黃前柏

在多重因素的影響下，地方投資沖動有愈演愈烈之勢。而在這個過程中，城鎮(zhèn)化又備受關(guān)注。一方面輿論贊同城鎮(zhèn)化是中國下一個經(jīng)濟增長周期引擎之說；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”的問題似乎又是一個個巨大的鴻溝。

從“錢”的方面來說，一方面。城鎮(zhèn)化所需資金極大，資金從何而來？另一方面，地方政府的融資渠道有限，而且近年來監(jiān)管層措施頻出，特別是對地方投融資平臺的一再清理，可以說短期內(nèi)，如何巧妙融資？是地方政府非常關(guān)心的事情。

“土地財政+地方融資平臺負債”舊模式

原有城鎮(zhèn)化融資機制存在哪些弊端？又將如何改革？

9月14日，中國金融四十人論壇就此問題展開了熱烈討論，會議期間的諸多觀點引人思考。

伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，我國地方政府主要依靠“土地財政+政府融資平臺負債”融資模式，其具有一定合理性，但也存在諸多弊端。

專家認為，因為地方政府舉債無門，但又承擔了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責任，所以這種舊有融資模式具有一定合理性。近年來公司債大量發(fā)行，融資的公開性和市場約束有了增強；城市基礎(chǔ)設(shè)施的其正外部性不斷顯現(xiàn)；而且中國地方政府債務(wù)主要用于投資性而非消費性支出，政府債務(wù)增加的同時，資產(chǎn)也在增加，隨著基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境的改善，地方政府所掌握的相當一部分是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這與西方國家有本質(zhì)差異。

但是這種融資模式在機制上存在一定缺陷。首先，在中國事權(quán)劃分的體制下，地方政府融資的動機非常強，依靠融資平臺大量負債弱化了地方政府自身的償債責任，容易導(dǎo)致過度負債。其次，地方政府缺乏穩(wěn)定的地方稅收入，償債來源主要依賴土地出讓金，土地未來增值收益被一次性歸入當期政府，容易助長高地價、高房價以及“新官不理舊賬”等短期行為。

三是財政制度特別是預(yù)算制度不盡合理，既難以落實償債責任，也可能導(dǎo)致資本支出擠占經(jīng)常性支出。四是在上述體制機制障礙制約下，地方政府融資行為不夠規(guī)范和透明，融資平臺多頭負債、交叉擔保、土地經(jīng)營權(quán)重復(fù)抵押等現(xiàn)象時有發(fā)生。

“市政債+地方稅”新模式

健全新型城鎮(zhèn)化背景下的融資機制，既要明確改革方向和目標路徑，更要扎實推進相關(guān)領(lǐng)域的改革。專家建議用“市政債+地方稅”的模式來取代“土地財政+政府融資平臺”的模式，形成一個運作規(guī)范、層次多元、風險可控的城鎮(zhèn)化融資機制。

首先是市政債。目前，我國尚未推出正式的市政債券，而在城市建設(shè)融資過程中，城投債扮演了重要角色。

中國的城投債是由地方政府的融資平臺公司為發(fā)行主體的債券。融資平臺公司是地方政府為規(guī)避預(yù)算法對地方政府發(fā)債的限制而搭建的。城投債的最大特點是發(fā)行時通常有地方政府的隱性擔保，償債時不僅依靠項目收入，而且依靠地方政府的支持。

而市政債券是由地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益項目籌集資金而發(fā)行的債券。不妨參考下美國市政債券，其基本形式為一般責任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖熑蝹且园l(fā)行地方政府的信用為擔保并以其財政稅收為支持的債券。收益?zhèn)瘎t與一個特定項目相聯(lián)系，其還本付息通常來自于項目收入或特定的附加稅。

擴大市政債發(fā)行的途徑有多種。一是將地方自行發(fā)債試點擴大到市級政府。目前，地方政府發(fā)債仍然受到預(yù)算法的約束。專家建議，應(yīng)該修改預(yù)算法允許地方政府發(fā)債。有專家認為，應(yīng)當有專門的債券機構(gòu)對全國和區(qū)域發(fā)債進行統(tǒng)一規(guī)劃。另外，不管地方政府是否同意加入評級系統(tǒng)，必須建立公開透明和定期披露的財政體系。在現(xiàn)階段推動新機制建立的同時，擴大地方政府自主發(fā)債的試點，也可以按照市政債的要求來改造城投債。

二是可參考日本等國，從目前城投債中選擇具有財務(wù)可持續(xù)性的項目，將城投債償債來源中的財政承諾資金或權(quán)益在地方預(yù)算支出中單獨列支，并實行封閉管理和運行。三是利用市政債機制推進平臺貸款證券化，將這些資產(chǎn)證券化以后可以盤活存量。

其次是地方稅。1994年分稅制改革后，地方財權(quán)事權(quán)不匹配，地方缺乏穩(wěn)定的稅源，在現(xiàn)有體制下，又不允許地方政府發(fā)債，于是，在城鎮(zhèn)化的過程中，地方政府的投資沖動愈發(fā)明顯，更多的隱性債務(wù)覆蓋于政府投融資平臺。因此，構(gòu)建地方政府穩(wěn)定的稅源，是疏通地方融資渠道的重要方向。在這種背景下，房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等地方主要稅源漸行漸近。

