史可

兩年前，記者曾經(jīng)探訪過正在建設(shè)中的天津?yàn)I海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)的核心區(qū)之一——位于塘沽的響螺灣地區(qū)。汽車駛過橫跨海河的海門大橋之后，映入眼簾的是被施工塔架圍繞的一座座尚未完工的建筑。一路之上幾乎不見行人和車輛，即使那些已經(jīng)建設(shè)完成的寫字樓宇也難覓進(jìn)出的人影。

“兩年后基本還是這樣的情形，那里還是一座未發(fā)展起來的空城?！碧旖虻囊晃环康禺a(chǎn)中介對記者如此表示。而這一區(qū)域目前已經(jīng)開發(fā)五年有余了。

響螺灣地區(qū)只是目前眾多的城市新區(qū)建設(shè)的一個(gè)縮影。近幾年，我國一些地方打著推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等各種旗號紛紛建設(shè)新區(qū)新城，并且有愈演愈烈之勢。

有調(diào)查機(jī)構(gòu)曾經(jīng)對我國12個(gè)省份的城市新區(qū)展開了調(diào)查，結(jié)果顯示這12個(gè)省份的300個(gè)地級及以上的城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有278個(gè)，占到了90%以上。有的城市甚至規(guī)劃了多個(gè)新城或者新區(qū)，例如貴陽就提出建設(shè)三個(gè)新區(qū)、五個(gè)新城，規(guī)劃建設(shè)總面積達(dá)1267平方公里。而貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，也就是說新區(qū)新城的面積相當(dāng)于近8個(gè)貴陽老城區(qū)。

新區(qū)新城的開發(fā)建設(shè)必然根植于土地之上。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，近十年來，全國住宅用地供應(yīng)年均增長率為城鎮(zhèn)人口增長率的3倍。一方面要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，一方面又進(jìn)行大面積的土地開發(fā)建設(shè)，令人不禁發(fā)問這些建設(shè)用地從何而來？

人造土地

在華北渤海灣西側(cè)一個(gè)在建的某工業(yè)園區(qū)里，我國最大規(guī)模的填海造地工程已經(jīng)進(jìn)行了有十個(gè)年頭。10年下來一個(gè)原本在漲潮時(shí)只有4平方公里的沙島已經(jīng)通過填海造陸工程擁有了超過230平方公里的土地。

在我國西北內(nèi)陸的蘭州，近期一個(gè)廣受爭議的大規(guī)?！耙粕皆斓亍惫こ桃?yàn)榄h(huán)保問題被當(dāng)?shù)卣o急叫停。這本是蘭州新城的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目之一，一年前蘭州市政府和太平洋建設(shè)宣布合作進(jìn)行此項(xiàng)土地開發(fā)?！肮湃擞薰惠呑有列量嗫嘁屏艘蛔?，太平洋建設(shè)人爭取用6個(gè)月時(shí)間移700多座山，約160平方公里，這才是真正意義上的‘移山造城?。　碧窖蠼ㄔO(shè)首席顧問嚴(yán)介和當(dāng)時(shí)的豪言壯志如今卻化為了泡影。

這一東、一西兩地的新區(qū)建設(shè)采取的是依據(jù)地勢進(jìn)行人為制造的土地開發(fā)形式——依山的移山、靠海的填海。其中，移山造地因?qū)Νh(huán)境破壞比較大，在我國尚不多見，更多的是用地緊張的前提下的無奈之舉。而填海造地在我國的海岸沿線卻異常活躍。

前兩年一個(gè)北京的攝影師曾經(jīng)沿著海岸線拍攝中國海岸線上的燈塔，看著自己的攝影作品他感慨道：“從遼寧營口、到秦皇島、曹妃甸、天津?yàn)I海新區(qū)一直到最南邊的海南島，中國到處都在填海?！?/p>

