王燕 孟瑤

一、央企職務(wù)犯罪呈四大特點(diǎn)

1.案件全部發(fā)生在央企下屬子公司。國務(wù)院國資委管理的中央企業(yè)全部為集團(tuán)公司管理模式，即以集團(tuán)總公司為母體，總公司下設(shè)若干二級(jí)或三級(jí)子公司進(jìn)行經(jīng)營生產(chǎn)活動(dòng)。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，我院查辦的中央企業(yè)職務(wù)犯罪全部發(fā)生在下屬二級(jí)、央企下級(jí)子公司，其中央企二級(jí)子公司涉案19件20人，央企三級(jí)子公司涉案8件12人。此外，由于央企下屬子公司遍布全國，甚至境外，該類職務(wù)犯罪地域范圍具有廣泛性。如中國建筑工程總公司駐蒙古國代表處代表任某貪污案。2005年5月間，任某在為該代表處購買二手豐田陸地巡洋艦越野車過程中，采取虛填收據(jù)金額報(bào)銷的手段，將單位公款12萬余元據(jù)為己有。該案暴露出某些央企下屬企業(yè)或分支機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)離總部，受到的監(jiān)管約束較少，容易發(fā)生職務(wù)犯罪。

2.由行政、事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企改制”并入中央企業(yè)的央企子公司易發(fā)生職務(wù)犯罪。統(tǒng)計(jì)區(qū)間內(nèi)，此類職務(wù)犯罪達(dá)11件11人。如中國航天科工集團(tuán)周某挪用公款案，周某系航天科工集團(tuán)第二研究院原副院長，其伙同該研究院后勤保障部某食堂主任王某，將該院行政經(jīng)費(fèi)45萬元挪借給某旅社從事經(jīng)營活動(dòng)。該案反映出，一些中央企業(yè)下設(shè)的食堂、印刷所等原后勤三產(chǎn)事業(yè)單位并未真正走向市場，仍然沿用原有的管理模式，導(dǎo)致發(fā)生職務(wù)犯罪。

3.“高、精、尖”行業(yè)央企職務(wù)犯罪呈高發(fā)態(tài)勢。近年來，我院先后查辦了冶金礦產(chǎn)、航空航天、船舶制造等“高、精、尖”行業(yè)的央企職務(wù)犯罪20件25人，占案件總數(shù)的74.1%、總?cè)藬?shù)的78.2%?！案?、精、尖”行業(yè)的職務(wù)犯罪反映出腐敗犯罪正向國家壟斷行業(yè)蔓延。如我院查辦的北京蘭鈦克世紀(jì)科技有限公司行賄系列案件，蘭鈦克公司在三維仿真設(shè)備供應(yīng)過程中，先后向中國航空工業(yè)集團(tuán)公司、中國船舶工業(yè)集團(tuán)公司等六家央企下屬單位相關(guān)人員行賄，受賄人員均為擁有儀器采購決定權(quán)、掌握單位核心技術(shù)的高級(jí)技術(shù)人員。

4.國有企業(yè)職務(wù)犯罪與非公企業(yè)職務(wù)犯罪交織存在。在央企投資結(jié)構(gòu)多元的趨勢下，央企職務(wù)犯罪出現(xiàn)與非公企業(yè)職務(wù)犯罪交織存在的現(xiàn)象，主要有三種情況。一是由于央企工作人員在關(guān)聯(lián)公司兼任職務(wù)，并利用雙重身份進(jìn)行職務(wù)犯罪，出現(xiàn)國企犯罪與非公犯罪并罰的情況。二是由于犯罪時(shí)間長，橫跨企業(yè)改制前后，貪污、受賄犯罪與職務(wù)侵占、非國家工作人員受賄罪數(shù)罪并罰；三是由于中央企業(yè)已經(jīng)完成或正在啟動(dòng)上市重組工作，一些企業(yè)管理人員從純國有企業(yè)被委任、調(diào)任至國有控股、參股企業(yè)，使得司法機(jī)關(guān)對(duì)國企人員的身份認(rèn)定較為復(fù)雜。一些案件立案后經(jīng)偵查、起訴發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人不構(gòu)成貪污、受賄主體，反映出司法機(jī)關(guān)對(duì)一些犯罪的主體認(rèn)定尚存爭議。

