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市場經(jīng)濟條件下，政府財政的支出責(zé)任范圍本應(yīng)有客觀的邊界約束。但現(xiàn)實中，財政被賦予越來越多的職責(zé)，財政職能由前些年的“缺位”與“越位”并存發(fā)展到今天的無所不能，大有超過計劃經(jīng)濟時期無所不管的趨勢。據(jù)此，本刊記者采訪了財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域經(jīng)濟研究室主任傅志華，請他談一談財政補貼，或者說財政支出作為政策工具存在的問題及解決方案。

包打天下的財政

《新理財》：財政部部長樓繼偉曾經(jīng)提出，要發(fā)揮市場應(yīng)當發(fā)揮的那些作用，不能什么都由財政來管。財政補貼也是如此，您認為是否現(xiàn)在財政“管的太多”了呢？

傅志華：我們將現(xiàn)在的財政補貼政策，叫做“包、冒、高”的補貼政策。所謂“包”是指財政政策“包打天下”。宏觀調(diào)控中的貨幣政策和財政政策從來都是各具特點、各有分工、相互協(xié)調(diào)的。但近年來，我國財政政策被賦予了越來越多的職責(zé)，可謂“無所不包”。面對國際金融危機帶來的經(jīng)濟下行風(fēng)險，一度奉為調(diào)控法寶的貨幣政策力不從心。于是，財政政策被“忽悠”為靈丹妙藥，似乎應(yīng)對危機無所不能，從增發(fā)國債、擴大赤字到減稅，再到“四萬億”，財政政策自從“被積極”以來再沒“消極”過。面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整重任，財政政策更是被捧為“圭臬”，包括支持各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財政獎補措施在內(nèi)的財政政策密切出臺，特別是數(shù)以百計的專項資金為各級政府、部門、企業(yè)所追捧。體現(xiàn)國家戰(zhàn)略和扶優(yōu)助弱原則，財政對某些特定產(chǎn)業(yè)（特別是處于發(fā)展關(guān)鍵期的產(chǎn)業(yè)）予以一定的支持是有必要的。但問題是，一些職能部門為了部門利益，過多過濫、交叉重復(fù)設(shè)置一些專項資金，而不考慮必要性和支出效益，造成巨大浪費，也不真正有利于產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是如此，在各類層出不窮的國家區(qū)域戰(zhàn)略背景下，各地爭相要求中央財政在體制上、政策上給予照顧，特別是轉(zhuǎn)移支付和專項資金上給予傾斜，被認為是理所當然。其它如促進外貿(mào)出口、增加國內(nèi)就業(yè)、控制物價上漲等等，沒有財政政策所不能的。

所謂“冒”是指財政的“越位”，即財政干了不該干的事情，對市場配置資源產(chǎn)生扭曲。表現(xiàn)為在微觀領(lǐng)域供給范圍過大、包攬過多，向一般競爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多，超出了財政職能的合理范圍，除了對國有企業(yè)直接和間接的投入、補貼過多等老問題依舊外，近年來又出現(xiàn)了打著產(chǎn)業(yè)促進旗號的、對民營企業(yè)補貼干預(yù)過多過濫的情況。一些本應(yīng)由市場自我調(diào)節(jié)解決的問題，政府統(tǒng)統(tǒng)攬過來以財政補貼等手段干預(yù)，諸如廣受詬病的“母豬補貼”等等。許多需要通過體制機制改革來解決的問題如能源價格等，不是靠深化改革尋求出路，而是財政“一補了之”。結(jié)果，我們的財政成了無事不管的“補貼財政”，成了有事就上的“救火隊”。

《新理財》：其實您還是同意財政在補貼方面有些超過自己應(yīng)該負責(zé)的范圍了。

傅志華：是的。另外，所謂“高”是指財政保障標準過高，超出了財政在公共服務(wù)提供方面保障“基本”的作用。與西方國家選民因為“財政幻覺”要求財政提高支出標準不同，我國是在各級政府和各級領(lǐng)導(dǎo)想當然地為老百姓“辦實事”、“辦好事”的情況下提高財政支出標準的。如把比重當標準，只強調(diào)某項支出占財政支出的比重，而不強調(diào)支出實效和質(zhì)量。不切實際地、相互攀比地提高福利水準，比如一些大城市實行公交服務(wù)超低價政策，已使地方財政背上沉重包袱而騎虎難下。還有所謂“中央請客、地方埋單”的不顧及地方財政承受能力的“漲工資”、“漲養(yǎng)老金”，導(dǎo)致地方財政不堪重負。

財政的“逆市場化”

