范少虹

(湖南師范大學公共管理學院，湖南 長沙410081)

隨著城市化進程的加快，政府提供的公共設施如垃圾發(fā)電處理站、殯儀館、公墓、傳染病醫(yī)院等越來越多，這些稱為鄰避設施(not in my backyard facilities:NIMBY Facilities)的公益性項目，雖然對社會的正常運行必不可少，但對所在地居民生命健康產(chǎn)生潛在或現(xiàn)實的威脅，帶來心理上的不悅感和社區(qū)的恥辱感，產(chǎn)生負外部效應。鄰避設施是“一個公共善(public good)和個人惡(individual bad)的混合體，因此導致社區(qū)強烈地反對將它建造在他們周邊?！痹卩彵茉O施的規(guī)劃選址、修建和運營管理過程中都會引起附近公眾的強烈反對，甚至引發(fā)群體性事件，這類事件被稱為鄰避沖突。我國近幾年發(fā)生廈門PX項目搬遷、廣州番禺垃圾發(fā)電廠選址之爭、北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒發(fā)電廠項目抗議事件和浙江海寧晶科能源公司群體性事件等。鄰避沖突作為一種基于公共政策而引發(fā)的部分個體和群體之間的利益沖突，是社會沖突的一部分。戴維·伊斯頓(David Easton)曾經(jīng)指出:公共政策是“政治系統(tǒng)所做決定的輸出，是對全社會的價值所作的權威性分配”，部分與整體的利益沖突，必對政府政策產(chǎn)生影響，鄰避型公共設施的規(guī)劃建設，必須最大范圍地協(xié)調部分與整體之間的利益沖突。

一、“鄰避沖突”的起因

“現(xiàn)代社會沖突是一種應得權利和供給、政治和經(jīng)濟、公民權利與經(jīng)濟增長的對抗?！编彵茉O施對附近居民的經(jīng)濟財產(chǎn)、生命健康和生活環(huán)境造成消極影響，具有顯著的負外部性(Negative Ex-ternality)，鄰避設施所產(chǎn)生的收益由所在城市居民共同享有，但產(chǎn)生的成本和風險卻由設施附近公眾承擔，從而產(chǎn)生不均衡和不對稱的成本—收益分配結構。且由于鄰避設施的危險性，政府考慮可能遭受設施所在地居民的強烈反對，更有可能進行封閉式?jīng)Q策，待規(guī)劃完成后才公開。不對稱不均衡的利益分配結構且缺乏正當性公開性的決策程序，加深了設施所在地公眾的不滿，產(chǎn)生鄰避沖突。同時，現(xiàn)代公民權利觀念突顯，公民權利意識要求懂得權利的所有者就是權力的讓渡人，且能夠適時提出自己合理的權利訴求，鄰避沖突是設施附近居民為維護自身權利而抗爭的結果。從依法行政的角度來看，鄰避沖突產(chǎn)生的原因主要基于公共利益的差異性和目標導向的行政過程中合法性危機。

(一)公共利益的差異性

公共利益作為抽象模糊難以界定的概念，具有利益內容和受益對象不確定性的特征。但公共利益是一種與個體利益相對且客觀存在的價值體，也是國家存在的正當性理由。作為政府進行公共管理基礎和本質的公共利益具有差異性，“公共利益的差異性，既可指不同類型公共利益之間的不同，也可指因這種類型上的非同質性所導致的公共利益之間的不相容性，還可指共同體或其成員就某一公共利益受益與否以及受益程度的不同。公共利益的不相容性和公共利益的局部偏向性是公共利益差異性的兩種表現(xiàn)形式。”美國聯(lián)邦最高法院大法官弗蘭克福特認為“公共利益具有多種利益組合而成之結構”;蓋爾霍恩教授認為公共利益不是“一塊磐石”，而是“多種利益之平衡。”有學者甚至認為，行政決定采用“公共利益”術語，目的是遮掩多種價值和利益的配置過程。