二、央企職務(wù)犯罪發(fā)案原因

1.中央企業(yè)投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜，上下級(jí)監(jiān)督存在真空地帶。一是央企實(shí)行集團(tuán)公司制管理模式，上級(jí)公司難以發(fā)現(xiàn)犯罪隱患。目前，中央企業(yè)大部分為集團(tuán)公司管理模式，即集團(tuán)公司管控幾十家二級(jí)公司，二級(jí)公司參股、控股若干家三級(jí)公司。在職責(zé)劃分上，集團(tuán)公司主要行使人事、財(cái)務(wù)、統(tǒng)計(jì)等行政、監(jiān)督、管理職能，二級(jí)、三級(jí)公司實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)，且分布在不同行業(yè)、不同地區(qū)，管理難度較大。上級(jí)公司對(duì)下級(jí)公司的監(jiān)督管理主要通過人事任免、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、利潤指標(biāo)、工作報(bào)告、定期不定期巡視巡查等方式進(jìn)行，很難發(fā)現(xiàn)下級(jí)企業(yè)在具體業(yè)務(wù)中的職務(wù)犯罪隱患。二是國有公司的監(jiān)管主體——國資委的制約監(jiān)管不足。作為國有企業(yè)的外部監(jiān)督主體，國資委和國有資產(chǎn)管理公司只是“虛化的委托人”，難以對(duì)國有企業(yè)的經(jīng)營管理者實(shí)施有效的監(jiān)督，目前的制度審查、走訪巡視等監(jiān)管方式處于隔靴搔癢的境地，這是企業(yè)出現(xiàn)職務(wù)犯罪的外部原因。三是一些央企成立上市公司，國有企業(yè)與上市公司的業(yè)務(wù)劃分并不清晰。如國務(wù)院國資委管轄的113家央企，大部分成立了上市公司，上市公司與集團(tuán)公司之間在人員、組織、經(jīng)營活動(dòng)等方面有很多重合之處，往往是對(duì)國資委使用國有企業(yè)的牌子，對(duì)投資者使用上市公司的名稱，造成一些國企人員職務(wù)犯罪也以“公司已上市，非國有獨(dú)資公司”為由逃避處罰，給司法實(shí)踐帶來了一定困擾。

2.一些中央企業(yè)下級(jí)單位改制不徹底，管理方式陳舊。一是在企業(yè)重大問題決策上，“內(nèi)部人控制”問題一定程度存在。過去，企業(yè)內(nèi)部權(quán)力過于集中，“一言堂”、“家長制”廣受詬病。2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，要求國有企業(yè)重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金運(yùn)作應(yīng)由集體決策，企業(yè)內(nèi)部決策“一人說了算”的問題得到了很大改善。隨之而來的是“內(nèi)部人控制問題”——由一人說了算變?yōu)樯贁?shù)人的利益共同體決策。目前，仍有不少中央企業(yè)的董事長和總經(jīng)理由國資委直接委派任命，董事會(huì)成員也較少通過股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，這些人組成的公司決策層難以代表不同利益相互制衡，于是出現(xiàn)了“內(nèi)部人控制問題”。突出表現(xiàn)為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部把一些商業(yè)機(jī)會(huì)提供給親屬或其他關(guān)聯(lián)人士，產(chǎn)生行賄受賄和企業(yè)成本的非理性上升；一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了業(yè)績考核等原因，授意財(cái)務(wù)人員提供不真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，使國家得不到真實(shí)信息。二是法人結(jié)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，決策層與執(zhí)行層高度重合。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央企業(yè)中作為決策層的董事會(huì)成員與作為執(zhí)行層的經(jīng)理人員高度重合，不少國有企業(yè)實(shí)行董事長、總經(jīng)理一人任職的“一把手”體制。這種體制的特點(diǎn)是權(quán)力高度集中，優(yōu)點(diǎn)是可以最充分地發(fā)揮“一把手”的才能，決策的程序短，所需的時(shí)間短，企業(yè)內(nèi)部有很強(qiáng)的“向心力”與一致性，但缺點(diǎn)也顯而易見，領(lǐng)導(dǎo)層既要抓決策，又要抓執(zhí)行，容易顧此失彼，如果對(duì)企業(yè)“一把手”失去控制，其會(huì)利用職權(quán)便利輕易侵吞國有資產(chǎn)，損害國家利益。