從2003年延續(xù)至今，各海岸省份都在以興建工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海旅游區(qū)等的名義紛紛布局海岸線。有數(shù)據(jù)顯示，在“十五”期間，全國每年填海造陸總面積已近300平方公里，“十一五”期間則計(jì)劃每年新增出700平方公里的土地，相當(dāng)于一個(gè)新加坡。

除了移山造地、填海造地等人工造地之外，常見的地方政府開發(fā)利用土地的形式還包括：對于征用農(nóng)用地；對于閑置荒地、淺海灘涂、舊城進(jìn)行改造等等形式。

根據(jù)2011年度全國的土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國建設(shè)用地凈增945.1萬畝，其中，依法批準(zhǔn)835.3萬畝，未批先建172.5萬畝，變?yōu)槠渌玫販p少62.7萬畝。另根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝，已經(jīng)逼近18億畝耕地紅線。

經(jīng)營土地

我國的新區(qū)建設(shè)的普遍特點(diǎn)是投資金額巨大，規(guī)劃建設(shè)速度快，有著明確的功能定位和發(fā)展口號，例如打造一軸多帶兩中心、建設(shè)綠色生態(tài)城、東方曼哈頓等等。但是與急速上沖的新區(qū)建設(shè)概念形成巨大發(fā)差的是大片的土地被粗放利用甚至被浪費(fèi)，部分已建成或在建的新區(qū)爛尾泡沫工程叢生，甚至存在政企合謀囤地等諸多問題。

記者發(fā)現(xiàn)在新城的開發(fā)建設(shè)過程中地方政府對于土地的依賴呈現(xiàn)出“冰火兩重天”的態(tài)勢。一方面有些地方政府過度依賴土地財(cái)政，各地新區(qū)建設(shè)地王頻現(xiàn)，從“十一五”時(shí)期我國的土地出讓成交價(jià)款的對比上可見一斑?！笆晃濉睍r(shí)期地方財(cái)政總收入中土地出讓成交總價(jià)款占比從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，土地出讓成交總價(jià)款累計(jì)超過7萬億，這表明地方政府對土地收入的依賴越來越大。

另一方面一些新城區(qū)為了實(shí)現(xiàn)超前開發(fā)，土地出讓價(jià)格卻實(shí)惠得近乎于“零地價(jià)”。例如，上文中提到的位于華北渤海灣西側(cè)的某工業(yè)園區(qū)最初為了招商引資曾經(jīng)低價(jià)甚至免費(fèi)出讓土地以招徠產(chǎn)業(yè)落戶，再通過財(cái)稅彌補(bǔ)土地價(jià)差，形成資金良性運(yùn)行。據(jù)一位知情人士介紹，因?yàn)樽畛醯拇瞪疤詈Ｔ斓氐某杀痉浅８撸笃谝呀?jīng)飆升到30萬/畝，而其工業(yè)用地的出讓價(jià)一般僅在20萬/畝，這意味著其土地出讓尚不能保本。因此只能依賴投資客來驅(qū)動(dòng)其土地運(yùn)營，而事實(shí)上其產(chǎn)業(yè)落地的速度一直非常緩慢，目前的土地利用率尚不足1/5，資金壓力非常大。

“在新城的建設(shè)規(guī)劃中，地方政府的期望無非就是依靠土地出讓金增加財(cái)政收入、依靠提升區(qū)域形象出政績，開發(fā)商的訴求是利益回報(bào)和品牌效應(yīng)。但無論怎樣，最重要的是要保證對土地進(jìn)行合理統(tǒng)籌規(guī)劃和集約利用并且要符合市場規(guī)律的運(yùn)營。”一位從事土地運(yùn)營研究專家如此分析道。

土地運(yùn)營案例

渤海灣西側(cè)的工業(yè)園區(qū)近鄰天津?yàn)I海新區(qū)中央商務(wù)區(qū)的響螺灣區(qū)域也同樣采取通過投資拉動(dòng)其土地運(yùn)營的模式。響螺灣區(qū)域的土地集中放量是在2007年，那一年的9月11日，響螺灣商務(wù)區(qū)和與其隔海河相望的“于家堡金融區(qū)”以及“泰達(dá)MSD”一道被天津市政府規(guī)劃為天津?yàn)I海新區(qū)的中心商務(wù)區(qū)。

