喬欣

9月初，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》，雖然有民眾普遍表示，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，尤其是在新舊政府交替之時很常見，不過據(jù)了解，像這樣以國務(wù)院的名義就城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)文尚屬我國改革開放以來首例。

提出加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求對民眾而言并不陌生的原因在于，這種行為一直沒有停止過，并且還因為一些地方在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)理念上的偏差而給民眾留下深刻印象。比如，有些城市投入巨大人、財、物力打造“形象工程”，或者因為輕規(guī)劃、重建設(shè)，甚至重復(fù)建設(shè)而造成資源浪費。在民眾看來，這種現(xiàn)象背后的部分原因是這與地方主政者單純追求政績的心理密不可分，從而忽視了城市基礎(chǔ)建設(shè)真正該解決的問題。

《意見》舊說新語

如何避免此輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)再次落入從前的窠臼？此次《意見》明確要求優(yōu)先加強供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災(zāi)避險等與民生密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造。

《意見》中對財政需發(fā)揮的作用也進行了闡述，提出中央財政通過中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項等現(xiàn)有渠道支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府要確保對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度。

加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往被視作“好年景”里的錦上添花，然而如今在經(jīng)濟形勢下行以及財政減收的時期，中央依然提出加強的要求，對地方政府投融資而言無疑是種挑戰(zhàn)。于是《意見》提出要推進投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。指出政府應(yīng)集中財力建設(shè)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目，要通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金，參與投資、建設(shè)和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。研究出臺配套財政扶持政策，落實稅收優(yōu)惠政策，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。

中央文件下發(fā)后，各個地方政府紛紛炮制出地方版意見?！陡＝ㄊ∪嗣裾P(guān)于加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實施意見》就成為最早出臺的一批地方文件之一。該文件提出“將重點實施‘交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保六項提升工程，爭取完成投資超過9700億元，‘十二五預(yù)計完成投資超過14000億元，力爭更多更好。”

在這份地方版《意見》中同樣提出，按照“非禁即入”原則，大力吸引民間資本進入城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。特別是吸引有投資實力的民營企業(yè)通過獨資、合資或控股參股以及BOT等方式參與建設(shè)和運營，而財政將會建立相應(yīng)的補貼機制。

從中央和地方的兩份文件中不難看出，都在積極鼓勵民資參與。財政部長樓繼偉也在日前表示，在公共部門財政困難的情況下，應(yīng)通過PPP等方式積極調(diào)動私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

有專家解讀，從財政部的支持態(tài)度來看，對PPP模式的爭議已經(jīng)落定，現(xiàn)在最關(guān)鍵的是，由于PPP模式涉及社會公眾、私營投資者以及公共部門等多方利益，亟須建立行之有效的保障機制。

同時，地方政府在加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面設(shè)計出的宏大藍圖卻在無形中加劇了外界對于此類投資大量浪費資本并造成債務(wù)規(guī)模膨脹的擔(dān)憂。

財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚表示，如今加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地方政府債務(wù)高企之間相關(guān)系數(shù)很強但是沒有必然聯(lián)系?！安贿^反過來想，這個時候地方政府債務(wù)這么高，還想融資做其他的事情，為什么中央還要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？一句話，城市基礎(chǔ)設(shè)施不建設(shè)好，城鎮(zhèn)化就沒有空間。接下來引進民資這塊，我們認為完全可以讓民資做，但是最后不一定是PPP。PPP有幾種方式，在生產(chǎn)過程中政府介入，但是我們認為生產(chǎn)過程中政府可以不介入，而是介入提供，政府審批給你特許權(quán)，讓你去做這個事情。上世紀六七十年代，西方市場經(jīng)濟國家普遍采用了私人生產(chǎn)政府提供模式，現(xiàn)在這塊不存在問題。存在問題的地方在于重審批，人情因素多，這是中國現(xiàn)在的管理現(xiàn)實。一旦審批通過，執(zhí)行過程中只要不引起公憤，政府往往就睜一只眼閉一只眼?！?/p>

其實，鼓勵民資介入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)早年已經(jīng)出現(xiàn)于地方實踐中。2011年5月，《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》正式實施，其中規(guī)定允許民資進入基建領(lǐng)域，此前上?！吧绫０浮钡谋l(fā)，一度讓基建重新進入“國進民退”狀態(tài)，此方案的出臺被視作對民資進入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的一次松綁。不過對于這個問題，記者聯(lián)系的某市財政局工作人員坦言，中央和省級文件出臺后，他們期待相關(guān)的實施細則也能夠盡早出臺?！吧霞壈l(fā)文告訴我們這個事情可以做，但是并沒有具體說這個事情怎么做，我們就開始進行自己的探索和實踐，但是方案上報之后往往審批不過，那我們還是沒法做?！?/p>

全程熱建新局

不僅是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，似乎各地政府一直都潛伏著建設(shè)沖動，有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新區(qū)等一系列大項目建設(shè)，還有包括高速公路、地鐵在內(nèi)的各種項目，地方政府希望以此拉動經(jīng)濟。僅今年7月公布的地方政府投資計劃涉及的金額就已經(jīng)超過7萬億，堪稱一場“全城熱建”。

新區(qū)建設(shè)是熱建中最普遍的動作。此前國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組對我國12個省區(qū)的調(diào)查顯示，12個省會城市，平均一個城市要建4.6個新城新區(qū)；144個地級城市，平均每個規(guī)劃建設(shè)約1.5個新城新區(qū)。