鄰避設施顯然具有公共利益性，所在城市居民理論上都將從中受益，但由于垃圾處理站、加油站、殯儀館和公墓等可能給臨近設施附近的居民帶來事實上或精神上的不適感，附近居往往不愿與之為鄰，導致現(xiàn)實中城市居民的受益程度不均等，甚至導致鄰避設施周邊居民利益與公共利益之間存在沖突和不相容，鄰避設施中公共利益顯然具有差異性特征。鄰避設施的選址規(guī)劃到建成是一個公共決策過程，遵循“少數(shù)服從多數(shù)”的基本決策原則。文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)等人認為，相信多數(shù)決策原則就必然意味著多數(shù)人能夠做出決策，而這種決策是與少數(shù)人的利益相悖的。臺灣學者張震東也認為，奉行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，但在此社會原則之下卻容易形成“多數(shù)總是對的”的道德權威，甚至以多數(shù)為名而濫用權力來壓制少數(shù)，造成所謂的“多數(shù)暴虐”。“多數(shù)暴虐”的實質是使多數(shù)人受益的成本和風險轉移到少數(shù)人身上，當這種成本和風險無限增大時，人本質中所固有的自利特征會使少數(shù)人轉向反抗。由于鄰避設施中公共利益的差異性，鄰避沖突就是利益受損的少數(shù)人被組織起來對抗“多數(shù)暴虐”的現(xiàn)象。

(二)目標導向的行政過程中合法性危機

“政治是意志的表達，行政是意志的執(zhí)行”，F(xiàn).古德諾簡明扼要地指出了“消極國家”時代國家職能實現(xiàn)過程中政治和行政的分界，但隨著社會的發(fā)展，國家職能日趨復雜，行政活動廣泛地滲入到政治、經(jīng)濟、文化和社會福利等各個方面，行政不再是對立法的簡單執(zhí)行，而要對各種具有競爭性質的價值和利益作出抉擇，行政活動越來越演變?yōu)榛谀繕硕归_的管理過程。目標管理是以結果為導向，過于強調目標的實現(xiàn)，容易忽視實現(xiàn)目標所采取的手段和過程。政府的職能是進行公共管理，面對的主體是公眾。如果只單純強調目標管理中的“目標”概念，則會出現(xiàn)一味追求目標的實現(xiàn)，而忽視公眾的價值偏好，造成公眾不滿。同時，國家的立法權屬于立法機關，但隨著行政活動的廣泛開展，現(xiàn)代立法很難對具體而繁雜的行政行為予以細化，導致行政機關普遍制定法規(guī)和規(guī)章，并成為行政活動的主要依據(jù)，“規(guī)章之治”現(xiàn)實代替了“法律之治”理念。這種趨勢在轉型期我國政府的行政過程中尤為明顯，現(xiàn)實行政過程中強勢政府的理念和目標導向的行政方法，大大激發(fā)了地方政府制定行政規(guī)章的內在沖動，導致地方政府制定的行政規(guī)章數(shù)量大增，遠遠超過立法機關頒布的規(guī)則，如此繁多的行政規(guī)章尤其是創(chuàng)制性規(guī)章本身的合法性值得考量，依據(jù)這些規(guī)章而實施的行政行為，其合法性也必然受到質疑和挑戰(zhàn)。

鄰避性設施的選址和規(guī)劃大多數(shù)是行政機關典型的目標導向行政，設施本身具有的市政或重大經(jīng)濟效益很容易被貼上公共利益的標簽，以強化行政活動的形式合法性。在這個過程中，由于具體目標的引導，且不同利益主體因話語權差異影響決策過程，行政機關的自由裁量權和利益選擇彈性空間較大，必然影響到公平和正義。實踐中，很多鄰避設施隱含政府本身的利益，甚至還有利益集團參與的影子，政府未對這些沖突的利益進行協(xié)調和平衡，將成本及風險轉嫁給鄰避設施附近的公眾，鄰避沖突在所難免。

二、“鄰避沖突”中政府的困境

鄰避設施的選址規(guī)劃本身就是一個公共決策過程，特別是在利益相關人的信息不對稱、溝通和參與渠道不通暢、權利缺乏保護和信任缺失等因素的影響下，鄰避設施附近居民因利益受損往往采取公開對抗甚至非理性行為，從而影響政府的決策過程和結果。我國很多鄰避設施在規(guī)劃和建設中存在以下觀念誤區(qū):政府為照顧大多數(shù)人的利益，少部分群體的利益當然應該做出讓步。鄰避設施中以犧牲附近居民的利益為代價來成就社會便利和福祉，當整體福祉的增進以少部分群體的利益受損為代價時，某種意義上是對公共利益的一種否定。鄰避沖突中，利益受損群體通過正式的政治制度架構和非正式的政治規(guī)則展開博弈，博弈結果主要由政府制定的公共政策來體現(xiàn)。政府制定公共政策時，應引導公眾積極參與，簡單的完全排斥公眾參與已遠遠落后于時代價值，但也不能選擇完全由公眾意見來決定行動方向。這對轉型時期的政府來說，面臨兩難選擇，既是挑戰(zhàn)也是困境。

