朱靜

近日，國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，意見指出，新一屆國務院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。

財政部有關負責人就《指導意見》出臺的背景做了相關的解讀，改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。

這位負責人也談到近年來，一些地方根據(jù)實際情況，積極探索政府向社會力量購買服務。但從總體上看仍處于探索階段，迫切需要出臺全國性政策，指導和推動各地開展政府向社會力量購買服務工作。

從上述《指導意見》來看，政府購買服務不僅意味著在民生支出方面國家要有所側(cè)重，還意味著深化了社會領域改革和推動政府職能轉(zhuǎn)變。

錦上添花？雪中送炭？

2013年9月，財政部部長樓繼偉在談到民生保障時指出，保障和改善民生是公共財政的優(yōu)先方向。在財政收入增速放緩的情況下，保障和改善民生要盡力而為，量力而行。首先是有多少錢辦多少事，不能超過財政收入能力安排支出。因為超過財政收入能力的支出是不可持續(xù)的，這一點是財政的基本原則。

以往在民生財政方面主要是看民生投入的覆蓋面是否廣泛，講究的是面面俱到。其形象的說法就是“撒芝麻鹽”，只要是涉及到民生的事情政府都要管。除了財政直接負擔的民生支出外，還有來自各個業(yè)務部門的民生項目的支出。從中央到地方，就財政支出特別是保障改善民生的支出中，似乎都在體現(xiàn)著一種“剛性”增長，體現(xiàn)出政府保障民生的決心。但如此大規(guī)模的財政支出，該如何提高資金使用效率？這種泛泛的民生支出真正能得到老百姓的滿意嗎？而在目前經(jīng)濟情況下，什么才是合理的民生支出？

種種問題擺在眼前，樓繼偉在3月份履新后的首次公開演講中從側(cè)面回答了這個問題，他說：“目前仍有很多民生政策制度尚不完善、缺乏約束。我們應該幫助窮人，而不應該幫助懶人?！睆倪@句話中可以看到民生支出將要轉(zhuǎn)變的基調(diào)，即指明了下一步提高民生資金使用效率的改革方向。

隨后在財政收入增幅下降的背景下，樓繼偉再次強調(diào)在保民生的前提下必須做出有側(cè)重的調(diào)整。他認為，由于財政收入增速放緩，必然帶來支出壓力。但民生始終是支出重點，今年以來民生支出增速一直超過整體支出增速。但同時，民生支出要守住底線，突出重點。守底線就是?；?，要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，要考慮財政收入的可持續(xù)性。

當前在財政資金安排上，有些支出不太符合實際，有的具體項目不盡合理。今后編制預算要根據(jù)實際情況確定支出重點，滿足人民群眾的迫切需要。同時，要對一些項目支出進行評估，看是否達到了預期目標。如果沒有達到，就要做一些調(diào)整，提高財政資金的使用效益。

比如對義務教育的投入，有的地方公立學校校舍豪華，有的地方很多孩子擠在一個地方上學，很容易看出什么是“雪中送炭”，什么是“錦上添花”。教育投入要更多用在解決農(nóng)民工隨遷子女就學、改善集中連片貧困地區(qū)辦學條件上。

權(quán)宜之計？長久打算？

對處于深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期的中國而言，財政收入增速的放緩會倒逼政府走“過緊日子”的正常軌道，同時也帶來了提高財政資金績效，更公平和有效保障和改善民生的新課題。民生支出應該是“雪中送炭”，成為了目前民生支出的主音調(diào)。

中央財政對于民生投入由過去的大包大攬，到現(xiàn)在更加注重“雪中送炭”，由此可見，這個轉(zhuǎn)變過程絕非偶然，是有其內(nèi)在原因的。中央財經(jīng)大學財政學院教授曾康華給記者做了分析，他認為其中一個原因是，新一屆政府的執(zhí)政理念發(fā)生了一些變化。上一屆政府大力推進民生財政的理念，在具體舉措上似乎大包大攬，政府的職能有些越位，管了一些管不了也管不好的事情，至少是部分取代了市場的職能，這與市場經(jīng)濟條件下要發(fā)揮市場基礎性的資源配置職能不符。新一屆政府執(zhí)政后，執(zhí)政的理念發(fā)生了一些變化，似乎更注重發(fā)揮市場的功能，更強調(diào)市場機制配置資源的基礎性作用。雖然新一屆政府在民生支出上面更加注重投入重點，使民生財政工作得以深化和完善，但是新一屆政府更強調(diào)集中財力解決人民群眾最關切的問題，并且力爭把這些問題解決好，而對于可以由市場調(diào)節(jié)的民生問題，要充分發(fā)揮市場的力量來解決，這樣的話，政府既不缺位又不越位，既能真正發(fā)揮政府的作用，也能真正發(fā)揮市場的作用。

