熱資源列為可再生資源，將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，并提出了相關(guān)保障措施。同年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》，提出努力營造有利于節(jié)能的體制環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境，堅持依法管理與政策激勵，大力發(fā)展地熱能等可再生能源，推進建筑節(jié)能。

2006年以來，財政部和建設(shè)部發(fā)布了多項通知、意見，并出臺了相關(guān)方案。從財政支持、政策法規(guī)、技術(shù)標準、示范推廣、強化管理、加強規(guī)劃引導、加強組織領(lǐng)導、完善政策激勵機制等方面對淺層地溫能的開發(fā)利用進行了工作部署。

2008年12月，國土資源部印發(fā)《關(guān)于大力推進淺層地熱能開發(fā)利用的通知》，從調(diào)查評價、開發(fā)利用規(guī)劃編制、加強監(jiān)測等幾個方面，對大力推進我國淺層地溫能資源的開發(fā)利用進行了具體部署。

2010年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于做好“應(yīng)對全球氣候變化地質(zhì)響應(yīng)與對策”有關(guān)工作的通知》，提出查清淺層地溫能分布和埋藏規(guī)律，評價其資源量、可開采量和開采潛力，全面促進淺層地溫能的開發(fā)利用；借鑒天津做法，查明全國省會城市淺層地溫能資源量，劃分開發(fā)利用適宜區(qū)，制定開發(fā)利用規(guī)劃，建立監(jiān)測網(wǎng)。

2011年7月，國土資源部發(fā)布題為《天津市淺層地溫能調(diào)查評價與開發(fā)利用試點工作情況》的通報，向全國推廣天津市淺層地溫能調(diào)查評價試點工作中形成的“資源調(diào)查模式”、“規(guī)劃編制模式”、“動態(tài)監(jiān)測模式”、“工程示范模式”和“工作監(jiān)管模式”。要求各地結(jié)合自身實際，學習天津的經(jīng)驗和做法，深入開展本區(qū)的相關(guān)工作。

2013年1月，國家能源局、財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于促進地熱能開發(fā)利用的指導意見》，明確了“政府引導，市場推動”和“加強監(jiān)管，保護環(huán)境”等基本原則。提出要“完善地熱能產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系”、“加強地熱能行業(yè)管理”、“嚴格地熱能利用的環(huán)境監(jiān)管”、“加強規(guī)劃引導”和“完善價格財稅扶持政策”等具體要求和措施。

2.2 江蘇省和南京市的已有政策法規(guī)基礎(chǔ)

江蘇省和南京市在積極響應(yīng)和貫徹執(zhí)行國家的各 項政策的同時，也陸續(xù)出臺了一些與淺層地溫能開發(fā)利用相關(guān)的政策法規(guī)。

目前，江蘇省和南京市關(guān)于淺層地溫能的相關(guān)政策舉措主要由財政部門、住建部門和水利部門從各自的角度來制定并發(fā)布。

江蘇省和南京市的住建部門主要從淺層地溫能的建筑應(yīng)用與節(jié)能的角度，在國家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，出臺了鼓勵引導、示范推廣應(yīng)用、資金補助、技術(shù)保障等方面的支持措施。

江蘇省水利廳則主要從合理開發(fā)利用和保護水資源的角度，提出了《江蘇省地源熱泵系統(tǒng)取水許可和水資源費征收管理辦法》。

3 其他城市淺層地溫能開發(fā)利用的管理經(jīng)驗

淺層地溫能開發(fā)利用較早的國內(nèi)城市主要有北京、天津、沈陽和上海等。其中北京、天津等城市均在“十一五”期間開展了淺層地溫能調(diào)查評價工作，并在此基礎(chǔ)上逐步形成了一些管理辦法，取得了一些管理經(jīng)驗，許多方面都值得南京市借鑒。

3.1 北京市

北京是我國最早開始區(qū)域淺層地溫能調(diào)查評價的城市。北京市淺層地溫能的開發(fā)利用始于20世紀末，至2008年，已建成500多個開發(fā)利用項目，總應(yīng)用面積已經(jīng)達到1350萬m2。[2]但隨著快速開發(fā)和市場無序競爭，資源和經(jīng)濟浪費等問題日益凸現(xiàn)，這些問題得到了北京市政府的高度重視。2006年至2010年間，在北京市政府和中國地質(zhì)調(diào)查局的支持下，北京先后啟動了多批淺層地溫能資源調(diào)查評價工作，查明了北京市的淺層地溫能資源特征、分布規(guī)律和開發(fā)利用現(xiàn)狀，研究評價了淺層地溫能的資源量，并進行了開發(fā)利用方式適宜性區(qū)劃，建立了淺層地溫能動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)，編制了開發(fā)利用規(guī)劃。