(一)政府角色的困境

政府設定政策目標后，力圖通過相應的制度安排和行政行為促使政策目標的實現(xiàn)，但在利益多元化的現(xiàn)代社會中，政策目標的真正實現(xiàn)取決于政府對現(xiàn)實情境的評估，以及相關利益主體的認同和支持程度。隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，政府應由全能型和管理型治理轉向有限型和服務型治理，但由于市場失靈和政府失敗的并存，政府干預市場的適度性難以界定，政府政策行為往往徘徊于計劃角色和市場角色之間，決策理念和思路往往帶有管理型的痕跡。政府決策基于利益的不同，通常采取需求誘導型或供給主導型路徑，基于平等主體之間利益的角度，政府采取需求誘導型，轉向市場角色;基于公共利益的角度，政府采取供給主導型，偏向計劃角色。鄰避設施雖然凸顯公共利益與個體利益間的對抗，但總體上是公益性項目，這種公益性目標成為政府對鄰避設施封閉性決策的借口。然而，鄰避設施大多涉及附近居民不動產(chǎn)及由此衍生的各項權利，隨著住房商品化的普及，推動了平等意識的契約觀念形成并發(fā)展;利益主體從單位人向社會人轉變，客觀上削弱了政府的社會動員能力;我國2004年《憲法》的修正和《物權法》的出臺等從立法上保障了個體及其財產(chǎn)的權益，服務型法治政府改革的步伐加快，使得政府采取封閉決策的空間越來越小。

政府在鄰避政策中直接決策的計劃角色，也導致其利益角色的困境。鄰避設施作為公共“善”和個人“惡”的混合體，其提供服務的受益群體非常分散，而受害者非常集中即附近居民，導致“政策利益被廣大的民眾所分享，政策的成本卻由少數(shù)人承擔，利益分配有嚴重失衡之現(xiàn)象強化了標的地區(qū)居民的受害意識”。由于對公共產(chǎn)品普遍存在的“搭便車”心理，高度分散的受益方體會不到好處，再加上政府在鄰避設施中的計劃角色，即自行封閉規(guī)劃選址修建，一旦發(fā)生沖突，出現(xiàn)的主體只有政府和受損方，少數(shù)集中的利益受損群體將所有的矛頭指向政府。受信息不對稱和政府決策瑕疵的影響，在鄰避沖突中社會輿論更多的同情和支持弱勢方的利益受損者，將政府推到公共輿論的風口浪尖。政府既要行使公共管理職能，又要滿足部分公眾合理訴求，這兩種角色使政府在鄰避沖突中面臨合法性職能和合理性訴求之間的困境。

(二)鄰避政策價值基點選擇的困境

為公平公正地調整社會利益和合理配置社會資源，公共政策的核心價值就是如何妥善地解決社會利益的分配問題。因此，“公共政策作為對全社會價值資源最有權威的分配工具，有責任和義務通過政治過程所作出的選擇和分配辦法的制定來為解決公共問題、達到公共目標，以實現(xiàn)公共利益的最大化”。為了實現(xiàn)這個目的，必須樹立正確的價值基點。鄰避沖突凸顯公共利益與個體利益間的對抗，在化解鄰避沖突的決策中，公共政策價值基點選擇的困境集中體現(xiàn)在個體權利和社會權利的沖突與選擇上，擺在政府決策部門面前的難題是:價值基點是少數(shù)利益受損群體，還是公眾利益?是以社會公平為主，還是以效率為主?