曾康華分析另一個原因說：“財政民生支出必須建立在雄厚的、穩(wěn)定的又可持續(xù)的政府財政收入之上。過去幾年，之所以政府在民生事務上大包大攬，在很大程度上得益于政府財政收入大幅度地增長，今年以來，政府財政收入增長速度大幅回落，如果在民生事務上再大包大攬，至少現(xiàn)今政府的財政收入難以支撐。所以，現(xiàn)今在民生支出上要更加注重雪中送炭，突出投入重點既是新一屆民生財政理念的轉(zhuǎn)變，也是建立在穩(wěn)健財政基礎上的必然選擇?！?/p>

當然，對于民生支出的這種變化，乃至執(zhí)政理念的變化，許多人都在揣測是政府在財政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計？還是關乎國家社稷的長久打算？

曾康華判斷，應當是中央財政在民生支出方面的長久打算，至少說是本屆政府的執(zhí)政理念。事實上，從這幾年中央財政在民生方面支出的情況看，似乎在民生支出方面事無巨細，越管越多，越管越寬，就越能體現(xiàn)民生財政的特點，其實這是一種誤解，也是存在問題的，且不說中央政府的財政收入對于承擔這些事務的開支會難以為繼，更重要的是造成了中央政府的事權(quán)越位。

“作為中央政府來講，要承擔國計民生等重大項目的開支，比如像南水北調(diào)工程、西氣東送、南北東西的交通大動脈、航空航天工程、重大傳染病防治等等，這是中央政府要承擔的事務，把這些事務解決好，是最大的民生。至于教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、地方基礎設施等事務則主要由地方政府承擔，中央政府根據(jù)自身財力狀況酌情補助。所以，今年以來對于民生支出結(jié)構(gòu)的這種變化，實際是從界定各級政府職能的角度和恰當確定政府與市場功能的角度，來厘清并界定好各級政府的職能，來處理好政府與市場的關系，這是實施民生財政的前提，只有這樣，民生財政的理念才具有科學性，建立在這個理念基礎上的財政民生支出才是科學的、合理的和可持續(xù)的。由此可見，新一屆政府民生財政理念的轉(zhuǎn)變，不是因為財政收入增速放緩情況下的權(quán)宜之計，而是對過去實施民生財政理念理性的回歸，更符合科學發(fā)展觀的內(nèi)涵?！痹等A說道。

以收定支？以支定收？

中央政府在財政的基本原則上，明確一點就是有多少錢辦多少事。但是就地方政府來看，往往實際操作的程序是有多少事籌多少錢。中央與地方這對矛盾體似乎又在印證了上下觀念的錯位狀態(tài)。兩種理財思路，哪種能讓民生財政達到最大優(yōu)化。

曾康華認為，如果從財政理論角度觀察，中央政府的理財思路是“以收定支”；而地方政府的理財思路是“以支定收”。事實上，對這兩種理財思路很難絕對地判斷究竟誰好誰不好，因為政府在一定時期實施什么樣的理財思路，是由一國經(jīng)濟發(fā)展程度和財政狀況來決定的，但從根本上說，“以收定支”的理財思路應當是政府遵循的基本思路，這樣的思路強調(diào)的是一種穩(wěn)健的財政思路，即保證財政收支平衡，把財政支出建立在財政收入之上，采取這樣的思路要以經(jīng)濟運行平穩(wěn)和財政收支狀況良好為條件來支撐。而地方政府采取“以支定收”的思路是因為特定的歷史和現(xiàn)實背景造成的，即由于財政體制、政府間的競爭、地方官員升遷、促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展等諸多因素形成了地方政府現(xiàn)在的所謂理財思路。

“我認為，在現(xiàn)階段，第二種思路是不可持續(xù)，蘊藏很大的風險，風險主要是‘收，‘收里面有大量的債務，這種通過債務籌措的‘收，是不穩(wěn)妥的，如果地方政府的‘收沒有建立在穩(wěn)妥的基礎之上，那遲早會出現(xiàn)問題?！痹等A說道。

曾康華說，過去我們有個思路就是基層能辦的民生問題，也要一層一層地往上提，這樣就能得到很好的保障。比如養(yǎng)老保險，原來老年人退休由單位發(fā)工資，后來先統(tǒng)一到地區(qū)，再后來統(tǒng)一到省，所以老年人現(xiàn)在拿著存折到省里的銀行，都可以去領工資。但是比如一個街道漏水，舊樓房翻修，這些就應該由地方政府來辦。所以民生財政要有層次的，要根據(jù)不同的需要，不同的設計，來界定該由誰來管。不管是有多少錢辦多少事，還是有多少事籌多少錢，這兩種理財思路要互相結(jié)合。兩者結(jié)合起來是最好的，但前提是無論哪種理財思路都要建立在政府監(jiān)督的基礎上。