與此同時，北京市9個政府部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于發(fā)展熱泵系統(tǒng)的指導意見》[3]和《關(guān)于發(fā)展熱泵系統(tǒng)的指導意見有關(guān)問題的補充通知》，明確了對淺層地溫能開發(fā)利用的支持，并提出了相應(yīng)的鼓勵政策。文件中還結(jié)合市政府各部門的職能，明確了相關(guān)部門的職責及分工。如建設(shè)單位根據(jù)選用的熱泵方式(即水源熱泵或土壤源熱泵、地熱熱泵等)應(yīng)相應(yīng)地取得國土資源部門的地質(zhì)條件評估意見、水務(wù)部門的水資源評估意見，國土資源部門負責項目的地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測。取得國土、水務(wù)兩個部門意見的項目，由市發(fā)改委按建設(shè)項目予以一定的資金補助。據(jù)此，北京市國土資源部門發(fā)布了《關(guān)于地源熱泵項目的申報程序及有關(guān)管理要求的說明》和《關(guān)于地源熱泵(地埋管方式)項目需進行地質(zhì)條件評估及加強地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測的通知》等文件；水務(wù)部門發(fā)布了《關(guān)于加強我市水源熱泵管理工作的通知》。

3.2 天津市

天津市是我國最早大規(guī)模利用地熱資源的城市。2009年在國土資源部和天津市政府的共同支持下，天津市開展了淺層地溫能調(diào)查評價與開發(fā)利用試點工作。該項工作圓滿完成了淺層地溫能調(diào)查評價、開發(fā)利用規(guī)劃編制、示范工程建設(shè)、動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)和政策研究等各項工作任務(wù)。通過試點工作，總結(jié)提出了“調(diào)查先行、規(guī)劃跟進、工程示范、監(jiān)測到位、政策保障”的工作模式，并在全國進行了推廣。

在具體的政策制定上，天津市國土資源和房屋管理局出臺了《關(guān)于加快推進我市淺層地熱能開發(fā)利用工作的意見》，成立了以副市長任組長，相關(guān)部門為成員單位的天津市淺層地熱能開發(fā)利用工作領(lǐng)導小組，并明確了各單位的管理職責。如市國土房管局負責淺層地熱能地質(zhì)勘查管理，負責淺層地熱能溫度場的動態(tài)監(jiān)測；市水務(wù)局負責鑿井許可、取水許可的審批和開采回灌等日常運行管理；市建設(shè)交通委負責淺層地熱能的建筑應(yīng)用設(shè)計、施工、技術(shù)標準的制定和管理，負責淺層地熱能建筑應(yīng)用系統(tǒng)工程建設(shè)的監(jiān)督管理。

4 南京市淺層地溫能開發(fā)利用管理建議

在淺層地溫能開發(fā)利用方興未艾的形勢下，國土資源部門應(yīng)積極介入管理，與住建、水利、規(guī)劃等相關(guān)部門形成合力，共同開發(fā)和保護淺層地溫能資源，引導淺層地溫能開發(fā)利用市場的良性發(fā)展。建議從如下幾個方面開展工作。

(1)加強組織管理，出臺政策，明確各部門的分工與合作。建議成立全市統(tǒng)一的管理機構(gòu)，明確各部門的職責分工，建立各部門之間的協(xié)調(diào)機制。有利于各部門加強合作，一起研究制定開發(fā)利用方針、規(guī)劃、鼓勵扶持政策和監(jiān)管措施等，聯(lián)合出臺相關(guān)的政策法規(guī)。

(2)加強調(diào)查評價工作，掌握開發(fā)利用現(xiàn)狀。查明資源賦存狀況與開發(fā)利用地質(zhì)條件，掌握開發(fā)利用現(xiàn)狀是制定管理政策的基礎(chǔ)。應(yīng)建立淺層地溫能綜合數(shù)據(jù)庫與信息管理系統(tǒng)，使得淺層地溫能調(diào)查評價與開發(fā)利用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與相關(guān)的國土資源規(guī)劃信息有機融合，并實現(xiàn)淺層地溫能勘查數(shù)據(jù)、開發(fā)利用數(shù)據(jù)和動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)的實時更新，為淺層地溫能開發(fā)利用管理領(lǐng)域的決策服務(wù)。