《新理財》：您是否認為，財政在一定程度上干涉，或者說改變了市場調(diào)控能力？

傅志華：財政的這種“逆市場化”改革及其“棘輪”和“蛛網(wǎng)”效應(yīng)將進一步加劇“支出責(zé)任無限化”。在現(xiàn)在的“萬能政府”環(huán)境下，個人、社會和企業(yè)會躺在政府財政的“襁褓”當中，而沒有任何責(zé)任和危機意識，因為他們知道政府遲早會來“托底”，實際上加劇了全社會的“道德風(fēng)險”。這種情況帶來的惡果，一是完全忽視了市場自我修復(fù)能力，不利于市場發(fā)育和培養(yǎng)；二是政府財政干預(yù)加劇了市場波動，進而又為新一輪的干預(yù)創(chuàng)造了條件，政策的“棘輪”和“蛛網(wǎng)”效應(yīng)使“支出責(zé)任無限化”成幾何級數(shù)上升。比如政府對豬肉價格的盲目干預(yù)導(dǎo)致豬肉市場的劇烈波動。政府過份的救濟和大包大攬式的災(zāi)后重建不利于第三方市場形成，更是無形中遏制了商業(yè)保險市場的發(fā)展；而全社會風(fēng)險防范意識不強和市場主體抗風(fēng)險能力弱化，必將進一步擴大了政府財政支出責(zé)任。

《新理財》：所以您是否認為，財政，或者說政府應(yīng)當逐漸的放開這些區(qū)域？您認為改革的出路在哪里？

傅志華：“萬能政府”觀念下的“支出責(zé)任無限化”，不管在理論上還是在現(xiàn)實中都是行不通的。從理論來說，政府應(yīng)做的就是財政該干的，反命題照樣成立，政府不應(yīng)做的財政就不該干。從現(xiàn)實中看，“支出責(zé)任無限化”不符合財政可持續(xù)性的基本要求。我們認為，要扭轉(zhuǎn)和改變這種局面，根本的出路在于改革，即要建立“有限政府”下的理性財政。

有限政府的出路

《新理財》：歸根結(jié)底，我們還是要尋找一個解決方案。

傅志華：我認為，首先要處理好政府、市場和社會的關(guān)系，深化體制改革，變“萬能政府”為“有限政府”。進一步厘清政府、市場和社會的關(guān)系，包括進一步明晰政府、企業(yè)、事業(yè)、社會各自的職能定位及責(zé)任關(guān)系。在更加尊重市場規(guī)律，在更大程度更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)上，更多地運用經(jīng)濟手段、法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動。同時，政府要更多地給“第三部門”騰出一定的空間，讓社會在各項事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。目前，各級政府都要強調(diào)“有所為，有所不為”。這是轉(zhuǎn)變政府職能的核心問題，也是走出“萬能政府”的關(guān)鍵所在。

另外，要處理好“人治”和“法治”的關(guān)系，建立公共財政抵御無限支出責(zé)任的制度“防火墻”。國外經(jīng)驗表明，在嚴格的法治環(huán)境下，政府出臺任何一項法規(guī)政策，一個必要的程序是要經(jīng)財政部門的論證并落實經(jīng)費出處，才可能正式頒布。比如俄羅斯《預(yù)算法典》第83條規(guī)定，政府出臺任何新的法規(guī)，若涉及擴大現(xiàn)有預(yù)算支出項目撥款規(guī)模，或者需要新增預(yù)算支出項目的，必須在相應(yīng)法規(guī)中明確所涉預(yù)算經(jīng)費來源，否則，財政不予撥款，法規(guī)無效。在中國，也要建立類似的制度，而不能任何一個部門隨意出臺一項措施，財政都必須跟在后面當出納。一是完善修改《立法法》，明確所有法律和政府性規(guī)章的出臺，必須經(jīng)財政部門就經(jīng)費來源進行論證和認可。二是要在《行政法》、《預(yù)算法》等涉及政府和財政的基本法律制度當中，明確政府和財政有限責(zé)任、財政支出的邊界、支出的基本標準等內(nèi)容，并嚴格遵守。任何部門擅自擴大支出范圍、提高支出標準的文件都是無效的，財政部門應(yīng)有權(quán)對違規(guī)預(yù)算單位采取必要的處罰和制約措施，直至?xí)和芸睢Ｈ钦嬲龢淞⒛甓日A(yù)算在編制、審查、執(zhí)行過程中的嚴肅性，包括在保障政府預(yù)算準確性的基礎(chǔ)上，對發(fā)生的稅收超收規(guī)定政府無權(quán)自行安排增支，嚴格控制預(yù)算追加，等等。