史可

2012年，美國上映了一部名為《餐桌之上》的紀錄片，通過講述三個處在饑餓中的家庭的故事直指美國失敗的農業(yè)補貼制度，這三個家庭是五千萬個吃不飽的美國人的一個縮影。其實按照西方的自由市場理論，農業(yè)補貼并不利于社會福利的增加，但是在實踐中，農業(yè)補貼卻在很多國家得到了普遍應用。

對于我國來說，農業(yè)補貼的主要目標是糧食增產與農民增收。農業(yè)補貼政策在我國已經有半個多世紀的歷史，最早以國營拖拉機站的“機耕定額虧損補貼”的形式出現(xiàn)。現(xiàn)今我國的農業(yè)補貼項目種類繁多，補貼范圍涵蓋農業(yè)生產的各個方面，包括種糧補貼、種子補貼、生產資料補貼、農機補貼等。完成了由補貼流通環(huán)節(jié)向補貼生產環(huán)節(jié)、由補貼消費者向補貼生產者全面轉型，初步形成了農產品價格支持措施、直接補貼和一般服務支持等功能互補、綜合補貼和專項補貼相結合的政策框架體系。

資金流失嚴重

近年來，我國通過各種渠道，安排大量資金支持解決“三農”問題，促進農村經濟發(fā)展。資料顯示，今年我國用于農業(yè)補貼的資金將達到十年來的最高值，根據(jù)預算報告，今年中央財政安排對農民的糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼（簡稱“四補貼”）支出1700.55億元。而這一數(shù)字也意味著目前我國農業(yè)補貼在農業(yè)收入的占比已經超過經合組織的平均水平。然而如何用好這個政策，確保沒有截留、挪用、克扣補貼資金現(xiàn)象的發(fā)生仍不失為一個難題。

例如，作為獨家收儲企業(yè)的中儲糧糧食收儲享受國家為調劑糧價和防止“谷賤傷農”的政策性補貼。但這一政策補貼在地方具體操作中卻出現(xiàn)了比較大的偏差。2011年赫赫有名的中儲糧河南分公司連環(huán)窩案最終以河南分公司總經理李長軒被中紀委“雙規(guī)”和9億補貼款去向不明而告終。值得一提的是，此連環(huán)窩案最終得以昭告天下卻是始于中儲糧河南周口直屬庫主任喬建軍攜千萬公款潛逃而引發(fā)了公安機關的介入調查，由此才攪動了這一池深水。

長期從事農業(yè)補貼研究的中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風田對記者說，如果不是一次攜款潛逃，中儲糧的“碩鼠們”還在堂而皇之的套取國家的補貼。而僅僅曝光的這些已經讓人瞠目結舌，其背后還有多少我們未知的逐利空間？

記者了解到，現(xiàn)在套取農業(yè)補貼的方式不勝枚舉，例如非法占地套取國家糧食補貼、倒賣農機補貼指標、各級官員虛報冒領涉農補貼資金、虛報農業(yè)險承保面積騙取財政補貼等等多種手段。

鄭風田對記者說，他接觸了太多的截取、克扣、挪用農業(yè)補貼的案例，可以說是上至地方政府下至偏遠村落?！笆紫绒r業(yè)補貼分散在各個部委，之后下發(fā)到地方，最后經由地方入縣入鄉(xiāng)入村，這其中就有很大的尋租空間。以貴州省某村的母豬補貼為例，打比方說如果給當?shù)卮迕竦难a貼是5000塊錢，農民如果要想得到這筆補貼就需要在錢取出來之后給當?shù)卮甯刹恳欢ǖ幕乜??！?/p>

2011年時任吉林省省委書記的李國祥曾經進行過一個針對糧食補貼落實情況的調查。為了緩解糧食主產區(qū)地方政府的財政困難，中央不斷加大對糧食主產區(qū)的財政支持，但這并沒能帶來多數(shù)糧食主產區(qū)與經濟發(fā)達地區(qū)財力上差距的明顯縮小。因為根據(jù)李國祥的調查，國家雖然每年補貼糧食主產縣8000萬，但是經過層層盤剝，最后真正到縣里大約只剩1000萬。曾經有學者研究稱，國家對于農民的補貼真正落實到農民手中的能有20%就不錯了。