“因?yàn)椴簧婕疤嗾鞯匮a(bǔ)償?shù)膯栴}，政府將響螺灣區(qū)域的閑置荒地、淺海灘涂等土地整理之后便在土地一級市場掛牌招標(biāo)出讓?！钡禺a(chǎn)顧問機(jī)構(gòu)合富輝煌天津市場部經(jīng)理王雅川對記者介紹稱，建設(shè)之初響螺灣的拿地價(jià)非常便宜，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府為了吸納投資者只是象征性的從開發(fā)企業(yè)手中收取了土地出讓金，之后再將這些土地出讓金全部投入到支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套方面。“說白了，就是政府做好土地一級平整之后，以‘零地價(jià)的形式拿出這些土地以供開發(fā)企業(yè)開發(fā)。政府通過企業(yè)入駐之后的納稅收入以獲得盈利。”

“隨后，響螺灣區(qū)域的招商政策逐步有了調(diào)整，但對于開發(fā)企業(yè)來講仍然是足夠優(yōu)惠的。具體來說：2006年6月前簽訂投資合同的項(xiàng)目，政府收取的土地出讓金全部用于支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套；2006年底之前簽約，80%用于支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套；2007年底前簽約，50%用于支持項(xiàng)目建設(shè)或項(xiàng)目配套；配套工程費(fèi)用總計(jì)400元/平方米，2006年減免50%，2007年減免30%?！蓖跹糯ń榻B稱。

記者查閱天津土地交易中心的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，2007年響螺灣商務(wù)區(qū)成交的土地出讓價(jià)格大都在3000元/平方米左右，約合200萬元/畝。以中鋼國際控股為例，2007年1月25日中鋼以8765萬元的成交價(jià)拿下了現(xiàn)今的中鋼國際廣場地塊，土地出讓面積為26666.7平方米，折合下來其土地出讓價(jià)格僅為3286元/平方米。而按照上述說法這些土地出讓金有一半不會(huì)落入?yún)^(qū)政府的口袋而是輔助項(xiàng)目建設(shè)。土地出讓政策如此之優(yōu)惠，無怪時(shí)任天津市經(jīng)協(xié)辦綜合處處長郭忠霞在當(dāng)時(shí)表示，“要的人很多，地已經(jīng)不夠分了?！?/p>

一時(shí)之間，這片567萬平方米的土地上云集了包括富力、碧桂園、五礦置業(yè)等在內(nèi)的眾多的知名開發(fā)企業(yè)。短短的五年之內(nèi)區(qū)域內(nèi)的全部38個(gè)商務(wù)項(xiàng)目一起啟動(dòng)，各個(gè)地塊的產(chǎn)品形式、產(chǎn)品比例都被區(qū)政府整齊劃一的規(guī)劃成完全一致的。而政府一刀切的做法對基礎(chǔ)設(shè)施、市場需求容量、居住與商業(yè)配套帶來極大的考驗(yàn)。很快響螺灣規(guī)劃的弊端便暴露出來，據(jù)了解目前的封盤或停工的項(xiàng)目已經(jīng)多達(dá)30%。

而前文中提到的天津中鋼國際廣場項(xiàng)目在拿地之后曾經(jīng)高調(diào)宣布其將建設(shè)成天津?yàn)I海新區(qū)中央商務(wù)區(qū)的地標(biāo)建筑，打造出“北京有鳥巢、天津有蜂巢”的效果。但是卻在花了2個(gè)億挖了個(gè)地基之后便停工兩年了，最新傳出的消息是因其耗資過大，中鋼有意愿引入合作企業(yè)聯(lián)合開發(fā)。

“響螺灣問題的根源就在其開發(fā)過程中求‘城心切，區(qū)政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，違背了市場和城市發(fā)展的規(guī)律超前開發(fā)所致?！蓖跹糯ㄈ绱朔治龅?。