(3)編制淺層地溫能開發(fā)利用規(guī)劃。淺層地溫能開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)從開發(fā)利用適宜性分區(qū)、區(qū)域開發(fā)利用潛力、開發(fā)利用目標、示范推廣、動態(tài)監(jiān)測與保護等方面進行編制。其中開發(fā)利用分區(qū)和區(qū)域開發(fā)利用潛力主要根據(jù)淺層地溫能調(diào)查評價的成果進行制定。開發(fā)利用目標、示范推廣、動態(tài)監(jiān)測與保護則應(yīng)參照社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、建筑節(jié)能規(guī)劃，并與相關(guān)部門的現(xiàn)行政策相適應(yīng)。

(4)進行淺層地溫能開發(fā)利用工程的前期地質(zhì)評估工作。國土資源部門應(yīng)聯(lián)合規(guī)劃、建設(shè)、水利和環(huán)保等部門共同出臺淺層地溫能開發(fā)利用工程的前期評估制度，并具體負責地埋管地源熱泵工程和地下水地源熱泵工程的前期地質(zhì)評估。地下水地源熱泵工程的地質(zhì)評估，與水利部門的水資源論證和取水許可制度并無矛盾。地下水地源熱泵工程的地質(zhì)評估，主要側(cè)重于地質(zhì)適宜性論證，體現(xiàn)了地質(zhì)工作的先行性、基礎(chǔ)性和公益性。地埋管和地下水地源熱泵工程的地質(zhì)評估內(nèi)容應(yīng)包括開發(fā)利用地質(zhì)適宜性、開發(fā)利用方式（如地埋管式、地下水式或其它復合方式）、開發(fā)利用規(guī)模（如開發(fā)利用資源總量、應(yīng)用建筑面積等）及對周邊地質(zhì)環(huán)境的影響評價等，對禁止開發(fā)利用區(qū)域內(nèi)、產(chǎn)權(quán)不明晰、手續(xù)、材料不全的項目不予批準。

(5)構(gòu)建淺層地溫能開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)。開展淺層地溫能開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測，可獲得淺層地溫能資源開發(fā)利用區(qū)域內(nèi)地下水水位、水溫、水質(zhì)、地面沉降、地溫場變化等相關(guān)地質(zhì)環(huán)境動態(tài)數(shù)據(jù)。國土資源部門應(yīng)負責監(jiān)測要求、技術(shù)標準的制定工作，明確淺層地溫能開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測站、點和監(jiān)測中心的建設(shè)要求與建設(shè)標準，并負責監(jiān)測中心和自然地溫場監(jiān)測點的建設(shè)工作。對于開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測站、點，應(yīng)按照“誰受益，誰建設(shè)”的原則，由受益方按照統(tǒng)一的技術(shù)要求進行建設(shè)和維護，并保證監(jiān)測數(shù)據(jù)能按時、準確地傳送到監(jiān)測中心，及時進入數(shù)據(jù)庫，并實現(xiàn)與電子政務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)融合。

(6)組織編制淺層地溫能勘查與開發(fā)利用的技術(shù)標準。目前，國家和江蘇省都陸續(xù)出臺相應(yīng)的技術(shù)標準，對規(guī)范淺層地溫能的勘查與開發(fā)利用起到了巨大的促進作用，但這些技術(shù)標準并不能完全滿足南京市的實際需要。如國土資源部出臺的《淺層地熱能勘查評價規(guī)范(DZ/T0225-2009)》，該規(guī)范尚有許多不成熟的內(nèi)容，如其關(guān)于適宜性分區(qū)的方法，并不完全適用于南京市的地質(zhì)資源條件。且缺少對地質(zhì)勘查、合理開發(fā)等問題的具體規(guī)定，不利于淺層地溫能資源和地質(zhì)環(huán)境的保護。因此，應(yīng)盡早出臺適用于南京地區(qū)的場地勘查與開發(fā)利用的指南和相關(guān)規(guī)范。

(7)建立淺層地溫能勘查資質(zhì)管理制度。目前，市場上關(guān)于淺層地溫能勘查和開發(fā)利用的方法較為混亂，淺層地溫能地質(zhì)勘查隊伍良莠不齊，技術(shù)方法、工作質(zhì)量也缺乏權(quán)威地質(zhì)部門的審核認定，直接威脅到了淺層地溫能的科學開發(fā)利用，也擾亂了市場秩序。應(yīng)建立勘查資質(zhì)管理制度，實行從業(yè)隊伍資質(zhì)準入制度，可根據(jù)相近資質(zhì)、相關(guān)業(yè)績以及技術(shù)人員配備等方面，逐步建立資質(zhì)管理制度，并根據(jù)地質(zhì)資源環(huán)境的復雜程度、開發(fā)利用的規(guī)模大小實行從業(yè)隊伍的資質(zhì)分級準入制度。

