□ 湖南衡陽(yáng) 陳海清

煙草行業(yè)本身作為一個(gè)限制發(fā)展的行業(yè)，在其行業(yè)有限的生存發(fā)展空間及其一直處于國(guó)家壟斷保護(hù)下的特殊發(fā)展環(huán)境下，進(jìn)行了以理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系為主導(dǎo)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和管理體制的改革，形成了中國(guó)煙草總公司與省公司，省公司與地市公司三級(jí)母子公司體制。全面預(yù)算管理雖已引入地市級(jí)煙草公司，但因?yàn)橛^念、體制、方式等諸多原因，全面預(yù)算管理在地市級(jí)煙草公司的運(yùn)用中仍然存在很多問(wèn)題，需要健全與優(yōu)化。

一、地市級(jí)煙草公司預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算編制流于形式。預(yù)算編制大多在形式上采用了“自下而上，自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總”的程序。公司領(lǐng)導(dǎo)雖高度重視，但各部門(mén)不能完全理解全面預(yù)算管理的真正職能，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理是促進(jìn)各項(xiàng)資源高效整合，實(shí)現(xiàn)公司高效運(yùn)轉(zhuǎn)的有效手段和執(zhí)行公司戰(zhàn)略的一個(gè)平臺(tái)，甚至片面地認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情，與己無(wú)關(guān)或關(guān)系不大，至多報(bào)個(gè)預(yù)算了事， 對(duì)預(yù)算的編制不配合，使多數(shù)預(yù)算編制流于形式。

2.預(yù)算編制寬余。傳統(tǒng)預(yù)算管理在執(zhí)行上存在信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常被放松，導(dǎo)致預(yù)算成了“數(shù)字游戲”，預(yù)算編制寬余使員工的積極性得不到有效發(fā)揮，使企業(yè)的短期目標(biāo)脫離了企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，進(jìn)而影響企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。同時(shí)，財(cái)務(wù)預(yù)算編制寬余還影響了公司內(nèi)部的資源配置，使優(yōu)勢(shì)資源向預(yù)算寬余的部門(mén)流動(dòng)，從而影響公司業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的公平性和公正性。

3.預(yù)算執(zhí)行力低。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，制度體系、科學(xué)流程以及機(jī)構(gòu)剛性職能的缺失，導(dǎo)致預(yù)算管理委員會(huì)職能弱化，存在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的跟蹤、反饋、調(diào)整、考核無(wú)人管、無(wú)人問(wèn)的局面；信息不對(duì)稱(chēng)及考核不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致各部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行未給予足夠重視，預(yù)算管理效果不理想。即使在年度中間部分單位和部門(mén)自行進(jìn)行了本部門(mén)的執(zhí)行情況分析，在部分費(fèi)用預(yù)計(jì)超支的情況下，沒(méi)有積極進(jìn)行業(yè)務(wù)流程改進(jìn)或縮減費(fèi)用開(kāi)支的想法，而是一如既往地繼續(xù)放手使用，而寄望于預(yù)算調(diào)整。

4.預(yù)算管理的關(guān)聯(lián)作用弱。普遍存在只注重預(yù)算本身的計(jì)劃、控制和考核功能，而不注重協(xié)調(diào)和處理全面預(yù)算管理與其他管理手段之間的關(guān)系。比如，不能正確處理好預(yù)算管理與企業(yè)人力資源管理的關(guān)系、預(yù)算管理與企業(yè)辦公自動(dòng)化管理信息系統(tǒng)的關(guān)系、預(yù)算管理與營(yíng)銷(xiāo)管理信息系統(tǒng)的關(guān)系、預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的關(guān)系、預(yù)算管理與企業(yè)組織架構(gòu)的關(guān)系等，導(dǎo)致預(yù)算管理功能弱化。

5.預(yù)算考核激勵(lì)機(jī)制缺失。全面預(yù)算管理作為一種科學(xué)的管理機(jī)制，考核與激勵(lì)是其重要組成部分。管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要將預(yù)算指標(biāo)與各個(gè)預(yù)算責(zé)任部門(mén)的實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比，考核預(yù)算指標(biāo)的完成情況分析實(shí)際偏離預(yù)算的程度，查找出現(xiàn)偏差的原因，劃清責(zé)任，評(píng)價(jià)其預(yù)算期的工作業(yè)績(jī)，落實(shí)激勵(lì)政策。但由于地市級(jí)煙草公司預(yù)算管理缺乏客觀性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，年終考核后，一方面沒(méi)有相應(yīng)完整的配套獎(jiǎng)懲措施，缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制；另一方面已制定的個(gè)別考核措施并沒(méi)有真正完全兌現(xiàn)，使考核工作流于形式。由于公司考核激勵(lì)機(jī)制的不健全，從而導(dǎo)致公司預(yù)算指標(biāo)約束作用的喪失，使公司預(yù)算管理工作流于形式。