公共決策存在兩種基本取向，一種是決策的理性取向，另一種是決策的政治取向。政府在制定鄰避政策時偏向技術理性取向，將鄰避項目的規(guī)劃選址和建設單純地看成是技術性事務，鄰避設施大多涉及一定科技含量的問題，如垃圾發(fā)電廠的焚燒技術的采用，產(chǎn)生的二惡英對環(huán)境的污染和對人體健康的影響等，政府認為這些技術標準的界定可以通過專業(yè)技術和理性分析加以解決，導致整個決策活動相當于定量尋求數(shù)學意義上的正確答案。技術理性取向以效用最大化為基準，追求效率的功利主義，但這種取向遠離相關利益公眾的參與，主要依賴政府和專業(yè)人士，容易導致公眾的反對，難以有效執(zhí)行。政治取向是政府將鄰避設施看做是公共性的事務，由于鄰避決策涉及到多元化的利益分配，即對不同個體和群體的利益作出調整，為了在多元利益博弈中達到?jīng)Q策的均衡點，必須在各方主體民主參與的前提下達成共識，強調道義上的公正性。鄰避沖突中政府在事件開始時單純依賴技術性和機械理性的方法做出決策，將鄰避設施規(guī)劃選址的決策封閉在政府系統(tǒng)內部，屏蔽了相關公眾的利益訴求和利益表達，由于忽略了客觀存在的公共性，往往導致非常態(tài)公眾參與的群體性沖突和決策的失敗。

三、“鄰避沖突”中政府依法行政的行動邏輯

隨著城市化進程的加快，鄰避沖突必將越來越多。鄰避設施的選址和建設是政府依法決策的過程，國務院頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》第5條提出依法行政的三個最基本要求就是合法行政、合理行政和程序正當，明確指出行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行;應當遵循公平、公正的原則;注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。因而，鄰避沖突中政府依法行政的基本邏輯是，政府行政決策活動應通過合法化(legality)走向正當化(legitimacy)，應強調立法的合理性，立法的合理性是“指立法活動合乎‘理’的一種狀態(tài)及性質”。我國一些鄰避設施從立項、環(huán)境評估到審批，各方面手續(xù)合法，但對設施附近環(huán)境具有很大的污染性，即單個環(huán)評項目通過，而對整體的環(huán)境規(guī)劃沒有考慮，合格的項目往往導致不合理的地區(qū)規(guī)劃布局，從而因缺乏正當合理性而致公眾無法接受。政府要正視鄰避沖突并尋求合法合理的方式解決，臺灣《環(huán)境影響評估法》是鄰避運動得以部分解決的主要保證，其中包括信息公開和公眾參與程序。因此，政府在以實現(xiàn)公共利益為價值取向的前提下，改進公共政策制定模式，拓展公眾參與渠道，完善專家論證機制，確保鄰避設施選址和建設的合法性和科學性并促進利益平衡。

(一)提升鄰避政策制定的公開性和公正性：從封閉性轉向開放性

利益的表達、訴求、聯(lián)盟和沖突是人類社會的常態(tài)，為了滿足合理的訴求和解決潛在的沖突，政府重要的職能之一是制定適當?shù)墓舱?。公共政策制定存在封閉性和開放性兩種不同模式，封閉性模式中政府處于絕對權威地位，成為唯一的政策制定主體。而開放性模式中主體多元化，政府、利益集團、社會公眾處于合作和競爭中，甚至新聞媒體、專家學者和權威人士也影響公共政策的制定，這種模式既尊重政府的權威地位，又強調其他主體對政府的制衡作用。顯然，政策主體的多元化是開放性模式的主要特征，開放性模式比封閉性模式具有更高的公眾參與度。鄰避政策的制定中較多采用封閉性模式，帶有明顯外部性的鄰避設施在公眾不知情的情況下秘密規(guī)劃立項和冒然開工。從國外的經(jīng)驗看，美國建設鄰避設施遇到的阻力越來越小，就是因為鄰避設施選址方式由“決定—宣布—辯護”方式開始轉向“參與/自愿/合作”的方式，在決策開始階段就吸納公眾參與，減少了阻力。為降低社會風險，鄰避政策制定應從封閉性模式向開放性模式轉變，吸納更多社會主體參與到鄰避設施決策的過程當中。一方面，參與主體的多元化能保持信息的公開，維護參與方的知情權，提升公眾的信任度。另一方面，鄰避設施的規(guī)劃選址和建設是多元利益主體之間的博弈和互動，多元主體的參與可以促使政府重視多元利益的調整和整合，兼顧并綜合權衡不同利益，避免犧牲某群體的利益去保全其他群體的利益，使社會利益最大化并公平分配，旨在實現(xiàn)社會利益內涵的交換正義、程序正義與實質正義。

