文米

近期，一場由“以房養(yǎng)老”引發(fā)的輿論效應(yīng)增加了民眾對中國養(yǎng)老保險制度的關(guān)注。歷史是一只推手，通過檢索我國養(yǎng)老保險制度發(fā)展的路線圖，可以尋找到今天我國養(yǎng)老保險制度格局的成因。

回溯這段歷史，中國養(yǎng)老保險制度的演進遵循了先城市后農(nóng)村的改革路徑，同時中國的基本養(yǎng)老保險制度的變革又是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型以及向人口老齡化社會轉(zhuǎn)型的雙重背景下而進行的。

計劃經(jīng)濟下的分與合

新中國成立初期，中國的經(jīng)濟發(fā)展受蘇聯(lián)模式的影響較大，我國的社會保障制度也準備采用蘇聯(lián)的國家社會保障制度模式。在這種情況下，經(jīng)過醞釀和準備，1951年2月，政務(wù)院正是頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，并于當年5月1日開始實施，這是新中國第一部在全國范圍內(nèi)推行的社會保險法規(guī)，也標志著我國養(yǎng)老保險制度正式邁入一個新時期。《條例》規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老補助費的條件為：男性退休年齡為60歲，一般工齡滿25年，本企業(yè)工齡滿5年；女性退休年齡為50歲，一般工齡滿20年，本企業(yè)工齡滿5年。勞動者退休后，按其本企業(yè)工齡的長短，按月領(lǐng)取養(yǎng)老補助費，數(shù)額為本人工資的30%-50%。因為當時國家經(jīng)濟困難，同時企業(yè)工會機構(gòu)和保險管理機構(gòu)都不健全，《條例》僅在一些規(guī)模較大的企業(yè)試行，覆蓋的范圍不到全國職工的1∕5。

1955年，國家頒發(fā)《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，對政府部門工作人員的養(yǎng)老保險做了單獨規(guī)定?！锻诵蒉k法》規(guī)定男性年滿60歲，勞動年限總共滿25年；女性年滿55歲，勞動年限總共滿20年，可以退休。根據(jù)工齡的長短，分別可以領(lǐng)取本人工資50%-70%的退休金。三年后，國家又頒布了相關(guān)暫行規(guī)定，把企業(yè)、事業(yè)單位職工以及國家機關(guān)工作人員的退休制度統(tǒng)一了起來。

1962 年，由于大躍進運動和三年自然災害對我國的經(jīng)濟造成了嚴重的破壞，工業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)能力降低，國家采取了精簡大批的城市職工，回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策。為了妥善處理這批人員的生活問題，減輕財政負擔，國務(wù)院制定和頒布了《關(guān)于精簡職工安置辦法的若干規(guī)定》，規(guī)定凡精簡下來的老弱殘職工，符合退休條件的作退休處理；不符合退休條件的作退職處理；對家庭生活有依靠者，發(fā)給退職補助費；家庭生活無依靠者，則由當?shù)孛裾块T按月發(fā)給相當于本人原標準工資 40%的救濟費。截至 1966 年，全國享受社會保險的職工人數(shù)已經(jīng)達到4000萬人，支付保險的費用達到了30.5億元。

這個時期的社會養(yǎng)老保障制度，是在計劃經(jīng)濟的背景之下逐步形成的。該制度實際上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險制度，在養(yǎng)老金支付上是采取完全的受益確定制的方式，資金來源上完全由企業(yè)或單位負擔。之后隨著十年動亂時期的到來，包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各項社會保障制度建設(shè)幾乎處于停滯甚至倒退階段。

市場經(jīng)濟下的合與分

改革開放后，我國逐漸由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化。所有制結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，致使非國有經(jīng)濟部門就業(yè)人數(shù)不斷增多。另外，非公有制企業(yè)的工資并不采用原有的等級工資制度，按標準工資作為相關(guān)社會保險待遇計發(fā)基數(shù)的辦法難以實行。單位為主體的保障體制使國有企業(yè)在市場競爭中處于不利地位。為了應(yīng)對新形勢，1978年，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》對此前的計劃經(jīng)濟體制下的退休辦法作了較大改動。這兩個辦法將國家機關(guān)、事業(yè)單位的工作人員和企業(yè)職工的退休、退職制度重新分開，分別實行不同的制度，此后還逐漸提高了離休干部的待遇標準。