二、地市級(jí)煙草公司預(yù)算管理體系優(yōu)化的框架

當(dāng)前，在公司集團(tuán)建設(shè)中，地市級(jí)煙草公司被作為最基層的企業(yè)法人來(lái)進(jìn)行管理，成為了市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的主體。從實(shí)際管理運(yùn)行情況看，地市級(jí)煙草公司采取的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理方式是比較適宜的。而目前所采取的“協(xié)商與強(qiáng)加相結(jié)合的參與預(yù)算模式”，從當(dāng)前人性假設(shè)的角度來(lái)講也是比較符合“復(fù)雜人”的理論要求的。按照 Kaplan 全面預(yù)算管理框架的構(gòu)建方法，地市級(jí)煙草公司全面預(yù)算管理體系優(yōu)化框架如下：

1.制定地市級(jí)煙草公司發(fā)展戰(zhàn)略。公司的任何管理都是以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的，全面預(yù)算管理也不例外，這就決定了公司全面預(yù)算管理的形式和中心內(nèi)容的出發(fā)點(diǎn)必須是公司的發(fā)展戰(zhàn)略。全面預(yù)算管理起著對(duì)公司戰(zhàn)略全方位的支持作用，其目的就是執(zhí)行并保證企業(yè)戰(zhàn)略貫徹落實(shí)。如果戰(zhàn)略導(dǎo)向性不強(qiáng)，甚至沒(méi)有戰(zhàn)略導(dǎo)向，預(yù)算目標(biāo)與預(yù)算起點(diǎn)就很難確定。公司要在對(duì)內(nèi)外部環(huán)境綜合分析判斷的基礎(chǔ)上，確定公司的發(fā)展思路和方針政策，并根據(jù)上級(jí)部門(mén)的統(tǒng)一部署和要求，制定出適合自身的發(fā)展戰(zhàn)略。

2.預(yù)算指標(biāo)體系的構(gòu)建。預(yù)算體系從財(cái)務(wù)、客戶(hù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建，充分利用平衡計(jì)分卡，將企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略分解為各個(gè)層面的業(yè)務(wù)目標(biāo)，加以具體化。進(jìn)而，以分解后的業(yè)務(wù)目標(biāo)為基礎(chǔ)，將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為年度預(yù)算目標(biāo)，構(gòu)建具體的年度預(yù)算指標(biāo)體系。

3.全面預(yù)算體系的構(gòu)建。將主要預(yù)算指標(biāo)納入績(jī)效考評(píng)體系，以更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算的激勵(lì)約束作用。將體系各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作流程形成標(biāo)準(zhǔn)的程序控制文件和工作流程，納入 ISO9000全面質(zhì)量管理體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)工作流程的標(biāo)準(zhǔn)控制和持續(xù)改進(jìn)。體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、差異分析與調(diào)整、預(yù)算考評(píng)與激勵(lì)、預(yù)算反饋與改進(jìn)。

三、地市級(jí)煙草公司預(yù)算管理體系優(yōu)化的基本思路

1.以戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)橹笇?dǎo)，優(yōu)化預(yù)算管理體系。戰(zhàn)略導(dǎo)向全面預(yù)算管理的起點(diǎn)是地市級(jí)煙草公司發(fā)展戰(zhàn)略，盡管處于行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整期，行業(yè)戰(zhàn)略到企業(yè)戰(zhàn)略的分解與轉(zhuǎn)化尚未能得到具體的運(yùn)用。目前地市級(jí)煙草公司的改革在很大程度上是在跟著“上面”走，即由上級(jí)主管部門(mén)來(lái)進(jìn)行大的模式改革安排。對(duì)于地市級(jí)煙草公司來(lái)說(shuō)，目前的戰(zhàn)略觀念還只限于幾年內(nèi)的目標(biāo)銷(xiāo)量、市場(chǎng)以及利潤(rùn)指標(biāo)，但是這畢竟還是一種戰(zhàn)略體現(xiàn)。 地市級(jí)煙草公司可以將這一戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為每個(gè)年度的目標(biāo)銷(xiāo)量、利潤(rùn)以及其它相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行指標(biāo)分解。

在全面預(yù)算管理體系的設(shè)計(jì)中考慮戰(zhàn)略導(dǎo)向，一是在其指標(biāo)體系中保留現(xiàn)有目標(biāo)責(zé)任管理中的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)真正戰(zhàn)略導(dǎo)向的全面預(yù)算管理從四個(gè)維度進(jìn)行的指標(biāo)選擇和分解打下基礎(chǔ)；二是將戰(zhàn)略導(dǎo)向全面預(yù)算管理中對(duì)于全面預(yù)算管理在企業(yè)管理中作為戰(zhàn)略執(zhí)行平臺(tái)的認(rèn)識(shí)落到實(shí)處，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面預(yù)算管理；三是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)繼續(xù)使用通過(guò)進(jìn)行工作計(jì)劃和分析來(lái)預(yù)計(jì)資源使用量的方法。