3.一些中央企業(yè)對(duì)編外人員、聘用人員的管理教育缺失。一是編外人員與編內(nèi)人員同工不同酬。在一些由行政、事業(yè)單位改制的壟斷國企，如電力公司、石油公司等，仍沿用過去計(jì)劃招聘的老模式，同時(shí)又以臨時(shí)用工、勞務(wù)派遣等形式招聘了不少人員，造成了同一單位內(nèi)部編制內(nèi)與編制外人員同時(shí)存在，工資、福利、提職晉升等方面都有較大差異。為了彌補(bǔ)心理失衡，一些聘任人員便利用職務(wù)便利為自己謀利，這些人員還認(rèn)為：“既然我不是正式員工，也不必承擔(dān)相同的后果?！闭蛉绱?，同樣條件下，國有企業(yè)聘用人員比正式人員更容易出現(xiàn)職務(wù)犯罪。二是社會(huì)化招聘下，國企人員來去自由、管理松散。除了一些壟斷國企，許多競爭性國企已經(jīng)采用了完全社會(huì)化的招聘模式，如建筑企業(yè)、科技企業(yè)、商業(yè)企業(yè)等，這些企業(yè)除了投資資本為國有性質(zhì)外，其管理、經(jīng)營活動(dòng)與非公企業(yè)沒有區(qū)別，人員全部來自社會(huì)招聘，企業(yè)在招聘時(shí)對(duì)其經(jīng)歷、檔案等不能全面了解，造成了一些不法分子渾水摸魚。同時(shí)，由于人員流動(dòng)頻繁，企業(yè)對(duì)員工的培訓(xùn)教育較為忽視，國企人員缺乏對(duì)其“國家工作人員”身份的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為其工作和在非公企業(yè)并無不同，便放松了警惕。

4.企業(yè)廉政文化缺失，腐敗文化加劇了職務(wù)犯罪發(fā)生。一是潛規(guī)則盛行。在不良文化的熏陶下，禮尚往來、與人為善等私人之間的交往規(guī)則已演變成利益交換的潛規(guī)則。許多人甚至認(rèn)為，企業(yè)如果不行賄便無競爭優(yōu)勢。2011年西城、海淀、朝陽等檢察機(jī)關(guān)查處了某國有電子公司向多家廣播電影電視機(jī)構(gòu)、新聞出版宣傳機(jī)構(gòu)有關(guān)人員的行賄案件，在文化宣傳出版領(lǐng)域引發(fā)了不小震動(dòng)。經(jīng)調(diào)查，該國有電子公司為了獲得業(yè)務(wù)，在財(cái)務(wù)賬務(wù)中專門設(shè)立“RE費(fèi)用”作為給予業(yè)務(wù)單位關(guān)鍵人員的回扣款，使得賄賂款項(xiàng)堂而皇之出現(xiàn)在了公司賬務(wù)中。二是拜金主義、享樂主義盛行。一些腐敗分子將金錢、權(quán)力、女人當(dāng)做生活目標(biāo)，如我院查辦的原中冶建筑研究總院有限公司員工丁某貪污案中，其利用銷售與結(jié)款的職務(wù)便利，先后將公司業(yè)務(wù)費(fèi)130萬元侵吞用于支付昌平某別墅購房款，及為其情人購買高級(jí)轎車。

三、央企職務(wù)犯罪預(yù)防對(duì)策

1.理順國有企業(yè)上下級(jí)關(guān)系，加強(qiáng)外部監(jiān)督。一要加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)人員的委任管理。對(duì)于由國有企業(yè)委派在上市公司或下屬控股、參股企業(yè)從事經(jīng)營管理的人員，國有企業(yè)應(yīng)出具明確的委任書，明確其工作職責(zé)及法律義務(wù)，避免因認(rèn)識(shí)不清而無視法律的情況。二要加強(qiáng)集團(tuán)公司對(duì)下級(jí)公司的監(jiān)督控制。隨著企業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些大型集團(tuán)公司面臨業(yè)務(wù)板塊多、管理跨度大、控制力下降等諸多問題，由此帶來了集團(tuán)公司對(duì)下屬二級(jí)、三級(jí)公司的管理失控現(xiàn)象。為此，集團(tuán)公司應(yīng)在給予下級(jí)公司適度自主權(quán)的前提下，加強(qiáng)對(duì)重大投資經(jīng)營項(xiàng)目、人事、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵事項(xiàng)的統(tǒng)一管理。如一些集團(tuán)公司采取的投資計(jì)劃上級(jí)審批制、全集團(tuán)人事考核制、財(cái)務(wù)審計(jì)人員定期輪換、紀(jì)檢監(jiān)察巡視制度等，能較好解決上下級(jí)管理失控的問題。三要發(fā)揮國資委的監(jiān)管職責(zé)。雖然我國學(xué)者對(duì)國資委的性質(zhì)、職責(zé)、監(jiān)管方式等一直有所爭論，但國資委對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管的地位始終無可撼動(dòng)。既然如此，在現(xiàn)有體制下，應(yīng)繼續(xù)突出國資委及國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任，如增加國資委人員派駐企業(yè)監(jiān)事會(huì)，隨時(shí)對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，就企業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作進(jìn)行跟蹤檢查。國資委還應(yīng)健全國有公司激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，培養(yǎng)一批誠實(shí)守信、勤勉盡責(zé)的國有資產(chǎn)受托人隊(duì)伍。