(二)提高鄰避政策制定的民主化和可接受性：充實公眾參與權

鄰避設施的選址是政府和居民之間最大爭議的議題，由于雙方立場完全不同，導致互信基礎不足，容易出現(xiàn)對抗情緒。臺灣學者邱敬斌和賴世剛指出，存在于政府與居民之間的鄰避抗爭，是一種囚徒困境，如果雙方不采取合作的戰(zhàn)略，不協(xié)商，雙方的收益都會最小;如果社會沖突雙方采取合作策略就會增加鄰避抗爭過程中的總收益。我國還沒有形成有效解決鄰避沖突的機制，政府處理鄰避問題隨意性大，導致沖突更加激烈。公平合理地解決鄰避沖突的有效途徑是雙方采取協(xié)商、談判和調解的方法。鄰避抗爭的平等協(xié)商機制，從更深層次上說，這種談判是義務性的，任何一方都不可以單方采取不利于對方的行動。我國當前在處理和解決鄰避問題時，由于鄰避沖突的一方是擁有公權力處于強勢地位的各級政府，雙方往往無法對等協(xié)商，政府在公眾尚不了解鄰避設施規(guī)劃的情況下選址和開工建設，造成鄰避沖突加深。

公眾參與是各方利益代表通過表達、交流、協(xié)商和妥協(xié)的方式使決策合法化和合理化的過程。擴充鄰避沖突中的公眾參與權，離不開公眾對設施選址和建設過程的參與和有效發(fā)言權，政府對參與的主體、具體形式、廣度與深度等方面做出正確的判斷，避免公眾在決策中角色虛化，提高其真正參與度，才能提升鄰避設施決策的質量。同時，單個鄰避設施利益受損人相對分散，與代表公權力的政府相比相對弱勢，在雙方的協(xié)商與對話處于明顯不對稱地位，從而構成公眾有效參與的障礙，而利益組織化能使弱勢一方在政府決策中有效地表達和傳送意見?！袄娼M織化指一些分散的利益主體基于其利益的一致性，而進行聯(lián)合并以一定的組織結構約束這種聯(lián)合的狀態(tài)?！敝挥袑⑧彵茉O施利益相關人分散的利益組織起來，在與政府的協(xié)商中擴展表達渠道，提出比較系統(tǒng)和相對可行的方案和建議。公眾參與的自下而上的決策過程有利于鄰避沖突的緩解和化解，必須全方位拓展公眾參與渠道，通過信息公開、民意調查和聽證會等方式，提高公眾自愿性。政府在決策中更多考慮公眾的價值偏好，才能增加公眾心理接受程度，也促使政府和公眾尋求鄰避政策的共識基礎。

(三)提升鄰避政策制定的科學化和理性化：完善專家咨詢制度

行政決策中作為增強理性的專家咨詢制度，強化專家角色和知識的重要性，增強決策者的責任心，推動決策的專業(yè)化和科學化。近年各地相繼頒布了專門針對專家咨詢論證制度的規(guī)定，期待通過專家專業(yè)知識的理性化獲取決策的正當化。但實踐中相當數(shù)量的專家咨詢論證沒有真正實現(xiàn)其本應有的“理性增強”功能，專家咨詢制度的失敗現(xiàn)實中體現(xiàn)為專家被雇傭，雇傭的主體可能是政府，專家提供為政府定制的意見，成為政府證明其決策正當性的工具;雇傭的主體也可能是利益集團，專家成為利益集團的代言人。專家咨詢制度的這種形式上合法，實質上卻和特定集團的利益訴求相結合，必然嚴重制約專家咨詢論證制度的作用，有損公眾利益，導致公眾對決策結果的不信任和抵觸。

政府將鄰避設施的決策看成是提供公共服務的公共事務，應對不同群體與組織的利益做出調整，在這個前提之下，鄰避設施規(guī)劃選址和建設中涉及到規(guī)劃的合理和環(huán)境污染等專業(yè)技術問題，由專家客觀地評估技術面因素，能相對消弭公眾對鄰避設施負面影響的恐懼，增加公眾對必須建設的鄰避設施決策的支持，減少決策執(zhí)行的阻力。但為了防止鄰避設施的決策中咨詢論證的專家被政府和利益集團雇傭和空洞化，應從專家的選擇和咨詢全過程信息公開等制度方面確保專家的中立性。同時，專家在鄰避設施決策過程中僅限于技術性咨詢，即就技術性問題發(fā)表意見，不能取代政府作出政策性判斷，不能代替行政機關作出決策，以防止論證過程中咨詢專家角色的越位和錯位，提升鄰避設施政策的理性化和科學化程度。

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