(8)建立場地淺層地溫能勘查的報告審批制度。對于已通過審批的項目，在建設(shè)單位聘請有資質(zhì)的勘查隊伍對場地進行資源勘查并提交相關(guān)成果報告后，國土資源部門應(yīng)組織各相關(guān)部門（國土資源、水利、環(huán)保、規(guī)劃和建設(shè)等）和專家對勘查報告進行評審。評審內(nèi)容應(yīng)包括：淺層地溫能賦存條件、具體的開發(fā)利用方案（換熱孔或水井的深度與間距、單孔換熱功率、抽水井與回灌井的比例等）、可應(yīng)用建筑面積以 及地質(zhì)資源環(huán)境影響評價結(jié)論等。報告經(jīng)國土資源部門審批后，方可提交相關(guān)部門，并開展下一步的設(shè)計、建設(shè)工作。

(9)制定地源熱泵工程的設(shè)計、施工方案的審核及竣工驗收制度。國土資源部門應(yīng)參與地埋管地源熱泵、地下水地源熱泵工程的設(shè)計、施工方案的審核，并參與竣工驗收，實現(xiàn)對淺層地溫能開發(fā)利用工程建設(shè)全過程的監(jiān)管。

(10)建立示范工程評審制度和財政補貼制度。進行示范工程評審，是加大淺層地溫能開發(fā)利用宣傳、加速推廣應(yīng)用、促進節(jié)能減排的重要途徑，也是推行財政補助和稅收優(yōu)惠政策的必要前提。目前，國土資源部、財政部和建設(shè)部都各自出臺了相關(guān)的示范工程評審制度。江蘇省財政廳和建設(shè)廳還出臺了省級的評審辦法并匹配了引導資金。2009年，南京市被列入國家首批可再生能源建筑應(yīng)用示范城市，也出臺了《南京市可再生能源城市示范項目管理與考核辦法》，但都以建設(shè)部門為主導，缺失了淺層地溫能開發(fā)和保護方面的考核，使得示范工程可能存在地質(zhì)上的風險，難以保證長期的示范效應(yīng)。因此，國土資源部門應(yīng)聯(lián)合建設(shè)、規(guī)劃等部門，聯(lián)合制定新的評審制度，并根據(jù)新的標準核發(fā)財政補貼。

(11)聯(lián)合相關(guān)部門開展淺層地溫能開發(fā)利用的執(zhí)法監(jiān)察工作。借助于淺層地溫能開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)，國土資源部門已經(jīng)介入了淺層地溫能開發(fā)利用工程的日常檢查管理中，應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門，加強執(zhí)法監(jiān)察工作。如對地質(zhì)環(huán)境影響較大、節(jié)能效果不明顯的工程，國土資源部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門對其進行檢查，共同探討原因，尋找解決方案。對于未經(jīng)行政審批、規(guī)模化開發(fā)利用淺層地溫能的行為，國土資源部門應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門進行堅決的打擊取締。

(12)在其它相關(guān)工作中統(tǒng)籌考慮淺層地溫能開發(fā)利用問題。淺層地溫能的開發(fā)利用需要國土資源部門給予多方面的推動。除了從礦產(chǎn)資源管理、地質(zhì)環(huán)境保護的角度開展工作外，也可在土地開發(fā)規(guī)劃、土地利用管理等工作中給予支持。如在國有土地使用權(quán)劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓等工作中，附加開發(fā)利用淺層地溫能的條件；對建筑面積較大的公用建筑（一般不小于10000m2）、政府辦公建筑（一般不小于5000m2）、大型居住小區(qū)（一般不小于30000m2）的土地管理工作中，應(yīng)聯(lián)合相關(guān)部門給予支持鼓勵。

[1]DZ／T0225—2009,淺層地熱能勘查評價規(guī)范[S]．

[2]高新宇,劉清曉,關(guān)偉.北京淺層地熱能供暖潛力分析[J].城市住宅,2009(7):106-108.

[3]高新宇.北京市發(fā)展熱泵系統(tǒng)的政策與規(guī)劃[J].工程建設(shè)與設(shè)計,2006(12):20-22.