2.與人力資源管理體系相結(jié)合，優(yōu)化預(yù)算管理體系。地市級(jí)煙草公司人力資源管理體系建設(shè)正在上級(jí)部門(mén)的組織和指導(dǎo)下實(shí)施，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、薪酬總額等都有一定的限制性規(guī)定，所以，在全面預(yù)算管理體系的優(yōu)化中，必須注意到這些限制條件，在現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制框架下，完成全面預(yù)算管理體系中組織機(jī)構(gòu)的重新整合。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，作為最高決策機(jī)構(gòu)的全面預(yù)算管理委員會(huì)一般均為非實(shí)體性部門(mén)，可按新體系的設(shè)計(jì)重組其成員；因全面預(yù)算管理體系的重構(gòu)而需增設(shè)的崗位，應(yīng)當(dāng)具有明確的工作職責(zé)，其工作量具備單設(shè)崗位的要求且不能突破上級(jí)核定的總編制數(shù)；加強(qiáng)人員培訓(xùn)、合理安排培訓(xùn)內(nèi)容和層次，全面預(yù)算管理培訓(xùn)的持續(xù)跟進(jìn)成為人力資源管理體系中員工培訓(xùn)計(jì)劃需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

3.與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系相結(jié)合，優(yōu)化預(yù)算管理體系。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是地市級(jí)煙草公司經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)鍵業(yè)務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持從基層抓起、從細(xì)節(jié)抓起，層層監(jiān)控，級(jí)級(jí)把關(guān)。應(yīng)當(dāng)將全面預(yù)算管理的各項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范化的流程設(shè)計(jì)，形成標(biāo)準(zhǔn)化處理流程。在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的監(jiān)控下對(duì)各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化，并統(tǒng)一全面預(yù)算管理指標(biāo)體系的口徑。在對(duì)各直屬單位和各職能部門(mén)的預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行審批時(shí)，可以根據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系中的相關(guān)衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和準(zhǔn)確定量，做到口徑統(tǒng)一，尺度均衡，從而加強(qiáng)全面預(yù)算管理的公平公正和可測(cè)量性。隨著全面預(yù)算管理體系的不斷完善，對(duì)于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)也將越來(lái)越準(zhǔn)確。

4.與績(jī)效考評(píng)管理體系相結(jié)合，優(yōu)化預(yù)算管理體系。將全面預(yù)算管理體系與績(jī)效考評(píng)體系的相結(jié)合，不是概念上的結(jié)合，而是指實(shí)務(wù)上的有機(jī)性結(jié)合、完善與改進(jìn)性的結(jié)合。要在相對(duì)獨(dú)立的分別完善體系內(nèi)容及運(yùn)行方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步尋找兩者的結(jié)合點(diǎn)。通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的相互連接和滲透，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系的完全貼合和相互促進(jìn)。通過(guò)兩個(gè)體系運(yùn)行的不斷完善和成熟，形成相互融為一體的管理體系。建立績(jī)效考評(píng)體系的目的是通過(guò)對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的有效運(yùn)用，有效地激勵(lì)員工工作積極性和創(chuàng)造性，不斷提高企業(yè)績(jī)效水平和員工的素質(zhì)，促進(jìn)地市級(jí)煙草公司經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)和工作任務(wù)的全面落實(shí)，推動(dòng)地市級(jí)煙草公司長(zhǎng)足發(fā)展。

5.與企業(yè)內(nèi)部控制制度相結(jié)合，優(yōu)化預(yù)算管理體系。實(shí)行全面預(yù)算管理，應(yīng)體現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)公司業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制要求，需要結(jié)合公司自身內(nèi)部控制制度的實(shí)際情況。如果內(nèi)部控制制度不健全，則要將內(nèi)部控制制度先行完善，建章立制并切實(shí)執(zhí)行；如果內(nèi)部控制制度已經(jīng)健全有效，則要將全面預(yù)算的制定、執(zhí)行、控制、分析、考核與內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)相互融合，謀求全面預(yù)算與公司員工素質(zhì)、公司的企業(yè)文化、市場(chǎng)需求等的全面對(duì)接。預(yù)算管理的具體環(huán)節(jié)、具體方式應(yīng)體現(xiàn)公司特色，避免只單獨(dú)關(guān)注全面預(yù)算管理而帶來(lái)的管理低效率，真正做到降低成本、提高管理效率和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。