2.推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理，完善法人治理格局。一要推行廉政風(fēng)險(xiǎn)管理制度，避免決策失誤。當(dāng)前，許多國有企業(yè)開展了全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作，重點(diǎn)是提升企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)研判能力、加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)的全過程管理以及風(fēng)險(xiǎn)管理與日常經(jīng)營管理有機(jī)融合。作為企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的重要方面，廉政風(fēng)險(xiǎn)管理能夠有效預(yù)防職務(wù)犯罪、遏制腐敗滋生，國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理融入企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制方式、提高監(jiān)督實(shí)效等方面構(gòu)建具有國企特色的懲防體系。二要盡快完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)經(jīng)營管理人員的職權(quán)和責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督、制約。公司內(nèi)部的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)要相互監(jiān)督，并同黨委會(huì)、職工代表大會(huì)、工會(huì)廣泛聯(lián)系，共同發(fā)揮作用。改革企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)制度，增加收支透明度，加強(qiáng)資金管理，定期進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，審計(jì)機(jī)構(gòu)要定期對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，核實(shí)其資產(chǎn)評(píng)估，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督力度，防止國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)流失。

3.深化人力資源改革，提高國企人員的法律意識(shí)。一要完善國企人事選任制度，促進(jìn)員工間的正當(dāng)公平競爭。首先，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步向“全員聘用制”轉(zhuǎn)變，對(duì)新晉人員統(tǒng)一簽訂勞動(dòng)合同、統(tǒng)一管理培訓(xùn)。其次，對(duì)于當(dāng)前企業(yè)亟須的臨時(shí)聘用人員或勞務(wù)派遣人員，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將其與正式員工同等看待，不僅應(yīng)當(dāng)同工同酬，而且在晉升晉職、福利保障方面應(yīng)當(dāng)同等對(duì)待，消除這些人員的不平衡感。再次，要加強(qiáng)與臨時(shí)聘用人員、派遣員工的溝通，充分發(fā)揮國有企業(yè)工會(huì)及各種組織的作用，使其體會(huì)到企業(yè)的關(guān)懷。二要加強(qiáng)國企人員教育培訓(xùn)，增加員工對(duì)其“國家工作人員”的職業(yè)認(rèn)同感。在國企人員與非公企業(yè)人員管理趨同化背景下，國企人員流動(dòng)性增強(qiáng)將是國有企業(yè)人事管理新的發(fā)展趨勢，為此，國有企業(yè)更應(yīng)做好廉政教育工作。首先，開展入職廉政教育。新進(jìn)員工入職時(shí)，國有企業(yè)必須明確告知其國家工作人員身份，及相關(guān)職務(wù)犯罪案例，使其對(duì)自身工作崗位有明確認(rèn)識(shí)。其次，開展忠誠度教育。國有企業(yè)應(yīng)通過人性化管理教育方式，增強(qiáng)員工對(duì)企業(yè)的忠誠度和認(rèn)同感，使其在工作中以更高的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)要求自己，以積極主動(dòng)的態(tài)度融入國有企業(yè)的工作當(dāng)中。

4.加強(qiáng)預(yù)防文化建設(shè)，營造風(fēng)清氣正的預(yù)防氛圍。從預(yù)防的角度講，反腐敗斗爭所要達(dá)到的最好境界就是預(yù)防文化的深入人心，通過預(yù)防文化的提升提高公職人員抵御各種腐朽思想的免疫力，達(dá)到所謂“不想”犯罪的境界。一要提高文化修養(yǎng)，引導(dǎo)公職人員培養(yǎng)高尚的情趣和文明的文化生活消費(fèi)方式，正確處理組織和個(gè)人、名利和做人等問題，在潛移默化中讓公職人員融入預(yù)防文化思想，凈化心靈，陶冶情操。二要營造預(yù)防文化氛圍，挖掘預(yù)防文化的潛在正能量，把握正確的文化輿論導(dǎo)向作用。充分利用電視、廣播、報(bào)紙雜志等傳媒工具，使預(yù)防文化通過以公益廣告、宣傳短片、詩歌、短文、格言警句等形式展現(xiàn)在公職人員及社會(huì)各界群眾面前，營造預(yù)防文化的濃厚氛圍。

（作者單位：北京市海淀區(qū)人民檢察院）