“更極端的情況是有些農業(yè)補貼下放到村里就戛然而止了，農民分不到一分一毫的好處。當然這和農業(yè)補貼的不透明有很大的關系，正是因為農民不知道有此項補貼的存在，地方政府才放心的中飽私囊。因此如何避免撒胡椒面，確保這些資金能夠真正到農民的手中讓更多的農民受益以提高間接補貼政策的瞄準性是考驗當前農業(yè)補貼政策的一個大問題。畢竟國家對于農業(yè)補貼的力度非常大，涉農項目多、資金量大?！编嶏L田如是說。

如何實現(xiàn)普惠

鄭風田認為在政策層面解決上述問題的有效辦法是多增加對農民的直接補貼的形式，“畢竟直補是能夠將真金白銀如數(shù)下發(fā)到農民的手中。而現(xiàn)在的問題是間接補貼過多，而直接補貼太少。這樣增加了資金流轉渠道的復雜性，政策效果沒有顯現(xiàn)出來，也難以施行有效監(jiān)管。”

鄭風田比較推崇首爾的直接補貼做法。應用在我國的話就是在銀行給農民建立專用賬戶，這樣可以將補貼資金從省市、縣鄉(xiāng)的財政部門直接支付給農民個人。這樣可以有效提高涉農資金的瞄準性，同時也避免了各地方行政人員對涉農資金的侵占。

據(jù)了解，目前我國宏觀政策所確定的農業(yè)補貼資金投向主要是農業(yè)綜合開發(fā)、水利建設、農業(yè)產業(yè)化、良種培育和推廣、退耕還林等支持性農業(yè)項目，以及保護農民利益的生產資料價格補貼、農機用具補貼等保護型農業(yè)項目。資金劃撥和流轉的路線是通過中央、省市、縣鄉(xiāng)財政部門進行資金的逐級劃撥和監(jiān)管使用。通常是縣市一級在農發(fā)行設立專戶，對資金進行專戶專賬管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過在信用社設立專戶，對資金實行專戶專儲、專款專用。在實際下?lián)苤胁捎谩笆》峙涞绞?、控制到縣、核算到鄉(xiāng)、落實到戶”的辦法。

在監(jiān)管層面，鄭風田認為我國現(xiàn)行的這樣行政型的財政監(jiān)督機制尚不健全。這種由財政部門下屬的財政監(jiān)督局實行財政部門內部監(jiān)督；由中央、省、市、縣鄉(xiāng)實行自上而下的上級對下級監(jiān)督；由同級審計部門對財政部門進行外部監(jiān)督的做法從效果來看并不理想，有關的監(jiān)管工作受行政干擾較大，隨意性強?！捌渲械闹匾蚴侨狈Κ毩⒌牡谌奖O(jiān)督機構以及相應的法律法規(guī)?！编嶏L田表示。

他指出引入第三方的獨立監(jiān)管機構對于農業(yè)補貼項目的執(zhí)行情況進行監(jiān)管是為必要，例如農業(yè)部的一個項目，可以引入審計部門的監(jiān)管，審計部門委托第三方的審計對于這個項目暗中進行抽查。結果上報財政部門，由財政部門來決定是否繼續(xù)撥款給這個項目。鄭風田說：“我們現(xiàn)在的情況是申請一個農業(yè)補貼項目比較難，需要上報發(fā)改委層層審批，但是申請下來之后，執(zhí)行情況卻大打折扣。農業(yè)補貼項目執(zhí)行的好還是不好，不應該由項目行政執(zhí)行單位自己上報考核指標，而應該是由第三方機構給出客觀、公正的評估報告?！?/p>

而學者郭宏寶認為，最根本的實現(xiàn)普惠農業(yè)補貼的做法還是在于要改革現(xiàn)行財政體制滯后的狀態(tài)。他表示，簡化分稅制財政體制級次，轉制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等為承擔部分財政職能的“農協(xié)”，對建立農業(yè)補貼長效機制具有積極意義。從農民群體整體而言，這樣的模式有利于財政分配中農民話語權的提升；從農民內部而言，這樣的模式也有利于消除現(xiàn)行村民自治體制下出現(xiàn)的“政治亂象”。