配套改革

在此次論壇上，相關(guān)專家認為，要構(gòu)建一個規(guī)范可持續(xù)的融資機制，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化紅利效應(yīng)不斷釋放和融資可持續(xù)性的良性循環(huán)，要把以下三方面作為新型城鎮(zhèn)化融資機制有效性的衡量標準。

首先是效率上的激勵相容。一是事權(quán)主體與融資主體應(yīng)盡可能保持一致。有專家提到，應(yīng)該對當前投融資體系進行改革來倒逼財稅體制改革，解決財權(quán)和事權(quán)不匹配問題。要對融資項目進行區(qū)分，公共服務(wù)一般由中央政府負責，政府一般財政無法完成的進行融資。鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施可以容許私人資本、社會資本進入。要進行政治體制改革，改善政府的職能。二是事權(quán)與償債資金來源保持一致，即城鎮(zhèn)化融資的償債來源主要依靠城鎮(zhèn)化自身“紅利”的釋放。

其次是財務(wù)負擔上的代際公平。大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事權(quán)大都具有一次建成、長期使用的特點，客觀上容易產(chǎn)生代際負擔不公問題，金融機制特別是資本市場長期融資機制一定程度上能夠解決這一問題。但如果預(yù)算制度不支持資本市場的長期融資機制，則仍可能產(chǎn)生扭曲。有專家指出，市政債是用未來的錢解決現(xiàn)在的問題，所以發(fā)債的錢不能只用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要解決環(huán)境方面的問題。

第三是風險外部性的有效隔離。融資機制會產(chǎn)生一定的外部性風險。經(jīng)濟學(xué)上解決外部性問題主要是通過必要的機制設(shè)計，實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。城鎮(zhèn)化融資既具有長期融資可能帶來的期限錯配風險，同時由于其融資主體（地方政府）的特殊性，外部性風險也更大。所以需要對地方政府進行必要的制度約束。很多專家提到，未來城鎮(zhèn)化融資機制的安排，可以考慮借鑒破產(chǎn)制度。

從歷史來看，城鎮(zhèn)化融資模式一直在演變。無論是早期單一的財政撥款，還是目前多樣化市場融資模式，其演變過程伴隨著我國經(jīng)濟體制特別是財政金融體制的變遷。

深化相關(guān)領(lǐng)域改革，首先要加快推進公共品、土地價格形成機制改革和稅制改革，引進民間資本參與城市公共設(shè)施的投資和建設(shè)，夯實城鎮(zhèn)化融資的未來收入基礎(chǔ)。公共品價格改革方面，關(guān)鍵是要形成合理的成本補償和盈利機制，同時有效保護低收入群體。

土地價格改革需要結(jié)合土地流轉(zhuǎn)制度改革同步推進，核心是破除地方政府在一級市場的壟斷地位，探索包括入市交易在內(nèi)的多種農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的政策，推動建立合理的土地增值收益共享機制。稅制改革方面，在賦予地方政府適當稅政管理權(quán)基礎(chǔ)上，健全和培育以財產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅為主體的地方稅體系。

二是深化財政和預(yù)算改革。重點是推進各級政府更科學(xué)地劃分事權(quán)和改善預(yù)算管理制度，推動形成財力和事權(quán)相適應(yīng)的政府間財政體制。事權(quán)改革方面，依據(jù)事權(quán)的外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容性，合理劃分中央與地方以及省與省以下政府的支出責任；預(yù)算管理方面，重點是強化全口徑預(yù)算制度，實現(xiàn)經(jīng)常性和資本性兩類不同預(yù)算的分別編制以及收支分離，遵循債務(wù)資金應(yīng)當僅限于資本性投資支出，公共債務(wù)存量的增加額不得超過凈公共投資水平的“黃金規(guī)則”，并在此基礎(chǔ)上建立城市政府資產(chǎn)負債表管理制度，為賦予其發(fā)債權(quán)奠定基礎(chǔ)。

三是強化金融市場監(jiān)管和金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)。統(tǒng)一債券市場管標準，完善多層次股權(quán)融資市場；加強地方政府信息披露監(jiān)管，引入獨立第三方評估地方政府信用；通過稅收等政策支持鼓勵市政債投資者本地化、居民化，住民對當?shù)匦畔⒏恿私猓梢詫Φ胤秸l(fā)債構(gòu)成民意上的約束；建立地方跨年度的、包括資本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算，實現(xiàn)經(jīng)常性和資本性兩類不同預(yù)算的分別編制以及收支分離。

專家還建議，中國金融資源分配應(yīng)進行有組織、有體系的安排，所以債券應(yīng)當以市場化運作，在二級市場進行交易。地方融資機制的建立，必須有多層次的債券市場。多層次債券市場的發(fā)債主體必須包括國債、公司債、私人債和資產(chǎn)抵押債券。從債券質(zhì)量來看，除了投資級以上的債券，還要有投資級以下的垃圾債。國家和政府應(yīng)該發(fā)長期的國債和市政債來交換農(nóng)民手中的土地，用這個辦法來解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題。