隨后在1982年，把我國公民獲得社會保障的權(quán)利正式寫入《中華人民共和國憲法》。

1986年的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》的發(fā)布，首次正式確立了企業(yè)、個人、國家三方共同籌集養(yǎng)老保險基金的供款原則，同時也是首次引入了個人繳費制度。它規(guī)定了合同制工人的退休養(yǎng)老辦法，要求企業(yè)按照工人工資總額的15%左右，工人按照不超過本人標準工資的3%繳納退休養(yǎng)老保險基金，收繳的養(yǎng)老保險基金存入企業(yè)“退休養(yǎng)老基金”專戶。可以看出，我國養(yǎng)老保障制度改革的目標是逐步建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障制度。

1993年，中共十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，正式確立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。由于20世紀90年代中后期國有企業(yè)改革進入攻堅階段，不少企業(yè)通過“提前退休”將大批人員直接推入社會養(yǎng)老保險。這使得建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度成為必須。但是，由于回避轉(zhuǎn)軌成本的做法加重了國有企業(yè)的負擔，挪用個人賬戶基金用于支付統(tǒng)籌賬戶的缺口造成了個人賬戶的“空賬”規(guī)模巨大。

空賬爭議

隨著市場經(jīng)濟體制的基本建立，國有企業(yè)改革的縱深發(fā)展，同時人口老齡化顯現(xiàn)，考慮統(tǒng)籌賬戶支付需求帶來的財政風險，“做實”養(yǎng)老保險的試點改革應(yīng)運而生。遼寧、吉林、黑龍江三省分別進行了改革試點，試圖解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制框架下的個人賬戶空賬、提高統(tǒng)籌層次、解決歷史欠債和擴大養(yǎng)老保險覆蓋面等一系列深層次問題。

然而，在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度不斷得到完善的同時，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度則顯得嚴重滯后。農(nóng)村養(yǎng)老體制改革開始于1986年，首先是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開展了建立社會養(yǎng)老保險制度試點工作。1992年1月1日民政部公布實施《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，1999年7月國務(wù)院又暫停執(zhí)行這一方案，主要原因是財政力量捉襟見肘，強調(diào)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的作用。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的這種遺漏，2002年又被重新提上了議事日程。2002年十六大報告中明確提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和國家“十一五”規(guī)劃中又明確指出，要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其它保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。至此，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革迎來了新的發(fā)展階段。

如今，人們關(guān)于我國養(yǎng)老保險制度的討論多來自養(yǎng)老金是不是存在空賬？延遲退休是不是因為養(yǎng)老金缺口？以及“以房養(yǎng)老”模式在我國的可行性。通過上文的歷史溯源，基本已經(jīng)確定我國養(yǎng)老金個人賬戶的“空賬”規(guī)模巨大這一現(xiàn)實，并且這個問題因為如今我國社會人口老齡化趨勢明顯而愈發(fā)嚴峻。

為了緩解巨大壓力，有業(yè)內(nèi)研究人士建議采用開源節(jié)流的措施，包括延長退休年限、延長繳費年限、擴大覆蓋面、增加基金收益率等。在制度外的解決方式則是主要通過增加財政補貼、國有股劃轉(zhuǎn)等。

各種問題根源直指養(yǎng)老體系改革，摒除養(yǎng)老金雙軌制，而從中國養(yǎng)老保險制度歷史發(fā)展脈絡(luò)上亦能夠清晰可見養(yǎng)老金雙軌制有其歷史根源。日前有報道稱，人社部針對這項改革的具體方案已有原則和方向，正小范圍內(nèi)征求意見。不過也有分析人士認為，此舉前景并不樂觀，因為早在幾年前，人社部就會同國家發(fā)改委、財政部等方面商討?zhàn)B老金雙軌制、養(yǎng)老金投資運營、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌以及延遲退休年齡等方面的改革，但有效的進展不大。究其原因，被歸結(jié)為“頂層設(shè)計缺位”。于是多方呼吁“國家需要盡快完成對整個社保制度改革的頂層設(shè)計?！比绱艘粊恚@項改革進程如同其他多項改革一般，落入需依賴頂層設(shè)計推動的模式。