十一期間，記者走訪了兩個相鄰城市的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。一場秋雨過后，其中一個新區(qū)看起來相當冷清，這里當初被規(guī)劃為帶動城市經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點，然而入駐的企業(yè)大多因為高耗能和高污染問題先后被關(guān)停。缺少財源的新區(qū)政府要發(fā)展卻后繼乏力，在接下來的招商引資中因為不能給企業(yè)提供更優(yōu)惠的條件，不少企業(yè)紛紛遷到了相隔不遠的臨市。招商引資不力，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套，繼而愈發(fā)難以招商，似乎成了一場惡性循環(huán)。至于那些沒有被關(guān)停的企業(yè)，從食品到光伏，從事的產(chǎn)業(yè)彼此毫無關(guān)聯(lián)，給人的印象是這個新區(qū)在規(guī)劃之初就缺乏明確定位。如今新區(qū)內(nèi)大量土地荒蕪，記者走訪時只見偶爾有附近村民活動，即使耕地此前已經(jīng)被政府征去，有些村民依然選擇再次回來耕種。

與之形成鮮明對比的是另一座城市里的新區(qū)，依舊商來客往，即使在假期，道路上也行駛著很多運貨的車輛。這個新區(qū)里的企業(yè)大多從事相同的產(chǎn)業(yè)，以及與主業(yè)配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

新區(qū)建設(shè)涉及規(guī)劃、人、土地以及資金等各方因素，如果它們之間不能實現(xiàn)良性循環(huán)，則是一場資源消耗與浪費。

要素融合術(shù)

2011年，國務(wù)院在江蘇省連云港市設(shè)立首個國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)，這對連云港的城市功能完善和提升提出了更高要求。據(jù)該市財政局工作人員介紹，在連云港當前的城市建設(shè)中，工程性基礎(chǔ)設(shè)施主要采取的是市場與財政復(fù)合補償，即半市場化運營模式。

具體實踐中，用地方面，完善土地集中收儲、出讓的機制和程序流程，結(jié)合城市建設(shè)總體規(guī)劃和年度城市基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。如在保障性安居工程用地上，連云港編制有土地利用規(guī)劃和年度實施計劃，確保保障性安居工程建設(shè)用地計劃單列、專地專供，并將保障性安居工程項目落實到具體地塊開發(fā)中。針對城市建設(shè)過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民生活保障問題，執(zhí)行土地出讓金有關(guān)政策，足額提取各項基金規(guī)費，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系。同時，通過實訓(xùn)基地等載體和方式，加強對農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，幫助農(nóng)民進城就業(yè)，加快實現(xiàn)農(nóng)民市民化。

在資金保障上，按照中央、江蘇省對國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)的扶持政策，每年來自上級的財政補助約7億元，其中大部分用于示范區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，根據(jù)項目的不同情況，財政投入的比例、方式也有所區(qū)別。對城市的純公益性城建項目，由財政全額投入，方式上則采取分步安排或投入啟動資金，融資部分分年度償還。如在對公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造中，財政主要安排前期啟動資金，通過支持融資平臺增信等方式，并加強監(jiān)管實現(xiàn)融資平臺滾動良性發(fā)展。

對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營管理方面，在項目建設(shè)管理中，從項目立項環(huán)節(jié)財政就要參與，對項目投資概算進行審核評估，要求建設(shè)單位必須明確資金來源、還款計劃及來源，否則不予立項。在建設(shè)過程中，財政定期到項目現(xiàn)場督查，按工程進度撥付資金。項目竣工后，再按照投資評審確定的投資決算結(jié)清工程款。為防止因運行管理經(jīng)費不足出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建成后成為擺設(shè)，財政對公廁等各類基礎(chǔ)設(shè)施每年需要的運行費用都進行測算，確定并排進相關(guān)單位預(yù)算。

“后土地財政時代，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要更多地利用民間資本?！鄙鲜龉ぷ魅藛T介紹，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施投資往往不具有明顯的投資回報，在前期的實踐中，連云港市主要是通過提供用地、稅費優(yōu)惠以及財政補助等方式，吸引社會資本投入具備一定盈利能力的污水處理、自來水供應(yīng)、保障房建設(shè)等項目。

新型城鎮(zhèn)化的大背景下進行“全城熱建”還有一些問題不容忽視。一些地方貪大求快，卻沒有考慮到地方實際能力和民生服務(wù)配套，不僅造成了資源浪費，不少地方的新城區(qū)因空置率過高而相繼成為“鬼城”，更潛藏著系統(tǒng)性風(fēng)險。在趙全厚看來，世界上很多地方城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中都出現(xiàn)過“鬼城”現(xiàn)象，不止是中國。“中國‘鬼城出現(xiàn)有其必然性，該怎么看待這個問題？‘鬼城是資源性派生出的現(xiàn)象，涉及到它的定位問題。以鄂爾多斯為例，未來依托的還是它的資源板塊，只要產(chǎn)業(yè)不倒，‘鬼城只是短期現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化過程中不能忽視人，人的城鎮(zhèn)化成本一方面是公共成本，也就是公共基礎(chǔ)設(shè)施，這個要靠政府和市場來解決，而不是進城的人解決?，F(xiàn)在政府讓民資進來，要在提供上下功夫，誰來生產(chǎn)必須要有特許經(jīng)營權(quán)，政府在授權(quán)的同時，相應(yīng)承擔(dān)帶來的責(zé)任，原來的重點在花錢投資，現(xiàn)在的重點在有效的監(jiān)管?！?/p>